臺灣桃園地方法院96年度國字第30號

• 裁判案由: 國家損害賠償
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 99 年 07 月 16 日

臺灣桃園地方法院民事判決　　　　　　　　96年度國字第30號原　　　告　遠興化學工業股份有限公司
法定代理人　泰嘉鴻
訴訟代理人　謝天仁律師
複代理人　　王志傑律師
被　　　告　桃園縣政府
法定代理人　吳志揚
訴訟代理人　鄭華合律師
上列當事人間請求國家損害賠償事件，於民國99年06月18日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張略以：
㈠緣原告為潤滑油專業生產廠商，其母公司益州化學工業股份有限公司（下稱益州公司）自設立至今逾30年，從未發生任何火災等公共安全問題。本件原告於94年10月間依法取得桃園縣大溪鎮○○段上石屯小段2-1 、2-10、2-12、8 、11、11-6、12-4、13-3地號等8 筆土地（下稱系爭土地），經核准興設潤滑油、絕緣油摻配加工廠（廠址為桃園縣大溪鎮○○路504 號），建築期限至95年10月09日，此有被告核發之（94）桃縣工建執照字第會溪02561 號建造執照可稽（下稱系爭建造執照）。原告於取得建造執照後依法施工，詎被告在毫無預警下，竟以95年06月27日府工建字第0950184369號函（原證1 ，下稱95年06月27日函文）指本件工地現場基地東側現況施作擋土牆與核定圖說不符之莫須有事實勒令停工，未給與原告任何陳述意見之機會，亦未限期要求原告改善。嗣經原告向被告澄清並於95年08月01日會勘，確認擋土牆不在原申請之基地內，故本件被「勒令停工」之理由，自始不存在，至為灼然，此有被告95年08月30日府工建字0950254501號函可稽（原證3 ）。至前揭95年06月27日函文另載述，依被告於95年06月13日建造執照抽查結果有下列缺失：「㈠建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定。㈡11-10 地號基地與建築線指示不符，請檢討畸零地。㈢鄰房佔用地請檢討。㈣8 地號位於計畫道路部分請逕為分割，非屬既成道路故不得為道路退縮地。㈤依建築技術規則第69條規定，應檢討防火構造建築物。」，惟上列缺失與勒令停工處分之事由均無涉（因勒令停工處分乃是根據95年06月23日之勘驗結果認「工地現場基地東側現況施作擋土牆未與核定圖說相符，已危害公共安全」而作成），且此部分亦經黃武達建築師事務所以95年08月09日函（原證4 ）逐項申復在卷，未見原告有何不符之處。退萬步言，縱有不符，上列缺失亦非建築法第87條、第89條所列舉得以「勒令停工」之事由，故被告以此對原告作成勒令停工之處分顯屬違法。本此，原告乃於95年08月24日以遠（95）嘉營字第950824號函（原證5 ）申請復工，惟被告復以95年09月21日府工建字第0950249763號函（原證6 ，下稱95年09月21日函）要求原告依被告95年08月01日府工建字第0950223546號函修正建照，以避免違反都市計畫法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目規定。惟被告上揭函示內容，既前經原告逐項回覆在卷，足證被告函示內容顯與事實不符。被告屢次以函示阻撓原告復工，致工程進度延宕，原告恐因此而逾建照期限，遂於建造執照期限屆至前依法提出工程展期申請。詎被告竟又藉故拖延，於期限屆至後，始以95年10月26日府工建字第0950299183號函（原證7 ，下稱95年10月26日函文）不同意展期申請，對此違法行政處分，業經原告向內政部提起訴願在案，有內政部編以訴願案號：0000000000號可稽（原證16 ） 。原告並於95年12月22日以遠（95）嘉營字第951222號函（原證8 ）申請建築工程復工，惟被告竟執先前不同意原告展期申請之違法函示（即95年10月26日函文）為據，另以96年01月22日府工建字第0960027367號函之行政處分（原證15，下稱96年01月22日函文），認原告已逾建築期限，否准原告復工之申請並註銷被告先前所核發予原告之建造執照。對此，原告亦向內政部提起訴願在案，且併以被告95年06月27日函勒令原告停工之違法行政處分，其函文所載之缺失與事實不符為由，追加撤銷被告95年06月27日函之行政處分，此有內政部編以訴願案號：0000000000號可稽（原證17）。嗣經內政部於97年07月01日作出台內訴字第09700306 66 號訴願決定書（下稱內政部訴願決定書），將被告之前開勒令停工及不准復工等之行政處分均予撤銷，是足認被告前開行政處分確有違法。被告無視於原告合法取得之建造執照，屢以違法行政處分藉故拖延，使原告受有嚴重損害，依法自應由被告負損害賠償之責。
㈡被告一再否准原告復工之理由，係對本件原告所生產之潤滑油，究否屬於都市計劃法台灣省施行細則第18條第1 項第2
款第9 目所限制之工業油脂之範圍有所爭執，此縱經原告屢次提出相關函示（原證9 ），均認「潤滑油」不適用都市計劃法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目所限制之「工業油脂」；同時並一一列舉被告對於同屬其轄內之乙種工業區，如中壢、龜山、觀音、新屋、平鎮、楊梅、桃園、龍潭、大園等工業區，亦有設置潤滑油、絕緣油之工廠，被告皆全數予以核准，從未將之勒令停工或撤銷工廠登記（原證10）；復佐以台北縣政府對於其轄內之乙種工業區，如土城，設置潤滑油、絕緣油之工廠，亦均在台北縣政府核准之列（原證11），足證原告並無違法之處。準此，揆諸行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規定，被告對原告作成「勒令停工」之處分，顯已構成「差別待遇」，並未遵循「相同事件應為相同處理」之「平等原則」，於法不符。復參照新近經濟部96年03月20日經授貿字第09620021050 號函釋（原證12），亦與過去所持見解相同，重申：「貴公司所詢潤滑油（其他潤滑油，其含石油重量比70% 及以上者，CCC 號列2710.19.51.90-5 ）、潤滑基礎油（CCC 號列2710.19.90.10-5 ）、變壓器油（CCC 號列2710.19.62.00-1 ）及潤滑油脂（CCC 號列3403.19.10.00-4 ），依本部國際貿易局編訂之中華民國輸出入貨品分類表，分屬不同CCC 號列，當為不同產品且有各自用途。」，認定潤滑油與潤滑油脂確屬不同產品。換言之，潤滑油不屬於前揭都市計劃法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目所限制之工業油脂之範圍。準此，益證本件潤滑油既不屬工業油脂，根本不在都市計劃法第18條第1 項第2 款第9 目限制之列，被告對原告「勒令停工」之行政處分，顯非適法。況退步言，縱假設本件潤滑油屬於都市計劃法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目所限制之範圍，則原告於前述土地屬乙種工業區，被告本不應核給原告建造執照，卻核給原告建造執照，原告因信賴該建造執照而興築地基、結構、委託製作儲油槽及其他相關工程，財產上自受有重大損失。㈢被告違法之行政處分，致原告受有損害，被告應依國家賠償法第2 條第2 項之規定，對原告之損害負損害賠償責任：
1.按國家賠償法第2 條第2 項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」。本件被告未經查證即對原告作成勒令停工之處分，不僅實體上已有錯誤；同時在程序上顯未秉持「相同事件應為相同處理」，且未給原告任何陳述意見之機會，亦未限期要求原告改善，率然作成勒令停工之處分，亦有違行政法上之平等原則、正當法律程序及比例原則，故勒令停工之適法性，顯有疑義。再者，原告對被告所為之違法行政處分，雖向被告一再澄清、申復，並佐以相關行政函示以資參酌，為求慎重，甚至偕同被告至現場進行勘驗，其結果均顯示與「勒令停工」之事由不符。惟被告卻始終一意孤行，明知勒令停工將造成原告莫大之損失，仍對原告所提出之展期、復工申請，藉詞為「不同意」、「否准復工」之處分，置原告所提出之相關事證、說明、勘驗結果以及相關行政法令於不顧，顯然無視於上級主管機關本於專業權責上之判斷，同時有悖於行政機關應依法行政之重要原則。且被告本有機會利用訴願法第58條之「層轉主義」，貫徹行政自我審查之功能，自行撤銷「勒令停工」之違法行政處分，惟被告依然故我，致使原告建築工程至今仍處於空轉、停滯階段，因而受有嚴重損害，是被告對原告之損害自應依法負賠償責任。
2.又被告如認為本件違反都市計劃法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目之規定，竟然發給原告建造執照，自屬執行職務行使公權力，不法侵害原告之權利，是被告對於原告之損害，仍應負損害賠償責任。原告前依國家賠償法請求被告賠償，遭被告拒絕（原證14），爰依法提起本件訴訟。
㈣請求賠償之金額：
依國家賠償法第5 條：「國家損害賠償，除本法另有規定外，適用民法規定。」，則關於損害賠償之範圍，應以民法第216 條規定為據。復依民法第216 條：「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限（第1 項）。依通常情形或已定之計畫、設備或依其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益（第2 項）。」。原告因被告違法之行為，致於系爭土地興築工程，由於系爭違法勒令停工處分致使原告已投入興築工廠之資產可能無法回收，該勒令停工之違法行政處分現已遭內政部訴願決定撤銷，原告固得依法復工，惟因違法勒令停工期間原物料價格調漲，復工將增加鉅額工程費用，或因違法行政處分停工所生之違約金，及停工2 年期間所支付之銀行貸款利息，此均為原告所受損害；且興建工程遲延致工廠未能如期營運，亦造成營業損失，為原告所失利益。該等所受損害及所失利益共計新台幣（下同）1 億7301萬4393元（見本院卷㈡第64頁之附件一），均與被告勒令停工之違法行政處分有因果關係，爰依法請求損害賠償。
㈤聲明：
1.被告應給付原告1 億7,301 萬4,393 元，及其中1 億589 萬9,717 元自起訴狀繕本送達被告翌日起；其中6,711 萬4,676 元自擴張訴之聲明狀繕本送達被告翌日起，均按週年利率5 ％計算之利息。
2.原告願以現金或兆豐銀行羅東分行無記名可轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
㈥對被告抗辯所為之陳述：
1.被告稱系爭內政部訴願決定違法，鈞院不必受該訴願決定拘束等語，顯有違誤。我國現行採取多元司法制度，對於行政爭訟之管轄權及審判權分別給與不同專業法院及行政機關，此由我國設有普通法院、行政法院及訴願程序等即可得知。是故，民事法院不得任意審查行政機關或行政法院之訴願決定或判決，此為行政訴訟法第12條「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之（第1 項）。前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序（第2 項）。」，以及民事訴訟法第182 條「訴訟全部或一部之裁判，以他訴訟之法律關係是否成立為據者，法院得在他訴訟終結前以裁定停止訴訟程序（第1 項）。前項規定，於應依行政爭訟程序確定法律關係是否成立者準用之。但法律別有規定者，依其規定（第2 項）。」之規範意旨。而依被告機關96年12月31日提出之陳報狀所附學者吳庚及吳明軒之著述，亦認為上開二法條中所稱之「行政爭訟程序」，包括訴願程序。則本件國家賠償訴訟，既以系爭行政處分是否違法為據，關於系爭行政處分是否違法自應以有權審查之行政機關之認定，即內政部之訴願決定為據，並無任何例外可言。否則鈞院亦不會於97年02月19日裁定停止本件國家賠償訴訟，並於97年08月26日以裁定停止之原因消滅而撤銷前停止本件訴訟之裁定。內政部訴願會委員均具深厚行政法專業素養，除具豐富行政資歷之實務工作者外，尚有著名行政法學者參與，復以合議制審查系爭行政處分有無違法，且對於原告及被告在訴願程序所為之各種攻防皆有仔細審酌，其訴願決定難認有違誤可言。故本件國家賠償訴訟，關於系爭行政處分是否違法，鈞院依法即應以系爭內政部訴願決定為據。
2.又被告為規避本件責任，嗣後竟撤銷其94年07月19日免環評之判定，並再度勒令原告停工，惟不影響本件之請求：
⑴被告前以95年06月27日函勒令原告停工，嗣經系爭內政部訴願決定撤銷該處分。於原處分撤銷後，被告以97年09月30日府工建字第0970320825號函（原證33）指明原竣工期限應調整為97年10月14日，並同意展延竣工日期至98年10月14日，均無原告建造執照有未經環評涉及違法情事之任何記載，原告乃據而繼續依法施工。詎被告卻枉顧上開訴願之決定，且於95年08月間原告遭勒令停工及居民抗爭時曾公開表示：系爭土地開發無須經過環評等語，有媒體報導（原證34）可稽，竟於原告取得建造執照逾3 年半，並已幾乎完工時，以系爭土地未經環境影響評估，在98年04月10日發函撤銷免環境影響評估之判定，並以98年04月24日函再度勒令原告停工，無視原告當初乃係依照被告之指示一一補充或補正相關資料，被告於詳細審查後始為94年07月19日桃環綜字第0940034746號之審查結果。被告於98年04月10日另為撤銷之行政處分，並勒令停工，顯係為本件訴訟又再一次以公權力欺壓百姓，無視信賴保護原則及原告已幾乎完工，此舉並違反行政程序法第117 、121 條規定，亦造成原告巨大損失，殊不值取。
⑵原告除無法信服被告98年04月間之違法行政處分外，並已循行政爭訟救濟制度主張權益，被告所提出之被證9 、10（此證物前並未送達原告，原告在本件才看到），係另一侵害原告權益之行為，只會擴大損害之範圍，尚不足作為本件被告有利之主張，併予敘明。
3.被告略稱：…本案原告前於94年07月14日為辦理工廠登記，向桃園縣政府環境保護局（下稱桃園縣政府環保局）申請環保判定作業，原告基於基本資料表之土地區位，僅勾選非都市土地，未勾選水庫集水區，顯有提供不正確之資料，使桃園縣政府環保局陷於錯誤而於該局94年07月19日桃環綜字第0940034746號函中為「非屬應實施環境影響評估者」之錯誤認定等語。惟原告於94年05月27日向被告提出申請環評判定時，隨函檢附桃園縣政府94年05月23日「府水保字第0940138459號函文」證明原告所申請之基地範圍非屬法定公告之山坡地（原證34，按查：此函所指地號僅為系爭8 地號土地，見本院卷㈢第51頁），嗣後被告於94年06月03日以「桃環綜字第0940026282號函」回覆原告補附是否位屬於自來水水源水質水量保護區，並說明製程（原證35），原告以94年07月04日函文檢附台灣省自來水股份有限公司第12區管理處94年06月27日「台水十二工字第09400055410 號函文」說明原告所申請之基地位屬於板新給水廠自來水水質水量保護區範圍（原證36）。故被告現指其當初免環評之判定係因原告提供不正確之資料所致，顯無理由。
二、被告抗辯略以：
㈠本件原告據以爭執之被告所為95年06月27日勒令停工函文、95年10月26日否准原告復工之函文，乃至於96年01月22日撤銷原告建造執照之函文，前經原告提起訴願在案，然被告確無任何違法或不當之情（詳後述），自無不法侵害原告權利情事。原告請求被告為損害賠償，顯無理由。
㈡按行政機關之訴願決定書本無拘束法院之效力（參照臺灣高等法院95年上國易字第5 號）。本件系爭內政部訴願決定書撤銷原處分，無非以「基地東側施作擋土牆部份違規事實已不存在；及有關建造執照另存有建築法第58條第1 款及第7
款之缺失尚非勒令停工處分之裁處理由」等語為由。惟該訴願決定實有如下之違誤，鈞院依法無須受其拘束：
1.有關「基地東側施作擋土牆部份確屬（94）桃縣工建執照字第02561 號建照之基地範圍外，則原處分機關據以認定之違規事實已不存在」之論述理由，顯有速斷：
⑴所謂「違規事實」是否因該擋土牆非於基地範圍內，即可逕為認定「違規事實已不存在」，顯有疑義。蓋該部分違規事實除涉及建築法第58條第1 項第6 款之圖說不符外，並涉及建築法第58條第1 項第3 款之「公共安全」，因該擋土設施施作範圍與原本核准施工範圍間並無施工安全圍籬區隔，並有崩落傾坍之虞，除已造成施工現場勞工安全之問題外，亦嚴重危害河岸坡地之水土保持，顯已危害公共安全（詳被告96年12月21日答辯狀附件三之追加訴願答辯書）。
⑵準此，違規事實是否已不存在，應不可單純以是否基地範圍內為據即加以論斷，是系爭訴願決定顯有速斷。
2.有關「原處分機關事後雖執建造執照另存有建築法第58條第1 項第1 款及第7 款之缺失，維持原處分，惟上開缺失尚非勒令停工處分之裁處理由」之論述理由，無異認定被告95年06月27日函裁處之勒令停工，只以勘驗擋土牆問題為勒令停工理由，其他95年06月13日抽查建照缺失則未列為該函裁處勒令停工之理由，因此對於95年06月13日抽查之缺失根本無須予以實質審查（並非認為不存在此事由）。然此見解亦有違誤，蓋：
⑴被告95年08月01日府工建字第0950223546號函，業已追加存有建築法第58條第1 項第1 款及第7 款之缺失事由：被告之工務局接獲桃園縣政府工商發展局以95年07月26日府商登字第0950218383號函明確認定：原告加工廠若用於生產潤滑油等，違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1
項第2 款第9 目規定（被證3 ）後，即以95年08月01日府工建字第0950223546號函（被證2 ），將本案95年06月13日抽查建照缺失之第1 項即違反「都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目規定」暨「用途不符建築技術規則第3-3 條建築物用途類別組別規定」之事由追加為未改正不得復工之停工事由【即構成建築法第58條第1
項1 款（妨礙都市計畫）及7 款（違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者）之停工事由】。系爭訴願決定竟認上開缺失尚非勒令停工處分之裁處理由，顯有失查。
⑵系爭訴願決定縱認為原處分未列入建築法第58條第1 項1
款（妨礙都市計畫）及7 款（違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者）之停工事由，然於訴願程序中亦應認為業已追補而必須予以實質審查。按「原處分縱有未記載法令依據之情況，本不影響處分之效力」（最高行政法院判決95年度判字第01750 號參照）。況查，參照臺北高等行政法院95年度訴字第03216 號判決意旨：「被告已於訴願答辯書中援引政府資訊公開法第18條第1 項第6 款、第7 款規定，且於行政訴訟答辯狀援引同法條項第6 款規定，核與原處分否准原告所請之理由相同，且係在作成行政處分時即已存在，未改變行政處分的性質，同時未妨礙當事人的攻擊防禦，是本院自應斟酌被告調查證據之結果，依論理及經驗法則為裁判【按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由（有陳敏所著「行政法總論」88年版第12 60
頁以下、刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第9 期之盛子龍「行政訴訟程序中行政處分理由追補之研究」可參），德國西元1996年修正之行政法院法第114 條第2 段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」，而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125 條第1 項及第189 條第1 項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第79條第2 項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；惟於此應注意者，為行政機關所追補的理由，必須在作成行政處分時即已存在，且不得改變行政處分的性質，同時不得妨礙當事人的攻擊防禦】。」。本件被告除已於95年06月27日勒令停工函中提及該抽查缺失之第1 項即「違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目規定」外，並於95年08月01日府工建字第0950223546號函中追加該違反都市計畫法臺灣省施行細則暨不符建築技術規則第3-3 條之事由為停工（否則不准復工）之理由，且原告於此期間收發函文（詳原證4 至9
）中亦多針對該事由而往返，原告更已於訴願中亦就此事由為攻擊防禦，足證原告對於該停工事由業已知悉，且該事由於作成行政處分時即已存在，同時不妨礙原告之攻擊防禦甚明。準此，訴願決定縱認為原處分未列入此停工事由，基於前述事實及法令及判決意旨（尤其是前述訴願法第79條第2 項之規定），於訴願程序中亦應認為業已追補而必須予以實質審查，方屬適法。
3.本件確因違反「都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目規定」及不符「建築技術規則第3-3 條」及「建築物使用類組及變更使用辦法第2 條」有關「使用類組」之規定而構成建築法第58條第1 項1 款（妨礙都市計畫）、7
款（違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者）之停工事由，被告原處分並無不法：
⑴本件確有建築法第58條第1 項1 款（妨礙都市計畫）及7
款（違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者）之停工事由（理由詳參被告96年12月21日答辯狀附件二之訴願答辯書及附件三之追加訴願答辯書）。
⑵依權責機關暨桃園縣政府工商發展局以95年07月26日府商登字第0950218383號函謂「原告加工廠若用於生產潤滑油等，違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目規定」（被證3 ）；內政部營建署95年09月04日營署中城字第09530404971 號函亦謂「本案經查係都市計畫執行與事實認定事宜，屬桃園縣政府之權責，請桃園縣政府逕予查處」（被證4 ）；內政部營建署95年11月08日營授辦城字第0950056641號函並謂「本案是否符合都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項第2款 第9 目規定，係屬個案事實之認定，仍請桃園縣政府本諸都市計畫執行職權，依上開施行細則規定意旨逕予認定核處」（被證5 ），則由上開函文內容，足認原告確有「妨礙都市計畫」甚明（建築法第58條第1 項1 款之妨礙都市計畫）。且其既不得使用於生產潤滑油等物，則其面積最大之地上1 層Ｂ棟申請為「Ｉ1 潤滑油製造、包裝場所」，即確有違反基於建築法所發布之「建築技術規則第3-3 條」及「建築物使用類組及變更使用辦法第2 條」有關「使用類組」之規定甚明（建築法第58條第1 項7 款之違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者）。
⑶本件既有停工及不得復工之理由存在，則系爭內政部訴願決定撤銷被告95年06月27日之勒令停工處分，並認後續之不准復工處分失所附麗（事實上應至少附麗於95年08月01日之追加處分函，況既如前述已追補，何來失所附麗）及撤銷原建造執照均不合法等語，確有違誤。僅因被告為下級機關，程序上無法爭訟糾正該訴願決定，惟鈞院當不受其拘束。
4.承上，本件縱認原處分勒令停工之原裁處事由已不存在，惟因確有違反「都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項第2
款第9 目規定」及不符「建築技術規則第3-3 條」及「建築物使用類組及變更使用辦法第2 條」有關「使用類組」之規定而構成建築法第58條第1 項1 款（妨礙都市計畫）、7 款（違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者）之停工事由，則不可認定被告有不法造成其損害。
5.另就鈞院向內政部調閱系爭內政部訴願卷宗（訴願案號：0000000000號），可知該案在97年07月01日作成「原處分撤銷」之決定前，原已會簽相關單位意見，並於97年01月27日經內政部訴願審議委員會審議通過「駁回訴願」在案，有卷內相關審查意見及案號為0000000000號之訴願決定書可稽（被證8 ），益證被告之原處分確無違誤，豈料，嗣後竟180 度轉折改為撤銷原處分之決定。惟如前所述，該撤銷原處分之訴願決定確有違誤，鈞院當不受該訴願決定之影響。
㈢有關原告主張損失1 億餘元一節，縱有賠償責任（被告否認之），原告仍應負舉證責任：
1.被告已否認原告主張所受損害、所失利益所提出之各項文書資料之真正，並否認與被告行為有因果關係，原告自應負舉證責任。
2.按民事訴訟法第357 條規定，私文書應由舉證人舉證證明其真正。縱認被告需負損害賠償責任（被告否認之），然原告提出原證13之發票、收據等均為影本，無從判斷形式上是否為真正，原告就該等資料之真正應負舉證之責。再者，原告以前開原證13之收據、發票等據以主張為其因被告不同意展期、否准復工所受之損害，惟上開收據、發票等無從做為原告受有損害之證明，原告亦未舉證說明上開收據、發票等與被告之行為間有何關連性，自無足採。
3.又本案既經內政部撤銷原處分，則程序上被告所作成之原行政處分即失效力（已自動回復未處分前之狀態），則原告是否仍有所稱損失存在，亦應舉證以證明之。
4.縱認（假設）原告提出之該等文書能證明真正，亦無法證明有原告所主張之損失，蓋：
⑴原證23所示第三人益州公司96年之損益表縱使為真（假設），亦無從據以計算原告有何95年11月至98年03月之營業損失。此由原告在客觀上成立時間、資本額、營業項目及設廠規模、接單能力、營運能力、管理能力等均與益州公司不同（被證6 ）即可知之；況查，本件原告廠房縱使（假設）如期完工，仍須經過使照審核、建物保存登記、環境影響評估（被證7 ）、營業登記及實際機器設備安裝與試運轉等過程，原告憑何主張其可於95年11月正式營運？⑵原證18至21之契約文書縱使為真（假設），亦無法證明建物及設備漲價追加之工程款：被告否認在原告停工後有建物及設備漲價之事實，原告應負舉證責任。又原告並未提出原合約供比對工程工項細目與價格是否確有增減，被告否認原告有因停工而須追加工程款之必要。原證18至22等資料並不能證明原告有因「建物及設備漲價」而「必要追加」工程款（若係原告與第三人簽訂契約增加不必要之支出，則認為屬於「臺灣桃園地方法院93年國字19號判決意旨所稱之：因行為人之作為或不作為之介入導致損害發生，此項行為人之自陷損害之行為所造成之損害，即難認與公務員執行職務行使公權力不當有因果關係」）。
⑶原告所提出本院卷㈡第65頁之附件二總表，記載土木建築工程之力榮營造有限公司追加26,517,841元一節，但未與原合約比對工項細目，無法判定與停工相關，且市場價格果真有變動，客觀上究應增或減亦未證明；況進一步查察原證18合約附件表格第16頁所列之追加款為6,004,052 元，且其內容項目顯與停工無關，益證原告主張並無依據。⑷原證19號鋼筋水泥及混凝土部分，其報價內容，既無原合約，則該報價縱使為真，亦顯為原工程之支出，根本非停工後原物料漲價所增加之支出。
⑸原證20水電空調部分，展鑫工程公司以備忘錄協商增加工程款，部分工項數量有異動，無法判定與停工相關，且市場價格果真有變動，客觀上究應增或減亦未證明，原告應負舉證責任。
⑹原證21消防工程部分，淨臺工程公司以合約附註方式協商增加，項目數量雖無增加，但市場價格果真有變動，客觀上究應增或減亦未證明，原告應負舉證責任。
⑺原證22無法證明所列之利息支出，為停工所致之損失。原告應證明貸款與工程有因果關係且為必要，否則即屬原告自陷損害行為之支出，而與工程或停工無因果關係（若有無工程或有無停工均本有此貸款，則應認為貸款利息與工程停工無因果關係）。
㈣依被告98年04月22日府城行字第0980150338號函（被證10），其內容已指明依據經濟部工業局97年04月07日工化字第09700206470 號函意旨：「從事潤滑油製造，不論其製造加工程序為何，依中華民國行業標準分類第8 次修訂歸類為17石油及媒製品製造業，較為適用。」及都市計畫法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款第9 目規定：「非屬食品工業用油脂之提煉，加熱及加工者」不得設置於乙種工業區，潤滑油製造既經歸類為石油及媒製品製造業，故不得於乙種工業區設置。準此，建物既不得使用於生產潤滑油等物，則其面積最大之地上1 層Ｂ棟申請為「Ｉ1 潤滑油製造、包裝場所」，即確有違反基於建築法所發布之「建築技術規則第3-3 條」及「建築物使用類組及變更使用辦法第2 條」有關「使用類組」之規定甚明。
㈤原告開發本案應經環境影響評估，否則依環境影響評估法第4 、5 條之規定仍不得開發使用，故原告未經環境影響評估前即主張有營業損失，顯無理由：
1.本案原告前於94年07月14日為辦理工廠登記，向桃園縣政府環保局申請環保判定作業，原告於基本資料表之土地區位，僅勾選非都市土地，未勾選水庫集水區，顯有提供不正確之資料，使桃園縣政府環保局陷於錯誤而於該局94年07月19日桃環綜字第0940034746號函中為「非屬應實施環境影響評估者」之錯誤認定之情事，就此，桃園縣政府環保局除於96年11月13日以桃環綜字第0960068122號函復知原告本案應實施環境影響評估外，並以98年04月10日府環綜字第0980500551號函撤銷94年07月19日桃環綜字第0940034746號函說明㈠1.：「非屬『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』規定應實施環境影響評估者」之認定（被證11）。就此，原告前以不實資訊誤導被告，致被告錯誤為免環境影響評估之認定，如今因此遭勒令停工，顯屬於原告自己行為之所致，公務人員依法行政並無任何過失；且原告若申辦該區位可營業之項目暨變更建築使用類組，則被告仍應發給許可，原告並無損失。
2.嗣後，原告對於桃園縣政府環保局前開98年04月10日函不服，主張本案免經環境影響評估而提起訴願，其訴願業經行政院環境保護署「駁回訴願」在案，有該署訴願決定書（被證12）足稽。準此益證本件確實應經過環境影響評估而尚未通過無誤，原告未經環境影響評估前，根本無從營業，其主張有營業損失，確無理由，應無鑑定營業損失之必要。
㈥原告所呈原證35、36乃審查「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第3 條第1 項第2 款第4 目有關「自來水水源水質水量保護區」之相關文件，並非同標準第3 條第1 項第2 款第3 目有關「水庫集水區」之審查內容，不容混淆。本開發案嗣經確認位於「鳶山堰水庫集水區」之範圍，依據前開標準第3 條第1 項第3 款規定（被證13）應實施環境影響評估無誤。
㈦中華民國礦油商業同業公會全國聯合會98年09月30日函，顯示該聯合會並無專業鑑定能力。至該函檢附之附件即「遠興化學工業股份有限公司提供該廠之產量及淨利相關資料」，應係原告或其母公司益州公司提供之資料，並非專業鑑定意見，而原告之主張，當無由原告或其母公司重覆陳述並經受託單位在自承無專業鑑定能力之後，單純「轉陳」即可獲得證明力之可能。況益州公司又為該聯合會之會員，該聯合會受託鑑定原告之產量、淨利，竟私下以原告母公司或原告之意見資料作轉陳，其公正性不言可喻，當無引用之理。
㈧台灣中油股份有限公司潤滑油事業部98年11月26日函，顯示該單位亦無相關專業鑑定能力，至該函說明，所引其他公司工廠之「產能」與「利潤」，正如其說明所稱產能與利潤與工廠設計及製程、產量、人力、成本、定價政策及行銷策略及實際銷售情況等因素有關，各公司工廠情況不同，當無逕予引用之理。
㈨聲明：原告之訴及假執行之聲請駁回。如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本院得心證之理由：
㈠原告主張：其於94年10月間取得桃園縣大溪鎮○○段上石屯小段2-1 、2-10、2-12、8 、11、11-6、12-4、13-3地號等系爭8 筆土地，經核准興設潤滑油、絕緣油摻配加工廠（廠址為桃園縣大溪鎮○○路504 號），建築期限至95年10月09日，並獲被告核發系爭建造執照，之後原告即開始施工；嗣被告以95年06月27日函文勒令原告停工，兩造曾於95年08月01日進行會勘，原告乃於95年08月24日申請復工，惟被告以95年09月21日函要求原告依被告95年08月01日之會勘結論修正建照，之後原告因恐逾建照期限，遂於建造執照期限屆至前依法提出工程展期申請，而被告嗣於95年10月26日函文表示不同意展期申請，對此，原告乃向內政部提起訴願在案，並以95年12月22日函文向被告申請建築工程復工，經被告以96年01月22日函文認原告已逾建築期限而否准原告復工之申請並註銷先前所核發與原告之系爭建造執照。對此，原告亦併向內政部提起訴願。嗣經內政部於97年07月01日作出系爭訴願決定書，將被告前開95年06月27日（勒令停工）、95年10月26日（不同意展延工期與竣工日期）及96年01月22日（不准復工及註銷系爭建造執照）等行政處分均予撤銷等情，業據提出系爭建造執照、被告95年06月27日函、被告95年08月30日函（含95年08月01日會勘紀錄）、被告95年09月21日函、被告95年10月26日函、被告96年01月22日函等在卷為憑（見本院卷㈠第10至21頁、第192 頁），復有內政部訴願決定書1 份可參（見本院卷㈡第20至26頁），並為被告所不爭執，足信為真實。此外，在內政部做出將被告上開原處分撤銷之訴願決定後，被告以97年09月30日函指明原告系爭建造執照之原竣工期限應調整為97年10月14日，並同意展延竣工日期至98年10月14日，原告乃繼續施工，惟被告嗣於98年04月10日發函撤銷免環境影響評估之判定，並以98年04月24日函再度勒令原告停工，原告乃另向行政院環境保護署提起訴願，經該署於98年10月16日做出「訴願駁回」之決定，目前經原告提起行政訴訟中，此有上開行政院環保署訴願決定書1 份在卷可憑（見本院卷㈢第80至92頁），並為兩造所不爭執，亦足信屬實。
㈡原告另主張：被告所屬公務員所為之前開95年06月27日（勒令停工）、95年10月26日（不同意展延工期與竣工日期）及96年01月22日（不准復工及註銷系爭建造執照）等行政處分均屬違法，侵害原告之權利，致原告停工後受有各項損害、損失，則依國家賠償法第2 條第2 項規定，被告應負國家損害賠償責任等語，業據被告否認，並以前詞置辯。是依兩造前開陳詞，可知本件爭點應為：㈠原告主張被告之前開行政處分違法，依國家賠償法第2 條第2 項規定應負國家損害賠償責任一節，究有無理由？㈡若原告前項主張為有理由，則原告請求之損害賠償金額，各有無理由？茲分項論述如下。㈢爭點一：原告主張被告之前開行政處分違法，依國家賠償法第2 條第2 項規定應負國家損害賠償責任一節，究有無理由？
1.按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠償法第2 條第2 項定有明文。惟人民依此規定請求國家賠償，仍以受有不法之侵害為要件（參照最高法院81年度台上字第274 號判決要旨）。又國家賠償法第2 條第2 項規定因公務員執行職務行使公權力時，不法侵害人民自由或權利而生之國家賠償責任，係採國家代位責任，應以公務員依法應負損害賠償責任為前提。倘公務員所為之行政處分依法不負賠償責任，則國家即無代位賠償可言。按人民之自由或權利須因公務員之不法行為致受損害，始得依國家賠償法請求損害賠償。如因公務員之適法行為而遭受損害，則屬於損失補償問題（參照最高法院86年度台上字第977 號判決要旨）。
2.被告95年06月27日函勒令停工之行政處分，係以95年06月23日勘驗結果，原告所建廠房基地東側現況施作擋土牆未與核定圖說相符，已危害公共安全，違反建築法第58條規定等語為依據（見本院卷㈠第11至12頁）。按建築法第58條係規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（市)(局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：妨礙都市計畫者。妨礙區域計畫者。危害公共安全者。妨礙公共交通者。妨礙公共衛生者。主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」，查被告嗣於95年08月01日再度現場會勘之結果，依鑑界成果圖，前開基地東側施作擋土牆部分確屬系爭建造執照之基地範圍以外，惟原告就該施工中之擋土牆確未依法申請建造執照等相關許可，此為被告所不爭執，且原告當時所施作之擋土牆係緊鄰系爭建造執照之基地一情，業據被告陳明（見本院99年06月18日言詞辯論筆錄），而該擋土牆之施工情形，則有本院向內政部調閱之系爭訴願事件卷宗影本第130
至131 頁所附之現場相片可參；另依被告在該訴願事件中所提答辯狀內容，可知：原告當時施作擋土設施之位置，係在原核准施工範圍東側緊鄰河岸之區域（按依前開現場相片所示，擋土牆係位於斜坡上），且該擋土設施施作範圍與原核准施工範圍間未有施工安全圍籬加以區隔，並有崩落傾坍之虞，以上情況，除已造成施工現場勞工安全之問題外，亦嚴重危害河岸坡地之水土保持，顯已危害公共安全等語（見上開內政部訴願事件卷宗影本第125 頁），核與前述事證相符，應堪採信，則被告因此勒令原告停工，尚難認係出於故意、過失之不法侵害行為。
3.至系爭內政部之訴願決定內容，雖略以：經被告95年08月01日再度現場會勘之結果，原告在其基地東側施作擋土牆部分確屬系爭建造執照之基地範圍以外，則被告據以認定之違規事實已不存在，被告事後雖執系爭建造執照另存有建築法第58條第1 款及第7 款之缺失，維持原處分，惟上開缺失尚非勒令停工處分之裁處理由，故被告95年06月27日函勒令停工之處分即有可議，應由本部予以撤銷等語，惟如前所述，被告95年06月27日勒令停工函之說明欄雖僅提及原告「工地現場基地東側現況施作擋土牆未與核定圖說相符，已危害公共安全」等語為據，惟實際上系爭工地確存有前述勞工安全、水土保持等足以危害公共安全之問題，則被告因而勒令原告停工，即非全然無據。再者，被告上開勒令停工之行政處分，縱使依內政部之訴願決定結果認為在行政程序上有可議之處，惟依國家賠償法第2 條第2 項之規定，仍須有「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利」情形，被告始須負國家賠償責任，而前述行政程序上之瑕疵，依相關事證綜合評斷，尚難逕認直接等同於國家賠償法所指「故意或過失不法侵害」行為，則原告以內政部訴願決定之結果係撤銷被告之行政處分為由而主張被告應負國家賠償責任，亦尚難認屬有據。
4.另關於被告95年10月26日（不同意展延工期與竣工日期）及96年01月22日（不准復工及註銷系爭建造執照）之行政處分部分，按建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限（第1 項）。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1 年，並以1 次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力（第2 項）。」，觀諸被告95年06月27日勒令停工函之說明載明：「另本府（即被告）95年06月13日建造執照抽查結果如下：㈠建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定。㈡11-10 地號基地與建築線指示不符，請檢討畸零地。㈢鄰房佔用地請檢討。㈣8 地號位於計畫道路部分請逕為分割，非屬既成道路故不得為道路退縮地。㈤依建築技術規則第69條規定，應檢討防火構造建築物。」，其中關於第㈠點「建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定」，按都市計畫法台灣省施行細則第18條第1 項第2 款規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：…經營下列事業之工業：…㈨非屬食品工業油脂之提煉、加熱及加工者。」，而因被告工商發展局就原告所擬興建之「潤滑油、絕緣油摻配加工廠」，於95年07月26日函示認定該工廠產業類別屬於「石油及煤製品製造業」，屬前開都市計畫法台灣省施行細則第18條第1
項第2 款第9 目所規定禁止於乙種工業區內使用之「非屬食品工業油脂之提煉、加熱及加工者」，為此被告曾分別於95年07月26日、95年08月01日函知原告補正（函見本院卷㈡第47頁、第46頁），原告接獲通知後雖屢以函文表示不同意見，惟其迄今仍未補正，是被告因此而做出前開95年10月26日（不同意展延工期與竣工日期）及96年01月22日（不准復工及註銷系爭建造執照）之行政處分，即非全然無據。縱依系爭內政部訴願決定之結果認為被告上開行政處分在行政程序上或有不妥，然原告既迄今仍無法補正，則就實質而言，被告前開行政處分亦難認係其人員「出於故意、過失之不法侵害行為」。
5.另查，原告為辦理本件工廠登記，前於94年07月14日向被告所屬環境保護局申請環保判定事項，經該局以94年07月19日函覆略以：「說明、本案依申請書所載資料審查結果如下，請查照辦理：㈠1.本案非屬『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』規定應實施環境影響評估者」等語，桃園縣政府環保局復於95年07月25日函請經濟部水利署釋示本案開發廠址是否位於水庫集水區內，案經該署以95年08月04日函覆略以：「依所附圖籍資料，經查該位址位於鳶山堰水庫集水區」等語，以上有被告提出之桃園縣政府環保局94年07月19日函及經濟部水利署95年08月04日函等為憑（見本院卷㈢第15至16頁、第21頁），足信屬實。又查，原告前於94年07月14日向桃園縣政府環保局申請環保判定時，在基本資料表上僅填載開發基地地號為大溪鎮○○里○○段石屯小段8 地號，開發面積15,964平方公尺，並勾選為「非都市土地」；惟其嗣於94年10月07日提出建造執照申請，經被告以94年10月25日函准原告建築物工程，依系爭建造執照之地號附表所載為：同段同小段2-1 、2-10、2-12、8 、11、11-6、12-4、13-3地號等8 筆土地，開發面積16,294.9平方公尺，建築物使用用途為︰室內停車空間、員工餐廳、辦公室門廳、附屬辦公室、潤滑油製造、包裝場所、試驗室、樣品陳列室、機電設備空間、警衛室、警衛休息室等語，顯見原告94年10月07日申請建築物建造案件與其於同年07月14日為申辦工廠登記之環保法令查核所檢附之資料，二者有所不同（開發面積及地號土地都增加）。且查，前開2-1 、2-10、2-12、8 、11、11-6、12-4、13-3地號（即除系爭8 地號以外）土地經查係屬山坡地範圍，此為兩造所不爭執，則依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第3 條第1 項規定，工廠之設立「位於自來水水質水量保護區」，或「位於山坡地、國家風景區或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1 公頃（按1 公頃＝1 萬平方公尺）以上」者，應實施環境影響評估。以本件原告開發行為之開發基地部分位於山坡地，且申請開發之整體面積達1 公頃以上，依法即應實施環境影響評估，而依原告所提出之相關資料，可知原告實際委託訴外人創迅科技有限公司辦理本案環保判定申請，該公司從事專業工程顧問業，於申請前即應備妥完整資料，是原告及其所委託之代辦公司實難諉稱不知系爭開發土地坐落及使用編定之情形。據上，足認原告就本件工廠設立興建一事確有對重要事項提供不正確資料之情形。而依前所述，本件既屬應實施環評之開發案件，然原告迄今並未提出通過環評之文件，則其本身就本件工廠興建之申請程序已屬具有重大瑕疵，是以原告主張：其因被告所屬人員之故意或過失不法侵害行為導致停工而受有相關損害一節，亦難認屬有據。
㈣爭點二：若原告前項主張為有理由，則原告請求之損害賠償金額，各有無理由？
據前所述，原告主張被告應負國家損害賠償責任一節，已屬無據，則原告主張其受有各項損害而請求被告賠償等節，自亦屬無據，故無庸再予論述。
四、綜上所述，原告依據國家賠償法第2 條第2 項規定，主張被告應負國家損害賠償責任，請求被告應給付原告1 億7,301
萬4,393 元，及其中1 億589 萬9,717 元自起訴狀繕本送達被告翌日起；其中6,711 萬4,67 6元自擴張訴之聲明狀繕本送達被告翌日起，均按週年利率5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回。其假執行之聲請，因訴遭駁回而失所附麗，應併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其他攻擊、防禦方法及提出未經援用之證據，經斟酌後認不影響判決結果，爰不另予逐一論述，併此敘明。
六、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 16 日民事第三庭 法 官 周玉羣
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 99 年 7 月 16 日書記官 楊郁馨