臺灣桃園地方法院103年度簡字第35號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 103 年 11 月 06 日

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第35號103年10月7日辯論終結
原　　　告　艾森豪諾耶國際盛世有限公司
代　表　人　程予甬
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　吳志揚
訴訟代理人　蘇祐代
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國102 年11月28日衛部法字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。
二、又按修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程式事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者：由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理。其上訴、抗告，適用修正行政訴訟法之規定。行政訴訟法施行法第三條第一項第一款定有明文。
三、查本件屬行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程式事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者，且係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：
原告經雲林縣政府衛生局查獲其於民國一０二年四月二十四日在露天拍賣網站（網址：http：//goods .ruten .com .
.tw/item/sh ow?0000000000××××）刊登「運動水果王
；百恙養生精力湯」產品廣告，內容宣稱「……延年益壽……山戢果…強肝強腎，眼睛澀、頸背硬、失眠、牙周病…山參…憂鬱症、便秘」等詞句，經移送被告所屬衛生局查證認該廣告涉及醫療效能，被告乃以原告違反食品衛生管理法第十九條第二項規定，依同法第三十二條第一項規定，於一０二年七月八日以府衛食藥字第0000000000號行政裁處書，裁處原告新台幣（以下同）二十萬元罰鍰。原告不服，於一０二年八月十四日提起訴願，經衛生福利部以一０二年十一月二十八日衛部法字第0000000000號函決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分、復查決定及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）經查八十四年十二月三十日衛署食字第00000000號函（略以）：「廣告內容如未針對某特定食品，且僅宣傳營養成分之營養價，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定，然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該產品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法」。依據此衛生署該函規定，食品之成分，確有營養功效，但如研發改良成品，則不宜稱該產品具有此成分之營養功效，是該規定明顯違反事實。如牛奶可以解毒，但家中沖泡之牛奶卻不可對外宣稱喝自家牛奶可以解毒嗎？喝白開水可以退燒，喝自家之白開水，卻不可對他人說發燒應多喝家中之白開水嗎？又西瓜汁可以利尿，家中自製西瓜汁卻不得聲稱可以利尿？試問，白開水、牛奶及西瓜汁是否應送衛生署依健康食品法核准通過後，始得表明其療效嗎？再者，食品之成分具有療效，再經科學研發做成更好成品，且更精進成衛生管理法所嚴格規定之研發改良品，故不得敘及療效，顯然違反事實、前後矛盾，並反科學真理發現之進步。
（三）又原告曾向監察院陳情，經監察院審核後，並核發院台業二字第0000000000號函明示（略以）：前開衛生署八十四年十月二月三十日衛署食字第0000000 號函之內容有矛盾及違背事實等情。且司法院釋字第四一四號解釋內容（略以）：言論自由在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則，其中非關公意形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。因此，依該解釋而言，商業言論自由中之真理發現是明確言論自由之保障範圍。
（四）次查食品科學日新月異、精益求精，但衛生食品管理法卻明定成品不可敘及療效，顯完全違反憲法中食品科學之真理發現原則，及違反人民有取得充分資訊之機會原則。而「醫食同源」、「藥補不如食補」等原則，以食品療病養生係中國數千年來之健康經驗，亦為社會民生之實情，然衛生署官員卻因噎廢食、削足適履，完全違反真理之發現，人民求生求知之重要事實。況世界上食品有幾百萬種，而食品衛生管理法卻明確規定所有食品僅能以下列「美容美顏…退火…消除疲勞」等字句表達，因而使全臺灣所有食品說明完全一樣，那請問幾萬種食品之功能全都一樣嗎？是如此規定，僅令臺灣人民看見一樣之食品說明，何以使人民能找到自己所欠缺之營養食物，以達到衛生署所希望人民營養均衡之目的？
（五）再查，人體天生就有免疫系統，因此生病時僅需多休息，補充營養之食物，即可完全康復，況民以食為天，政府卻違反阻止人民對食品之真理研發與食品知識之充分獲得，其政策就是愚民，慢性殘害全國人民健康。然政府五十年來均未對上游原料食品之真偽進行調查，卻全力查緝食品廣告中敘及療效之案件，顯有浪費人力之嫌，是懇請鈞院將前開食品衛生管理法移送大法官會議，將違憲部分申請廢止，並重新修法擬定，原告便感激不盡。
（六）綜上所述，中國自古即有文字獄，至民國後始有憲法保障人民言論自由與生命權，現今食品衛生管理法不准敘述任何食品療效，不僅阻止食品科學之真理發現、研究，且阻礙人民健康知識之獲得，而「醫食同源」係中國幾千年健康之食物療法，若大法官能廢除而重新擬定新食品衛生管理法，不只能符合實際社會實情，並促使我國食品科學、生物科技產業產生優勢之食療經驗，以站上世界生物科技舞台，造福全人類健康。
（七）補充理由部分：
⒈原告於網路上所刊登之內容，已明確表示項目名稱為「植物新聞，養生好消息」，係提供民眾植物養生之知識，完全未表示產品之成分，且該產品成分亦僅有其中一項「薔薇果」，且對消費者亦明確告知「本產品適用於病後養生、開刀後養生，及運動時之營養補充」，試問如此廣告用語，如何造成消費者誤解之情形？
⒉又廣告內容已明確表達「消費者若不滿意，七天內可無條件退貨」等字句，該交易條件即是避免消費者如有誤解該產品說明時，原告即依公平交易委員會所訂定之七天內，無條件退貨之全部責任，以避免消費者誤解之損失，況原告於露天拍賣網站之信用紀錄全為優良評價，完全沒有惡評，若消費者對原告公司之產品有疑慮，即會向公平會、衛生局等單位檢舉，然被告卻以原告公司產品之廣告涉及醫療效果，裁處原告罰鍰，其具體目的就是為了模糊焦點，使「食品不能涉及醫療效果」之錯誤規定繼續存在。
⒊再者，若食品不得說明醫療之價值，即為完全否定人體自療之免疫能力，況臺灣抗生素之大量濫用、健保局多次將要破產，及臺灣五十多年來衛生署工作焦點之錯誤，均造成臺灣民眾健康機會之傷害。因此，若食品不能敘述醫療效能者，完全與中國「醫食同源」之習慣相違背，且與民間事實不符，而完全違反知識之傳播、真理之發現，甚至違背言論自由保障。
⒋承上所述，若食品得以說明醫療之價值，則可提供全國人民正確選擇自己所欠缺之營養食物，不僅減少食品廣告誤解之可能，並可清楚食物中營養養生之知識，對食品工業之研究發展、知識傳播等效用，更是功不可沒。故上開食品衛生管理法之規定，為全國人民五十年來之浩劫，使人民喪失在家中食療養病之機會，為徹底真正因噎廢食之惡法。
⒌末查，只有對全體國民皆有利益之知識，始能形成「公意」，而食品之所以異於藥品，即在於為全體國民任何人皆可食用，況今日食品科學日益發達，如蕃茄中之茄紅素對肝臟有明顯療養助益茶葉中之兒茶素對肝臟、腎臟均有明顯幫助，是該等食品之特殊成分對人類預防、養病之知識發現及傳播，即符合大法官解釋第四一四號中「公意形成」、「真理發現」之言論自由保障範圍。且鄰國日本之食品法已明確將食品分為：①特定保健用食品：該食品之特殊療效、營養價值僅需個別送至原生勞動省審查許可後，即能販售使用；②營養機能食品：該食品之廣告及說明僅需表示合法之成分及配方，即可自行於廣告中表示該食品之特殊療養、強身之機能等功效，無需政府機關許可。因此，上開日本食品法之規定為可實行之食品法，而我國之食品法卻強行要求業者，若食品標示特殊營養功能者，則應全部經過政府審核通過後始得販售，如此規定不僅擾民，更阻礙人民健康之機會。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）為維護國民健康，遏止不法，原食品衛生管理法已於一０三年二月五日公布修正，並更名為食品安全衛生管理法，其中第二十八條第二項規定「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」；違者依同法第四十五條第一項之規定處新臺幣六十萬元以上五百萬元以下罰鍰，惟上述規定係對應食品衛生管理法第十九條第二項，罰則為該法第三十二條第一項規定處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，本案係依修正前之規定辦理，合先敘明。
（三）原告於露天拍賣網站刊登「運動水果王；百恙養生精力湯」食品廣告，經雲林縣衛生局於一０二年四月二十四查獲，其標題使用「特價精力湯我最好，六十九元，眼睛澀失眠頸背硬胸悶痛脹氣宿醉青春痘憂鬱症勿食油炸食品」，內容述及「…運動水國王；百恙養生精力湯…癌症，化療，肝硬化，B 型C 型肝炎者…有服安眠藥者請合本品一同飲入，可幫助進入睡眠熟睡，，日後安眠藥慢慢減量停用…薔薇果…腎虛遺精、腫瘤、癌症、化療。陽痿…山戢果…強肝強腎，眼睛色、頸背硬、失眠、牙周病…山參…憂鬱症、便秘…」等具醫療效能之詞句，已違反食品安全衛生管理法第二十八條第二項：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」規定，其違規事實皆經監錄在卷。
（四）又依據衛生福利部食品藥物管理署一０二年六月十三日署授食字第0000000000號函復說明如下（略以）：「食品非藥品，僅提供熱量及營養素供人體維持生命所需，並不具醫療效能，且依據『食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準』規定，案內廣告所述『癌症，化療，肝硬化，B 型C 型肝炎者…有服安眠藥者請合本品一同飲入，可幫助進入睡眠熟睡，日後安眠藥慢慢檢量停用…薔薇果…腎虛遺精…山戢果…強肝強腎…失眠、牙周病…山參…憂鬱症、便秘…」等詞句核有涉及醫療效能且見於認定表「詞句涉及醫療效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：…防止便秘…治失眠…等；（四）涉及中藥材之效能者；補腎…養肝等」。未見於認定表之「一般營養素可敘述之生理功能例句」，故本案廣告非屬原告宣稱之「食品營養功效」，是被告裁罰自屬有據。
（五）次查原告雖表示食品廣告係屬司法院大法官解釋第四一四號所述言論自由保障之範圍，惟衛生福利部食品藥物管理署一０二年六月十三日署授食字第0000000000號函釋內容（略以）：「八十四年十二月三十日衛署食字第00000000號函，旨揭『未針對特定產品之營養宣導教育』與『為推薦特定食品之廣告』相較，且其因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受教嚴格之規範，而食品衛生管理法第十九條規定，亦係依此原則訂定」。而本案內之廣告顯為推銷產品之商業言論，非屬公意形成、真理發現或信仰表達，原告所謂「商業言論中之真理發現是明確言論自由之保障範圍」係其個人之片面解釋，自不適用言論自由之免責，是原告所述顯不可採。
（六）復查衛生福利部食品藥物管理署曾以一０二年六月十三日署授食字第0000000000號函釋表示（略以）：「食品非藥品，僅提供熱量及營養素供人體維持生命所需，並不具醫療效能」。且食品安全衛生管理法第二十八條第二項亦規定「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」。是本案原告所刊登之廣告既宣稱醫療效果，為維護一般民眾及疾病患者之健康，更應受教嚴格之規範，且原告若認為案內產品具有保健功效或醫療效能，仍可依據「健康食品管理辦法」或「藥事法」相關規定辦理查驗登記，再行製造、輸入及申請藥物廣告核准，故原告主張「食品衛生管理法完全違反真理發現、人民求生求知之重要事實」，顯有誤解，不足採信。
（七）末查原告既已承認刊登本案之食品廣告，於一００年至一０一年累計刊載五次違規食品廣告，並經被告所屬衛生局以一００年五月三十日府衛食藥字第0000000000號、一００年十月二十日府衛食藥字第0000000000號、一００年十二月二日府衛食藥字第0000000000號、一０一年二月二日府衛食藥字第0000000000號及一０一年八月八日府衛食藥字第0000000000號裁處書先後處分有案，是被告依修正前食品安全衛生管理法第二十八條第二項規定，針對原告食品違規廣告之罰則，裁處罰鍰二十萬元，已屬寬容。
（八）綜上所述，本件原告既有上述違規情事，足可認定，被告依規定裁處原告罰鍰二十萬元，於法並無違誤，原告所辯均無可採，為維護公權力之直行，敬請鈞院查核駁回。
四、本院之判斷：
（一）查原食品衛生管理法於一０三年二月五日公布修正，並更名為「食品安全衛生管理法」，其中第二十八條第二項規定「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」；違者依同法第四十五條第一項之規定處新臺幣六十萬元以上五百萬元以下罰鍰，惟修正前食品衛生管理法第十九條第二項，罰則為第三十二條第一項，規定處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。系爭行為在「食品安全衛生管理法」修正前，基於不利益不溯及既往原則，本案仍依修正前規定，程序上當無不合，合先敘明。
（二）按食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。修正前食品衛生管理法第第十九條第二項定有明文；違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。同法第三十二條第一項前段定有明文。查系爭食品廣告內容，經被告機關認定有「醫療效能」之宣稱廣告，依原處分書所載事實，係指「……延年益壽……山戢果…強肝強腎，眼睛澀、頸背硬、失眠、牙周病…山參…憂鬱症、便秘」等詞句。惟查原處分所載事實，乃擷取查系爭食品廣告內容的一部分，僅係將認為涉及醫療效能之字眼標出，並未完整呈現廣告內容前後文及敘述脈絡。經本院細繹系爭廣告內容（參見原處分卷第四至六頁），在說明「運動水果王」、「百恙養生精力湯」能快速退火氣，其後係說明火氣大的原因及症狀會傷肝，造成「眼睛澀、頸背硬、失眠、牙周病」等情（參見原處分卷第五頁），而其後說明該產品的成份有薔薇果、枇杷、山戟果及山參等，進而標明山戟果：功做有「強肝強腎」及山參：功做有「憂鬱症、便秘」等（參見原處分卷第六頁）。是系爭廣告在說明食品山戟果、山參所具有的功能，原告並提出其依據為本草綱目、神農百草經書中記載（參見本院卷第二十五頁以下）。此均為中醫所承認，及一般經驗法則所能容許前人對於食品供效之記載，自難認無不當，此亦為被告機關所不否認；另其他關於「眼睛澀、頸背硬、失眠、牙周病」之記載係在中性的描述火氣大會造成的症狀，亦難認有宣傳其時食品產品的醫療效能。是系爭廣告內容，究竟何處有為宣傳或廣告醫療效能，為本案爭點。被告從而將涉及醫療效能的違法處限縮於系爭廣告所指「如有服安眠藥者請和本品一起飲用，可以幫助睡眠熟睡，日後安眠藥慢慢減量飲用」之文句，及關於「眼睛澀、失眠、頸背硬、胸悶痛、漲氣、宿醉、青春痘、憂鬱症」等（參見本院卷第三十六頁、原處分卷第五頁、第三頁）。
（三）查固然系爭廣告利用網路傳播方式，達到招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟同時亦具有商業上意見表達之性質，自應受憲法第十五條財產權，及第十一條言論自由之保障。按言論自由在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。其中非關公益形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。食品廣告之商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇，是以其內容如非虛偽不實或不致產生誤導作用者，而係促進合法交易活動者，則其所具有資訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無二致，應屬憲法第十一條言論自由保障之範疇（參見大法官釋字第四一四號、第五七七號解釋理由書）。
（四）查系爭廣告固然有記載「眼睛澀、失眠、頸背硬、胸悶痛、漲氣、宿醉、青春痘」等詞句，惟觀其上下文脈絡，均係在說明火氣大之症狀，此等客觀、中性的描述，固然在系爭廣告內，惟基於保障言論自由，不能強令原告不能陳述，又此並非直接說明系爭產品的療效，至多只能說原告在廣告系爭產品有降低火氣的功效。系爭產品既有薔薇果、枇杷、山戟果及山參等食品成份，而該等天然食品，依據前述本草綱目、神農百草經等中醫藥經書記載，本有降火氣功效，自不能限制國人宣揚食品的天然療效。至於「憂鬱症」之記載係在說明山參食品之功效，而所謂「憂鬱症」亦難謂醫學專業病症，是否泛指精神不濟、心煩氣燥等形容詞，亦非無疑。至被告指出系爭廣告關於「如有服安眠藥者請和本品一起飲用，可以幫助睡眠熟睡，日後安眠藥慢慢減量飲用」之記載部分，殊不論「服用安眠藥」與否是否能與所謂「療效」劃上等號，即如被告所不否認者，系爭產品若能降火氣，應無人否認自然對於睡眠品質有所幫助，其附帶產生的效用當然是可以減量使用安眠藥服用，更遑論此等敘述僅是「建議」性質，並非宣揚療效。如此正係原告販售此類天然食品，所欲達成的健康功效目的，反之，就是如原告所稱，任何食品均有其天然療效，為何國家不許人民主張？
（五）綜上所述，本案系爭食品廣告，難認有為為醫療效能之標示、宣傳或廣告，至多僅係將食品的天然保健功效標明，並說明「火氣大」的可能症狀與成因，以達到宣傳系爭食品功效之目的，難符修正前食品衛生管理法第十九條第二項之要件。原處分應予撤銷，訴願決定不查而加以維持，亦有未合，亦應撤銷。對於食品的療效，乃食品天然所具有之功效，人民自有判斷之智惠，如非顯而易見的違法，政府實不應將此類廣告視為毒水猛獸，非除之而後快。總之，放棄「作之君、作之師」的心態，方為尊重多元民主社會之法治現狀。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 6 日臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 103 年 11 月 12 日書記官 劉 宗 源