臺灣雲林地方法院105年度簡字第11號｜法律人

臺灣雲林地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第11號原　　　告　台灣色料廠有限公司代　表　人　林清秀輔　佐　人　林松林訴訟代理人　蔡金保律師被　　　告　雲林縣政府代　表　人　李進勇訴訟代理人　林重仁律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105 年1 月13日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告於雲林縣○○鎮○○里○○路0000號設廠從事化學製品製造業，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證工作計畫」（下稱系爭計畫）調查工作，分別於民國102 年3 月25日、3 月26日、同年5 月16日，至雲林縣○○鎮○○段00000 ○000 地號土地，及竹圍子段508-1 、509 、509-1 、510 、511 、512-1 、513 、687 及688 地號等土地（下稱系爭場址）採樣調查，經送驗，系爭場址之土壤檢出鎘最高濃度為47mg/kg 、鉛最高濃度為1,150mg/kg，均超出食用作物農地之土壤污染管制標準所定限值（鎘5mg/kg、鉛500m g/kg ），案移被告所屬環保局（下稱原處分機關）據以認定系爭場址土地已遭污染，乃依土壤及地下水污染整治法第12條第2 項及同法施行細則第10條等規定，於102 年10月8 日以府環水字第1023636047號函送相關公告劃定系爭場址為土壤污染控制場址，並以原告未依廢棄物清理管理計畫書所載妥善收集地表粉塵等污染物，致污染物透過渠道流散系爭場址，核認符合土壤及地下水污染整治法第2 條第15款第4 目規定所稱之污染行為人，乃於104 年8 月3 日以府環水字第1043623776號函檢送補充公告原告為系爭場址之污染行為人在案。嗣原處分機關以原告為污染行為人因其行為致系爭場址土地公告為污染控制場址，又因系爭場址污染結果已造成衍生之農產品污染而須銷燬，爰依土壤及地下水污染整治法第41條第3 項第1 款、第4 項及裁罰基準規定，裁處原告200,000 元罰鍰及接受環境教育講習4 小時（下稱原處分），原告不服提起訴願，經訴願機關以105 年1 月13日環署訴字第0000000000號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：㈠、原告於76年後即未再生產鎘系安定劑：原告經由經濟部與業者協調會議後，即不再生產，已28年之久。如生產鎘系安定劑，需主原料氧化鎘，屬環保署毒化物管制品，列管編號037-02，需取得中央主管機關許可證始得製造。原告使用之硬脂酸鎘係向台碩公司（大陸台色化工生產）、光正股份有限公司及啟圓工業股份有限公司購買，既有購買管道，自不須冒勒令停業風險製造，更遑論加計環境成本計算根本無生製造之價值。91年間檢察官亦有調查，明確認定原告廠內並無查獲生產硬脂酸鎘之原料及設備。按土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過度時期執行要點第3 點規定，於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3 項、第41條第3 項、第4 項規定，原告既已於76年間未再生產鎘系產品，自應有前規定之適用。㈡、原告從未違法排放廢水：原告公司歷年主管機關稽查，均符合放流水標準；環保署中區稽查大隊102 年10月1 日、10月8 日入廠稽查，採驗原廢水、放流水、污泥、底泥、原料、成品共20多項，同年11月5 日進廠核對相關資料，該月27日再次進行核對，並至現場勘查拍照，11月22日環保署土污基管會會同富立業顧問公司入廠採水，固定污染源也有完整監控，多次採樣分析值均優於標準值，系爭計畫調查結果均顯示未發現重金屬鎘存在，且放流水皆符合放流水標準。再者，臺灣雲林地方法院檢察署檢察官於91年間入廠會勘，檢視廢水排放溝渠並無改動跡象後，嗣令廠區人員以抽水機及軟管測試結果，廠區廢水確可流至污水處理池，該件不起訴處分理由已明白推翻環保局之臆測，系爭計畫根本預設立場，臆測原告經由廢水排放重金屬明顯與事實不符。㈢、系爭場址之污染來源並非明確，原處分顯有違誤：１、原告經前述臺灣雲林地方法院檢察署檢察官確認非污染行為人而不起訴後，原告為回饋鄉里，遂出資就相鄰農地進行整治，本案系爭場址內之雲林縣○○鎮○○○段00000 ○000 ○000 地號及雲林縣○○鎮○○段000 地號土地即於當時進行客土（更換土壤）整治，每年經環保單位檢測均無異樣。２、況土壤重金屬分解不易，數十年不會改變，如何認定所測得重金屬係何時所留，且檢察官不起訴處分書提及環保局第二課課長鄭育麟證稱「農藥若含鎘噴灑在稻米上，採樣也會造成受鎘污染之情形。」，稻米都會有影響，當然也會影響到土壤；101 年2 月13日及同年8 月21日，行政院農業委員會與環保署土污基管會未經環保局核准，逕在原告廠外之同段830 、839 地號土地以耕耘機水耕法實施土壤改良，添加強酸氯化鐵PH值2 ，以水耕法利用地下水沖洗改良土壤，查氣化鐵PH值2 能將任何物質起泡沫，使土壤表面腐蝕，用地下水沖洗，干擾破壞土壤表、裡層之金屬，將土壤中之腐蝕物及重金屬（包含鉛、鎘）排出，再形成污染灌溉溝渠、田地之惡性循環。查前述北平段839 地號約有2 分地以上，如以排放水及土方量計算： ⑴、土地1米4方約有1,800公斤土方重。 ⑵、耕耘機翻轉深度20公分（1 米＝100 公分÷20公分＝5 倍）。 ⑶、1,800 公斤÷5 倍＝360 公斤（1 米4 方深度20公分之重量）。 ⑷、99年度環保單位檢測該839 地號土地「鎘」共7 點：①1. 42mg/kg②1.51mg/kg ③1 .13mg/kg④O .95mg/kg ⑤l .05mg/kg⑥0.64mg/kg ⑦O .64mg/kg，平均1.05 mg/kg。 ⑸、以平均值1.05mg/kg ，改良土約可排除3 分之1 ，即0.357mg/kg「鎘」。 ⑹、排除鎘0.357mg/kg×360kg＝128.52mg/kg含鎘土方。再查，該雲林縣○○鎮○○段000 地號土地含鎘、鉛、鋅很高，與該次改良有極高關聯，偏高地點剛好在改良後廢水排入北平段837 地號土地入口的地方，而用強酸氯化鐵PH 值2改良顯然難以符合放流水標準。又北平段839 地號土地，係原告廠房旁邊，貫穿原告廠區，為虎尾小給2 之4 灌溉溝渠，同段830 地號土地在縣道000 號路段旁邊，與虎尾小給2 之4 號灌溉溝渠在距離原告公司廠房約5 、6 百公尺處會合，自有直接相關，從原告多次陳情即可看出關聯性，惟相關單位消極處理，將責任推給原告顯失公平。３、系爭場址之雲林縣○○鎮○○段00000 ○000 地號土地在原告廠房旁邊，其餘竹圍子段508-1 、509 、509-1 、510 、511 、512-2 、513 、687 及688 地號農地距離原告廠房已有一段距離，之間尚有間隔其他土地，自然排水狀況無可能造成選擇性污染的情況。系爭計畫第7-3 頁亦載明「另外虎尾地區當地鎘污染物的排放量有低估將近100 倍的情形，顯示當地有其他污染源是無法掌握。」。４、參諸土壤及地下水污染整治法第2 條第17款、第12條第1 項、第2 項、第9 項、第27條等規定可知，各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址進行查證結果，如場址污染濃度達管制標準，而污染來源不明者，依前揭第27條規定，主管機關應公告劃定土壤或地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理；如場址土壤或地下水污染濃度達污染管制標準，而污染來源明確者，惟污染物係自然環境經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2 項規定情形者，主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜，必要時，並得準用第15條規定辦理；僅於場址之土壤或地下水污染來源明確，且其污染物濃度達污染管制標準者，主管機關始得將該場址公告為控制場址。揆諸前揭說明，本法第12條第2 項所稱來源明確，自非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則本法第12條第2 項僅規定須場址之土壤或地下水污染物濃度達污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，則土壤或地下水污染來源明確之規定將成贅文，無適用餘地。本件系爭場址之污染來源既非明確，故而，原處分顯有違誤。５、復按行政程序法第4 條及第5 條之規定，所謂明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確之法律上依據，缺乏法律規定，不得處罰人民。原處分機關解釋前揭土壤及地下水污染整治法第2 條第17款及第12條第2 項中關於污染來源明確之要件，認為不適用於土壤污染的部分違背法律之明文規定，並無足採。㈣、系爭計畫不得作為處罰原告之依據，原處分應予撤銷：１、系爭計畫檢索出調查區域有16家廠商，其中7 家已無營業，依地理位置、行業別、汙染放流渠道及過去污染範圍篩選列管事業源，僅原告最具污染潛勢，其餘均較遠。然排水溝渠沿線可能存在未登記之工廠，農牧業也可能造成污染，如何認定原告最具污染潛勢？更何況竹圍子段508-1 、509 、509-1 、510 、511 、512-2 、513 、687 及688 地號農地均位於原告廠房一段距離。又系爭計畫以原告未依規定申請設置、變更操作許可證之固定污染源，故無機顏料操作屬非法排放之行為云云，查無機顏料製程沒有用到鎘系原料，並不會產生鎘污染，姑不論原告之前已經說明因文義解釋未辦理申請變更，且送件後經承辦人員表示不用辦理，更遑論未辦理設置或變更如何引申即有非法排放之行為導致污染土地？顯早已預設立場。另系爭計畫以集塵灰、地面粉塵有少許鎘，認定原告近期製程操作含有鎘物料顯係不當之臆測，因原告於76年以前有製作硬脂酸鎘，地面存有鎘很正常，並無可能未再生產鎘系安定劑即整廠拆除重建。只要無非法清運、排放即無違法可言，系爭計畫就此部分同樣已經預設立場；系爭計畫以原告製程區有粉塵逸散之情形，由於原告無法將粉塵全面回收處理，造成廠區內部粉塵逸散至廠區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低的排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染云云，同樣屬於臆測，預設原告為污染行為人之後才提出似是而非的假設，以具有污染潛勢含糊帶過，沒有提出任何所稱污染路徑圖的相關證明，僅停留於假設階段即直接套用作為結論。２、系爭計畫調查結果均明白顯示並未發現重金屬鎘存在（第4 -50 頁），該計畫第7-3 頁中亦載明「針對台灣色料廠列管的有機顏料管道進行檢測，並未發現排放管道中含有重金屬鎘，在周界大氣重金屬進行檢測僅檢出微量的鎘，以落塵筒長期蒐集空氣樣本並未發現鎘的存在。」。污染查證結果「根據過去環保單位稽查記錄及台色廠自行檢驗記錄指出，原廢水及放流水皆有重金屬鎘之存在，雖放流水重金屬濃度不高，但原廢水重金屬鋅、鉛、鉻含量不低，廠家處理不當而直接排放則會造成鄰近環境污澡云云。除了前後說詞矛盾，顯示其嚴謹程度不足外，以假設的直接排放會造成環境污染等用語影射原告有非法排放之行為，推論過程無證據支持，其查證結果毫無意義。３、系爭計畫以原告廠為分界，結果顯示下游導電度遠高於上游，顯示有非法排放之情，進而造成水路受到污染。經查，原告工廠放流水歷年導電度均在5,000-9,000us/cm之間，在原告工廠隔壁之明和食品廠出租予他人醃製酸菜大量使用塩，與原告廠同一條排放溝渠，103 年1 月份塩水污染到同段836 地號土地，經地主向被告環保局投訴，原告也有拍照存證，故前述查證結果顯與事實不符。系爭計畫另以原告廠內部雨水儲存槽底泥及貫穿原告廠的虎尾小給2 之4 渠道的底泥都存在高量重金屬鎘、鉻、鉛、鋅，顯示渠道經原告廠後，有污染物釋放至渠道中。然查，以鎘而論，原告廠內測得之粉塵鎘濃度，即依系爭計畫所附採樣結果彙整表所示，101 年11月19日均為ND，102 年6 月7 日最高兩次之數值67.5mg/kg 及68.4mg/kg （4-44頁），只在十位數內，而102 年2 、3 月間北平段837 地號土地之引水點S08 土壤含鎘量最高達161mg/kg，已超過百位數（5-2 頁），可知排水溝渠屬於開放流通狀態，流經地點之濃度高於污染源應屬物理上錯誤推論。系爭計畫另以原告廠製程廢水排溝與虎尾小給2 之4 渠道之間僅使用石板區隔，故排水容易經由石板縫隙流入虎尾小給2 之4 渠道，不僅未作過任何求證，甚至忽略長期以來原告及環保局留存排放水質監測資料並無異常之事實。又期末報告中第19頁場址各樣本指紋比對彙整表，場內外都無異常，何來土壤污染，尤其放流水渠道檢測長時間採樣1 至30日（第7-3 頁第3 項），更可斷定水質污染與否，原處分機關好的數據略過專提殘存點，且公文無附水檢測值，其正確值無法排列，據此所作處分顯有違誤，刻意忽略對於原告有利的事證。４、再依最高行政法院39年判字第2 號、最高行政法院75年判字第309 號判例意旨，縱使是鑑定報告，依行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第334 條規定，本件系爭計畫之研究報告既無可靠性之擔保，未盡客觀檢視相關事證亦如前所述，系爭場址其污染來源尚非明確，被告未舉證逕以推測裁罰，將系爭場址均公告為污染控制場址，並公告原告為污染行為人顯有違誤。再者，依土壤及地下水污染整治法第13條規定，查被告於101 年10月至原告廠外實施土壤調查，102 年10月以府環水字第1023640790號公告污染場址，103 年10月進行污染地號整治，104 年8 月以府環水字第1043624844號認定原告為污染行為人，104 年9 月以府環水字第1043630335號公告解除列管，從未通知原告必須完成調查工作及擬定污染控制計畫，足證被告對於污染行為人或潛在污染責任人自始未能確定，本件處分並非合法，至為灼然。㈤、學術理論上硬脂酸鉛中鉛含量為28% 以上，硬脂酸鎘中鎘含量為16.5% 以上，硬脂酸鋅中鋅含量為10% 以上，既然期末報告中地表粉塵中測出鉛含量最高為43,900mg/kg 、鋅含量最高為13,500mg/kg ，如依此比例鎘含量應為43,900×16.5 /28 ＝25,462mg/kg 或是13,500×16.5/10 ＝22,275mg/kg ，即如原告有製作硬脂酸鎘的話，粉塵中鎘含量應在22,275至25,462mg/kg 間之間才合理，然事實上期末報告粉塵最高僅測得68.4mg/kg ，原告未製造之事實已甚明確等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、被告則以：㈠、系爭場址重金屬鎘及鉛超過土壤污染管制標準，是否進行污染來源確認？１、系爭場址因原告製程區粉塵逸散至場區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低窪處之排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染，故採集到的雨水儲存槽1 虎尾小給2-4 支線底泥均含有重金屬鉻、鎘、鉛及鋅。況由。況由渠道水質及底泥調查結果顯示，以原告工廠分界，上游及下游水質及底泥品質均有顯著變化，下游渠道水質導電度，水質與底泥之重金屬鎘、鉻、鉛、鋅等含量均遠高於上游，顯示渠道經原告廠區後，有污染物釋放之情形。２、另將系爭場址區分為兩部分：⑴北平段836-2 、837 地號等農地，污染途徑來自虎尾小給2 之4 支線，因原告製程有粉塵逸散情形又無法回收處理，故造成廠區內部粉塵沉降至地面，再由地表逕流水帶往排溝排放，進而造成虎尾小給2 之4 支線受污染。此外，原告製程廢水排溝與虎尾小給2 之4 支線渠道間僅使用石板區隔，故排水溝容易經由石板縫隙流入虎尾小給渠道，受污染後，致緊鄰原告廠區西側之北平段836-2 、837 地號等農地再由引水口前揭引入虎尾小給支線污染水，造成農地污染。⑵另竹圍子段508-1 、509 、510 、511 、512-1 、513 、687 、688 地號農地污染源來自棋盤厝中排，主要為水路傳輸造成農地污染，原因係原告管理不周（廢水含有微量鎘及粉塵污染地表逕流水），而導致污染物由放流口釋出，又加上棋盤厝中排水路底泥清淤作業不徹底，導致暴雨期間造成受污染之底泥蔓延淹至農地，造成農地污染。㈡、環保署系爭計畫雲林虎尾地區- 期末報告【B 冊】」是否得作為認定事實之依據？上開報告第7-4 頁上方有關原告廠放流口上游、下游設置連續水質監測計之監測結果；第11頁表3 原告廠集塵灰採樣結果彙整表；第16頁鄰近農地土壤含鎘量分佈示意圖及農地土壤重金屬含量比較表；第19頁場址各樣本指紋比對彙整表等資料，皆為客觀事實。原告以主觀臆測質疑上開客觀事實，自難謂可採。㈢、系爭場址污染來源是否明確？據現場勘測及調查區域廠家之地理位置、行業別、污水放流渠道及過去污染範圍列管事業源，僅原告最具污染潛勢。另環保署執行系爭計畫調查工作時，於101 年11月19日及102 年6 月7 日會同雲林縣環境保護局進行原告廠區內部清查作業，並採集內部相關樣本，結果發現雨水槽底泥、集塵灰、地表粉塵、污泥餅樣本確實含有重金屬鎘成分，其中集塵灰因一再投入操作製程中使用，而地表粉塵則為廠區內部逸散所產生之污染物，原告則須將粉塵蒐集後委託合格廠清運，但從現場操作區可發現廠區粉塵無法全面回收，致粉塵累積於地表，且採集之樣品亦含有重金屬鎘，足見原告未依廢棄物清理計畫書所載妥善收集地表粉塵等污染物，致污染物流散至系爭場址，且至102 年間廠區製程仍操作中且含有鎘成分污染物，已符合土壤及地下水污染整治法第2 條第15款第4 目規定所稱之污染行為人。原告主張系爭場址其污染來源尚非明確等語，並無可採。㈣、系爭土壤控制場址之汙染確實與原告廠區地表散布粉塵有因果關連：１、查，根據環保署101 年辦理系爭計畫至現場勘查及環保署環境保護許可管理資訊系統（EMS ）顯示，調查區域共計有16家廠家，其中7 家已無營業，其他依據地理位置、行業別、污水放流渠道及過去污染範圍篩選列管事業源，僅原告1 家為可疑釋放源。２、其次，環保署101 年辦理前揭計畫時，於102 年6 月7 日採集原告廠區內輕質安定劑一廠前後、顏料一廠製程區及門口、重質安定劑二廠製程區及門口、顏料二廠前後的地表上粉塵，結果顯示各廠地表粉塵皆含有重金屬鎘，其中輕質安定劑一廠及重質安定劑二廠製程區重金屬鎘高達60mg/kg 以上（報告第4-44頁），其中採樣點編號10及14粉塵中重金屬鎘濃度高達67.5及68.4mg/kg（報告第4-46頁）。３、原告公司製程區有粉塵逸散情形，由於原告無法將粉塵全面回收處理，造成廠區內粉塵逸散至廠區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低窪處排溝排放，造成鄰近溝渠污染。由渠道及底泥調查結果顯示，以原告廠區為界，上游及下游水質及底泥品質皆有顯著變化，下游底泥之重金屬鎘、鉻、鉛及鋅測值皆遠高於上游，甚至在原告廠區內雨水儲存槽及虎尾小給2 之4 渠道底泥經檢測發現存有高量之重金屬鎘、鉻、鉛及鋅，顯示渠道經原告廠區後，有污染物釋放至渠道之情形。４、末查，虎尾小給2 之4 渠道於原告廠區後之下游區域，經查周遭並未發現有關製程之工廠，足認原告與系爭控制場址土壤之污染間，確實具有因果關係。５、綜上，依環保署調查時間係為102 年6 月7 日，調查結果測出廠區地表粉塵含有相當重金屬鎘濃度，顯見仍存在污染事實。㈤、本案因該地區曾於92年間公告數筆受鎘污染之控制場址，經整治、驗證後，於93年12月解除列管，又於102 年度經環保署調查出土壤超過法規標準，故鄰近區域農民強烈希望盡速完成整治，以利後續場址解除列管，達成恢復農地農用及土地永續利用之目標，且考量後續污染行為人可能採取行政救濟，導致整治改善期程無法立即執行，故被告環保局向行政院環保署申請污染改善及監督驗證計畫，代為支應辦理污染改善，後續將依據土壤及地下水污染整治法第13條第2 項及第43條第1 項及土地及地下水污染整治法施行細則第10條規定辦理。㈥、由於工廠內部的地表粉塵為廠內操作過程經逸散累積的固態混合物，受工廠操作材料、操作程序、累積時間等因素影響，其組成性質能反應出該工廠近期操作特性，此特性為疊加性質，操作若具有富鋅、鉛、鎘製程，粉塵組成會疊加出現富鋅、鉛、鎘之特徵。原告明知地表粉塵會反應出操作特性，於今提出原告的比例，突顯該廠操作物質確實含有富鋅、鉛、鎘之特性。若原告無操作富鎘的程序或製程，工廠內部地表粉塵的組成分析為何有富鎘的特徵，此點已非常清楚。㈦、環保署於102 年6 月7 日於該廠安定劑製程區內部地表所採集的粉塵樣本，分析結果亦具有鉛、鋅、鎘等重金屬特徵，為不爭事實，何況此係於原告廠內部地面所採集粉塵樣本。此外，環保署於101 年11月15日與102 年4 月17日分別在原告工廠放流口渠道之上游端，與放流口之下游端分別採集底泥樣本，該上游端並未驗出鎘，且鉛、鋅含量接近背景值，代表尚未通過原告工廠放流口之下游底泥開始出現鎘（0.694mg/kg-2 .73mg/kg ）、鋅高出背景值3 倍以上、鉛高出背景值13倍以上，下游底泥具有富鋅、富鉛、富鎘之特性，與該廠操作特性相同，且此條渠道底泥採樣點之間並無其他工廠放流，顯見認定原告為系爭土壤污染場址之污染行為人，自屬有據，而原告主張及舉證皆為原告單方意見，無法推翻前開事實等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本院之判斷：㈠、按「本法用詞，定義如下：十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈣未依法令規定清理污染物。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形；前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。二、污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址；前項第一款之污染行為人，直轄市、縣（市）主管機關應公告其姓名或名稱，並命污染行為人接受四小時本法相關法規及環境教育講習。」土壤及地下水污染整治法第2 條第15款第4 目、第12條第1 項、第2 項、第41條第3 項、第4 項分別定有明文。另同法施行細則第10條規定：「各級主管機關依本法第十二條第二項及第三項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項；前項第一款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。第一項第二款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之；第一項第五款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」。次按違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2 點、第7 點規定：「二、違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。但違反本法規定，經主管機關認定為情節重大者，主管機關得逕依本法所定之最高額度裁處之。」「七、主管機關對違反本法規定之行為，其罰鍰額度除依第二點至第五點規定辦理外，並應審酌違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以裁處。」，又前揭裁罰基準附表項次第21規定：「項次：二十一。違反條款：第41條第3 項：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。…依據及罰緩額：第41條第3 項：新臺幣十萬元以上五十萬元以下。裁罰基準：行為人違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰十萬元至五十萬元，原則以最輕額裁處。個案場址污染結果造成衍生之農、漁、牧產品污染而須銷燬者，得於原裁罰金額加計三十萬元以下罰鍰；單一污染物質濃度超過管制標準一萬倍者得以最高罰鍰額裁處。」㈡、本件如事實概要欄所載之事實，並有原處分、經濟部商業司原告公司資料查詢結果、102 年10月8 日府環水字第1023635902號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月8 日府環水字第1023635932號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月8 日府環水字第1023635893號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月8 日府環水字第0000000000號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月8 日府環水字第1023635997號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月8 日府環水字第1023635019號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月21日府環水字第1023635790號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、102 年10月8 日府環水字第1023635037號公告暨附件場址地籍套繪圖及基本資料、上準環境科技股份有限公司土壤樣品檢驗報告、雲林縣政府104 年8 月3 日府環水字第1043623776號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625676號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625732號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625731號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625719號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625684號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625707號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625680號函、104 年8 月3 日府環水字第1043625679號公告、土壤污染管制標準、訴願決定等件在卷可參（見訴願卷第8 頁至10頁、第250 頁至326 頁、第627 頁至637 頁），並有系爭計畫雲林虎尾地區- 期末報告B 冊附卷可稽，此部分事實堪予認定。而原告工廠從事化學製品製造業，經環保署執行系爭計畫調查工作時派員至系爭場址為土壤採集，檢驗出系爭場址土壤含鎘、含鉛濃度如附表所示，均超出食用作物農地之土壤污染管制標準所定含鎘5mg/kg、含鉛500mg/kg之限值，遂經原處分機關依上開規定以原處分裁處罰鍰200,000 元及接受環境教育講習4 小時等情，揆諸首揭法條規定，於法並無不合。㈢、原告主張：工廠於76年後即未再生產鎘系安定劑產品，系爭計畫調查結果稱系爭場址鎘污染為原告所致，並非事實；竹圍子段508-1 、509 、509-1 、510 、511 、512-2 、513、687 及688 地號農地距離原告廠房已有一段距離，之間尚有間隔其他土地，自然排水狀況無可能造成選擇性污染的情況等語，經查：１、依臺灣雲林地方法院檢察署檢察官91年度偵字第512 號不起訴處分書所載：「然查，七十五、六年間台灣色料廠發生鎘污染事件，據台灣省雲林農田水利會函稱：七十五年九月雲林縣衛生局邀集水利局、省環保局、本會及台灣色料廠開會協商由工廠負擔所有清除費用，委由本會施工執行清除作業，清除範圍包括放流口之虎尾區小排線二之一（現因公路拓寬改為路側溝，由公路局管理），未含流貫廠區之虎尾區小給線二之四；相關單位並於七十六年四月間實地會勘擇定堆置於台灣色料廠區內虎尾鎮虎尾段三六二之三地號。有台灣省雲林農田水利會九十一年三月二十九日雲水管字第一０三一五一號函附卷可憑。核與被告二人所辯相符。依此，虎尾小給線二之四號溝渠既未於七十五年間清除底泥，則環保署依上開數據比較認虎尾小給線二之四溝渠底泥含有高濃鎘金屬係七十六年以後新排放所致，顯失其立論基礎。故環保署提供此部分之研析亦難釐清區隔本次鎘污染是新污染或舊污染。」等語（見本院卷二第95頁），而依訴願卷附之原告105 年1 月7 日陳報所載：「原告已於91年5 月2 日委託中聯爐石處理資源化股份有限公司清除處理完畢。」，並檢附相關資料（見訴願卷第398 頁、第410 頁至437 頁），可知虎尾小給2 之4 線未於75年之前進行清除底泥作業，係於91年5 月2 日間，始由原告委託他人清除完畢，則虎尾小給2 之4 線既已清理完畢，該區域檢測出底泥含鎘、鉛量，自應合乎檢驗限值規定。２、而依卷附環保署系爭計畫雲林虎尾地區期末報告書第4-84頁表4.4.2-2 虎尾調查區域底泥測點圖示（2/4 ）所示，虎尾小給2 之4 線貫穿原告廠區，而廠區內觀測點第27、28及29號（採樣日期均為102/6/20），含鎘量分別為4.08mg/kg 、52.5mg/kg 、23mg /kg、含鉛量為2 ,290mg/kg 、1,770mg /kg 、3,850mg /kg ；又虎尾小給2 之4 線貫穿原告廠區後，於下游處緊鄰原告廠區觀測點第22號，採樣驗出含鎘量為133mg/ kg 、含鉛量分別為3,180mg/kg。參以該報告書第4 -46 頁表4.3.2-2 台色廠粉塵採樣結果彙整表代號10、位置為「輕質安定劑一廠後」及代號14、位置為「重質安定劑二廠製程區」（採樣日期102/6/7 ），含鎘量數值分別為67.5mg/kg 、68 .4mg/kg、含鉛量分別為1,000m g/kg 、40,2000mg/kg。佐以系爭計畫雲林虎尾地區期末報告書第4-49頁所載：「彙整日89年~ 92年期間環保機關稽查台色廠的紀錄如圖4.3.3-2 記錄中可發現廢水中的重金屬鎘測值介於0.013~0.045mg/L 之間；放流水測值介於ND~ 0.014 mg/L之間，亦可發現廢水中的鎘測值偏高」，因此，經比對鄰近採樣檢測含鎘、鉛量之結果，兩相印證結果，足見本件土壤污染與原告之製程原料及廠區配置顯具有關聯性，而如原告所述，既已委託他人清理完畢，如之後並未再行製造含鎘產品，何以如上開檢驗結果顯示，於清理後又大幅增加底泥含鎘、鉛量？顯有矛盾之處。３、再者，依系爭計畫雲林虎尾地區期末報告書第5-25頁污染查證結果所載：「4.於101 年11月19日及102 年6 月7 日會同雲林縣環保局進行台色廠內部清查作業，並採集內部相關樣本，結果發現雨水槽底泥、集塵灰、地表粉塵、污泥餅樣本中確實含有重金屬鎘成分，其中集塵灰因一再投入操作製程中使用，故可視為廠方內部原物料；地表粉塵則為廠區內部逸散而產生的污染突物，因含有高氣量重金屬成分故被認定為有害廢棄物，廠方需將粉塵蒐集後委託合格廠商清運，但可從現場作業區可發現廠區粉塵無法全面回收，故粉塵有累積在地表之情形；污泥餅則每季進行一次的清運，但102 年6 月7 日採集的樣品含有重金屬鎘，表示近程操作含有鎘物料。5.台色廠製程區有粉塵逸散之情形，由於廠方無法將粉塵全面回收處理，故造成廠區內部的粉塵逸散到廠區地面，再由地表逕流水帶往雨水儲存槽或較低漥處的排溝排放，進而造成鄰近溝渠污染，故採集到的雨水儲存槽、虎尾小給2 -4支線底泥皆含有重金屬鉻、鎘、鉛及鋅。6.根據過去環保單位稽查紀錄及台色廠自行檢驗紀錄指出，原廢水及放流水皆有重金屬鎘之存在，雖放流水重金屬濃度不高，但原廢水重金屬鋅、鉛、鉻含量不低，廠家處理不當而直接排放則會造成鄰近環境污染。7.由渠道水質及底泥調查結果顯示，以台色廠分界，上游及下游的水質及底泥品質皆有顯著變化，下游渠道水質的導電度、重金屬鉻、鉛及鋅測值皆遠高於上游渠道水質；下游底泥的重金屬鉻、鎘、鉛及鋅含量遠高於上游底泥，甚至在台色廠內部雨水儲存槽底泥及貫穿台色廠的虎尾小給2-4 渠道的底泥都存在高量的重金屬鉻、鎘、鉛及鋅，顯示渠道經台色廠後，有污染物釋放至渠道中。8.由調查結果指出土壤污染分布與水路傳輸具有顯著相關性： ⑴北平段837 等2 筆地號農地污染途徑來自於虎尾小給2-4 支線，因台色廠有粉塵逸散的情形，廠方因無法全面回收處理，故造成廠區內部的粉塵沉降至地面，再由地表逕流水帶往排溝排放，進而造成虎尾小給2-4 支線受污染。此外，台色廠製程廢水排溝與虎尾小給2-4 渠道之間僅使用石板區隔，故排溝水容易經由石板縫隙流入虎尾小給2 -4渠道。當虎尾小給2-4 渠道受污染後，緊鄰台色廠西側之北平段837 、836-2 地號等農地再由引水口（塑膠管樣式）引入虎尾小給2-4 渠道水，進而造成農地污染。⑵竹圍子段508-1 等9 筆地號農地污染途徑來自於棋盤厝中排，主要為水路傳輸造成農地污染，而水路受污染的原因為台色廠管理不周（廢水含有微量鎘及粉塵污染地表逕流水）而導致污染物由放流口（位於虎尾小排2-1 支線）釋出，又加上棋盤厝中排的水路底泥清淤作業不徹底，導致暴雨期間造成棋盤厝中排的水路暴漲而將受污染的底泥漫淹至農地，進而造成農地受污染。9.彙整農地土壤、渠道底泥、地下水質、肥料、周界大氣、渠道水質、廠區內部的管道、成品、集塵灰、污泥餅、放流水、地表粉塵等樣本的重金屬成份指紋資料，可發現受污染的土壤及受污染底的泥指紋之間有高相似度，並與廠區內部的粉塵、污泥餅指紋比對發現皆相近，可說明這些樣本之間具有高相關性。10. 渠道水質未分析出重金屬鎘之存在，但底泥卻含有高量重金屬鎘，顯示溶解態水質重金屬含量遠低於懸浮固體物之重金屬含量，因此，研判其污染傳輸途徑包括⑴水質中溶解性重金屬、⑵水體夾帶含重金屬之懸浮固體物、⑶暴雨期間因水路暴漲將受重金屬鎘污染的底泥漫淹至農地而造成。」，益見本件土壤污染與原告之製程原料及廠區配置顯具有關聯性，其間有相當因果關係，且經年累月持續排入虎尾小給2-4 渠道及棋盤厝中排內之污染物，致系爭土地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染，原告主張：系爭場址土壤雖含鎘、含鉛濃度如附表所示，尚難認定與原告之行為有關等語，即無可取。至於原告主張本件有土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過度時期執行要點第3 點規定之適用等語，按「於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3 項、第41條第3 項及第4 項規定」，過渡時期執行要點第3 點固有明文。然依上開期末報告書所載，本件所採集到的雨水儲存槽、虎尾小給2-4支線底泥皆含有重金屬鉻、鎘、鉛及鋅，故本件污染行為確係持續至99年2 月土壤及地下水污染整治法修正之後，而無過渡時期執行要點第3 點之適用，併此敘明。４、原告雖主張：本件系爭計畫之研究報告既無可靠性之擔保，未盡客觀檢視相關事證，不足以作為證據等語，然依前揭土污法第12條規定，各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。又該場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。而環保署為雲林虎尾進行農地及作物受重金屬鎘污染原因調查工作，以釐清農地污染成因與傳輸途徑，掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，委託富立業工程顧問股份有限公司辦理「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證計畫」，並作成期末報告在卷可稽，又環保署上開計畫，依據本計畫工作項目已完成合約規定之農地環境勘查、農地土壤、渠道底泥、渠道水質、周界大氣、排放管道、農作物植體等調查作業，並運用空污模式及各項介質的同位素進行污染源評估等因子，完成計畫工作目標，且多年前所發生之污染，其人證、物證多因時間經過而消滅，且國內產製之化學物質，於產製過程中，外人於短時間內難以察覺，污染與否主要靠廠商之內控，往往於多年後方能揭發真相，故多年後只能從「廠商之內控是否良好」、「何人距離污染（化學物質）較近」來認定，上開期末報告自得採為證據，而本件被告依富立業工程顧問股份有限公司「臺中、雲林地區農地作物含重金屬鎘污染成因調查及查證計畫雲林虎尾地區－期末報告」就污染源所推測之結果，認定原告為鎘、鉛污染來源，並無違法之處，原告上開主張，顯無可採。㈣、原告復主張：於101 年間因系爭場址外同段830 、839 地號實行土壤改良，添加強酸氯化鐵，將土壤重金屬排出而致生污染等語，查依卷附環保署系爭計畫雲林虎尾地區期末報告書第4-84頁表4.4.2-2 虎尾調查區域底泥測點圖示（2/4 ）所示，緊鄰該同段839 地號土地之觀測點，即編號26（採樣日期102/ 5/ 16）、23（採樣日期102/04/17 ）兩處，檢測採樣出之含鎘量分別為1.41mg/kg 、1.04mg/kg ，數值均低於前述食用作物農地之土壤污染管制標準所定含鎘5mg/ kg 。參以行政院農業委員會農業試驗所101 年9 月25日：農試化字第1010007093號函所載：「說明：三、本所擇北平段 830 與839 號作為改良試驗場址，以氯化鐵進行土壤整治，來函照片之空桶原供田間清洗液沉澱用，因當地田間無足夠之水源，致無法抽回進行回收處理，經採樣分析並變通改以現場放流處理。四、確保排放水安全，本所已採試驗放流水樣品分析，結果其銅鋅鎘鉻鎳鉛砷汞鋁等重金屬濃度均符合放流水標準。而鐵為土壤中第四大元素，留於土壤中無礙作物生長。」等語（見訴願卷第592 頁至593 頁），則原告主張：因與系爭場址同段830 、839 地號實施土壤改良，以致系爭場址受鎘、鉛污染之原因云云，難以憑採。至於原告所提出之裕山環境工程股份有限公司之「103 年雲林縣虎尾鎮農地污染改善計畫」第7-7 頁所示S1、S2、S3雖分別檢測採樣出之含鎘量分別為6.18mg/kg 、3.89mg/kg 、4.00mg/kg ，然該採樣日期為104 年2 月26日，此僅得證明S1、S2、S3於104 年2 月26日之數值，並無法證明101 年時之狀況，尚無法有利於原告之認定，附此敘明。㈤、原告又主張：系爭場址污染來源並非明確，不得將該場址公告為污染控制場址，原處分據公告控制場址予以裁罰，顯有違誤等語，惟按依土地及地下水污染整治法第2 條第1 、2 、4 、5 款之規定，土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，與地下水係一流動介質，其污染源不固定，兩者性質並不相同，此觀土地及地下水污染整治法第17條將「土壤污染管制區」與「地下水污染管制區」加以區分，及土地及地下水污染整治法第27條將「污染來源不明確者」限於地下水污染而不及於土壤污染，及該法施行細則第8 條將「污染來源明確」之定義限於地下水污染而不及於土壤污染等規定自明（最高行政法院103 年度判字第271號判決要旨）。本件被告係依環保署系爭計畫之相關資料及採樣檢驗結果，公告系爭場址為污染控制場址，並據以作成原處分，上開計畫檢測系爭場址土壤，其採樣及超過土壤污染管制標準等均如附表所示，業如前述，則原處分以附表所示土地受污染，而公告為污染控制場址，揆之上開說明，土壤污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題，故而被告將系爭場址公告為污染控制場址，即於法有據，原告上開主張，並不足採。㈥、原告主張：其工廠未違法排放廢水，排放水皆合法等語，查系爭計劃期末報告書第4-50頁固載明：原告廠內所有製程廢水皆納管至污水處理系統，該計畫調查時，分別於101 年12月19日、102 年6 月7 日、102 年11月22日進行廠區內廢水、放流水檢測作業。於101 年12月19日採集原廢水（計量槽）、放流儲槽、雨水儲存槽及放流口樣本；102 年6 月7 日採集放流水、顏料二廠廢水、輕質安定劑廢水；102 年11月22日採集放流水，放流水符合放流水標準等語，然亦同時載明：比對各槽體的導電度測值介於126~9,540 μmho/cm，其中以輕質安定劑區廢水的測值最高，而雨水槽的導電度高達2,270 μmho/cm，且含有重金屬鉻、鉛及鋅污染物，顯示逕流水已遭受污染，而輕質安定劑的廢水亦含有高量的鉻、鉛污染物。雨水槽的逕流廢水主要受廠區內的粉塵逸散，當下雨天或廠區自行灑水時，空氣中的粉塵則以濕沉降方式帶入地表，造成地表逕流水含有重金屬污染物。即使放流水稽查過程中無異常之情形，但該廠原廢水導電度曾測得高達9,540 μmho/cm，足以顯示廢水有許多離子存在，而調查單位於放流口下游處之虎尾小排2 之1 支線進行連續性水質監測，由監測結果發現，除假日外，水之導電度值異常偏高（8,000 μmho/cm），而原告工廠偶爾於假日加工，亦可發現導電度偶有偏高情形等語，原告主張：其工廠排放水皆合法等語，難為有利於原告事實之認定。至於原告雖主張：原告工廠隔壁明和食品廠排放含塩廢水，與原告工廠放流水無關等語，經查，依系爭計劃期末報告書第5-12頁載明：「本團隊另針對污染源（台灣色料廠）的放流水進行監測，故分別於該廠放流口上、下游位置放置連續水質監測計，結果如圖5.1.2-3 所顯示下游的導電度顯著攀升（上游導電度:100μs/cm；下游導電度：8,000 μs/ cm ），可見該廠的放流水確實異常排放，進而造成水路受到污染。」，則原告上開主張，亦不足採。六、綜上所述，原告主張各節，尚不可採。被告以原告違反土壤及地下水污染整治法第12條第2 項規定，依同法第41條第3 項、第4 項及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2 點規定，而裁處200,000 元罰鍰及接受環境教育講習4 小時，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論述，附此敘明。八、本件訴訟費用依法應由敗訴之原告負擔，爰判決如主文第2 項所示。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 105 年 8 月 22 日行政訴訟庭法官温文昌上列為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中華民國 105 年 8 月 22 日書記官蕭惠婷附表（見訴願卷第250頁至329頁）： ┌──┬──────┬─────────┬────┬────┐ │序號│日期 │地號 │檢測結果│樣品編號│ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 1 │102年3月25日│竹圍子段512-1 │鎘8.85 │S044 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 2 │102年3月25日│竹圍子段513 │鎘5.64 │S043 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 3 │102年3月26日│北平段836-2 │鎘44.8 │S039 │ │ │ │ ├────┼────┤ │ │ │ │鉛1,150 │S039 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 4 │102年3月26日│北平段837（部分） │鎘47 │S034 │ │ │ │ ├────┼────┤ │ │ │ │鉛641 │S034 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 5 │102年5月16日│竹圍子段509-1 │鎘26.4 │S077 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 6 │102年5月16日│竹圍子段510 │鎘10.4 │S082 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 7 │102年5月16日│竹圍子段511 │鎘10.4 │S082 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 8 │102年5月16日│竹圍子段508-1 │鎘7.19 │S071 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 9 │102年5月16日│竹圍子段509 │鎘7.19 │S071 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 10 │102年5月16日│竹圍子段687 │鎘24.5 │S095 │ ├──┼──────┼─────────┼────┼────┤ │ 11 │102年5月16日│竹圍子段688 │鎘24.5 │S095 │ └──┴──────┴─────────┴────┴────┘

臺灣雲林地方法院105年度簡字第11號

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