臺灣雲林地方法院106年度簡更一字第2號

• 裁判案由: 家禽流行性感冒撲殺補償費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣雲林地方法院
• 裁判日期: 107 年 01 月 22 日

臺灣雲林地方法院行政訴訟判決　　　　106年度簡更一字第2號原　　　告　吳銀和
被　　　告　雲林縣政府
代　表　人　李進勇
訴訟代理人　洪麗瓊
原告不服行政院農業委員會中華民國106 年1 月12日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106 年度簡字第6
號判決「原告之訴駁回。」後，原告提起上訴，復經臺中高等行政法院106 年度簡上字第34號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。……有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項及第3 項第2 款分別定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。次按依動物傳染病防治條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第 1項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格。前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。動物傳染病防治條例第40條第1 項、第2 項定有明文。而行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）亦依據上開條例第40條規定而訂定「104 年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」（下稱「補償注意事項」），作為104 年度發生家禽流行性感冒（下稱禽流感）撲殺補償之通則，依上開規定，有關104 年度禽流感疫情之補償，尚需由主管行政機關認定及評價，據以作成准否補償及其補償金額之處分，始予補償，準此，家禽所有人或管理人向主管行政機關申請作成核准一定補償金額之處分，在未經核准前，並不能據以請求主管行政機關給付具體金額。經查，原告之起訴狀原聲明：「ㄧ、撤銷原處分及訴願決定。二、被告應給付原告新臺幣（下同）336,138 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。」（見本院106 年度簡字第6 號【下稱前審】卷第11頁），然被告民國104 年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號421 撲殺補償費明細表（下稱原處分）並非全部不利原告。經本院於106 年12月11日言詞辯論期日闡明後，原告乃於107 年1 月4 日具狀變更聲明：「一、訴願決定及原處分（不利於原告部分）均撤銷（本件原告僅就被告否准系爭鵝隻1,010 隻、1,201 隻之補償費部分不服）。二、被告應依原告之申請，作成再發給原告系爭鵝隻1,010 隻、1,201 隻之補償費及自起訴狀送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息之行政處分。」（見本院卷第41頁），後經本院於107 年1 月8
日言詞辯論期日闡明後，原告稱：「不利的部分，我要再加336,138 元追繳的部分」，以及「被告應依原告之申請，作成再發給原告系爭鵝隻1,010 隻、1,201 隻之補償費之行政處分。」等語（見本院卷第56頁）。經核原告之上開訴之變更，乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合課予義務訴訟應具足之聲明內容，並使其與原來申請之事項相符，又對於原處分不利於原告之範圍之聲明予以補充完足，其請求之基礎均不變，皆與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及資料，且有利於當事人之利益，而被告就原告上開訴之變更、追加並無異議，並為本案之言詞辯論，依首揭規定，原告上開追加應予准許，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：
緣被告所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲原告通報，於104 年4 月11日派員至銀得畜牧場（下稱系爭畜牧場）採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認系爭畜牧場罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104 年4
月14日派員至系爭畜牧場撲殺肉鵝328 隻。嗣原告檢送相關資料向被告申請撲殺補償費，被告認原告提供之104 年4 月12日及13日之委託清除化製之原料來源單（流水編號分別為103A0000000 、103A0000000 ，下稱系爭化製單）申報隻數換算重量後大於進入化製場之磅數重量，其分別所申報禽類各1,010 隻、1,201 隻之系爭鵝隻，均不予採計，爰以原處分核定補償隻數為328 隻及物品（稻草5 捆）1,750 元，撲殺補償費及物品費合計為110,911 元，並追繳溢付之撲殺補償費336,138 元。原告不服提起訴願，經決定駁回，乃提起行政訴訟，前經本院以106 年度簡字第6 號行政訴訟判決駁回原告之訴後，原告不服，提起上訴，經臺中高等行政法院以106 年度簡上字第34號判決廢棄發回本院更審。
二、本件原告主張：
㈠、104 年4 月間雲林地區爆發禽流感疫情，雲林防疫所接獲原告通報，於104 年4 月11日派員至系爭畜牧場採樣，並開立禽類移動管制通知書，確認遭移動管制鵝隻數量為2,550 隻、週齡63日。104 年4 月12日、13日金海龍生物科技股份有限公司（下稱金海龍公司）分別載走1,010 隻、1,201 隻鵝並填製系爭化製單，依前揭移動管制書所載可以證明系爭畜牧場於移動管制期間至少有2,550 隻鵝在內，且化製單亦可證明系爭畜牧場之鵝隻分別於104 年4 月12至14日由化製車運出場，然被告未依實際情形補償，也未查證系爭鵝隻是否存在，僅補償雲林防疫所於104 年4 月14日撲發之328 隻鵝，致使原告權益受損。該移動管制書記為被告開立之官方證明文件，即具證據能力，且其有委託清除化製之原料來源單可證，被告若無法證明其上所載虛偽，即應如數補償原告。㈡、訴願書固然稱：「化製車……104 年4 月12日……進入化製廠經地磅秤重其化製原料為1,890 公斤；4 月13日……進入化製廠經地磅秤重其化製原料為3,340 公斤；化製車另有進入其他畜牧場停留……是以104 年4 月12日及13日化製車載運之化製原料中並非全部出自系爭畜牧場，自難釐清其應受補償鵝隻之正確隻數……又鵝隻均重4.25公斤，化製單分別填具隻數1,010 隻、1,201 隻，換算重量應分別為4292.5、5104.25 公斤，已超過1,890 公斤、3,340 公斤…訴願人質疑遭變賣一節，係屬化製廠與訴願人私權事宜」云云，惟查：
１、訴願決定書明確記載「104 年4 月12日13時21分26秒化製車進入畜牧場13時39分19秒離開」、「104 年4 月13日16時43分22秒化製車進入畜牧場16時39分19秒離開」，亦即該二日確實有化製車前來系爭畜牧場載運鵝隻，既然確實有載運鵝隻之事實，被告不應拒不補償。
２、訴願決定書固稱「化製車另有進入其他畜牧場停留」，然該量化製車當日究竟有無在其他畜牧場載運鵝隻、數量為何，被告始終未說明。
３、訴願決定書所載之「撲殺補償費評價表」之均重4.25公斤係104 年4 月14日時由疫防所人員認定移動管制時之死鵝均重，依據常情，病鵝均重會比活體均重少很多，病死鵝通常只剩骨頭、不吃飼料，自然很瘦弱，其重量無法跟活體鵝比較；104 年4 月14日所撲殺之活體鵝328 隻，能活到最後未死亡，係因其抵抗力、體力均比病死鵝好太多，故以活體鵝之體重推論病死鵝之重量，有違常理且與事實不符。
４、系爭化製單上皆有司機之簽名，若載運數量未達1,010 隻、1,201 隻，司機豈會簽名並開化製單給原告。又關於家禽流感撲殺之化製車載運流程，係經政府單位輔導及認可，即化製車廠商等同被告之手臂，故本件化製車廠商於載運過程所發生之重量短缺，其責任應轉嫁至被告，而非原告。
㈢、按司法院釋字第714 號解釋林錫堯大法官協同意見書略以：「按行政法律不溯及既往原則係自法治國家法安定性原則內涵之信賴保護原則推論而來。基於信賴保護原則，人民因相信既存的法律秩序，而安排其生活或處置其財產者，不能因法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損失，因此，禁止行政法規溯及既往，俾維持法律生活之安定，保障人民之既得權益，並維護法律尊嚴。……所謂『真正溯及既往』，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言。換言之，『真正溯及既往」係指法規之適用時間範圍，擴及於過去已終結之『構成要件事實Tatbestand』，而賦予法律效果。法規如為『真正溯及既往』之規定，溯及干涉人民之權利或使人民負擔義務，而於其溯及之時點，人民不能預見，且依一般客觀之理性觀察，對之亦不須斟酌，則此種規定違反法治國家原則。因此，所稱行政法律不溯及既往原則，即指原則上不得為『真正的溯及既往』。至事實或法律關係是否業已終結，應綜合生活事實與相關法規規定內涵認定之。……關於『真正溯及既往』之違憲審查基於信賴保護原則，法規制定或修正時，原則上不得為溯及既往之規定。倘為溯及既往之規定，可能出自該法規之明白規定，也可能出自該法規之法律要件，而其適用之結果，溯及於該法規生效前已終結之事實或法律關係。但如未違反信賴保護原則（例如：新法規係有利於人民之規定、法規之制定或修正不影響人民之信賴表現、人民之信賴不值得保護），或基於其他正當理由（例如：雖有信賴值得保護之情形，但基於強烈公益須溯及既往，信賴保護應讓步），法規內容亦不妨為溯及既往之規定。惟基於法安定性原則，當法規為溯及既往之規定，縱有利於人民而不違反信賴保護原則，但仍足以影響法之安定者，亦當予以禁止。」，惟查：
１、本件原告通報雲林防疫所進行畜牧場採樣檢驗係於104 年4
月11日，然前審判決援引之「補償注意事項」第8 點決議事項（30）、（34）、（38）之規定，係增訂於104 年9 月後，上開三點決議事項於本案發生時既尚未增訂，則依上揭法律不溯及既往原則，即不得拘束本案。被告既曾經確認系爭化製單數量而發給原告補償費336,138 元，本應形成事實確認之效力，不應事後再以上開決議推翻原本已確認之事實，甚至以上開決議減輕被告之舉證責任。
２、前審判決以「『補償注意事項』第8 點決議事項（30），已從嚴明定其補償要件為：『縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS 衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。』規定，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則。且上開申領作業補充注意事項，乃中央主管機關為供直轄市及縣（市）主管機關執行動物傳染病防治條例有關核發補償費之規定，所訂定之解釋性、技術性及細節性規則，並無創設原法律規定所無之限制要件，自無違背信賴保護原則或不溯及既往原則可言，被告自得予以援用」云云，惟前審判決所指決議事項乃增加人民請領補助之限制，即便為行政規則亦應有法律不溯及既往之適用，是前審判決違反法律不溯及既往原則，有判決違背法令之處。
３、又「補償注意事項」第8 點：「決議事項（34）飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS 軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。……（38）養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS 軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。」前2 點決議事項皆增加須以GPS 軌跡資料釐清載運之重量，如無法釐清則不補償且不得以比例方式計算或以推估方式計算禽隻數量，此新增之規定，依法律不溯及既往原則，亦不得使用於本案。前審判決援引此決議事項於判決中指出「再依卷附化製車輛GPS 衛星定位軌跡紀錄……自難釐清其應受補償鵝隻之正確隻數究為多少……惟觀之GPS 記錄104 年4 月13日該輛由謝宜達駕駛之化製車係於16時43分22秒進入系畜牧場，而於16時50分55秒離開（訴願卷第35頁，停留位置臺西鄉五榔村），僅停留約7 分多鐘，換言之其2 人僅花7 分多鐘，即將1,201 隻之死鵝全數清理完畢，丟上化製車，接著計算完數量，填好委託清除化製之原料來源單（三聯單），再啟動化製車駛離，整個過程僅7 分多鐘，其停留時間極端異常，顯違常理，要無可能」云云，依據新決議事項，使用GP S衛星定位軌跡採計禽隻數量或重量，一旦無法釐清即不給予任何補償，有違法律不溯及既往原則，有判決違背法令之處。
㈣、另就應受補償鵝隻之隻數為何，前審判決否決原告及證人謝雨達之證述（即原告與證人謝雨達經離詢問後雖均證稱：104 年4 月13日由畜主及謝雨達一起將死鵝丟上車，各自算各自的再加上總數，1,201 隻數量由謝雨達填載），反而採認證人蘇俊雄之證述，並作為化製車輛GPS 衛星定位軌跡紀錄之佐證。惟查，證人謝雨達證詞與原告相同，為何前審不採？為何只採信有詐欺犯罪紀錄之證人蘇俊雄之證詞？況且蘇俊雄之證述內容多係一問三不知、反覆無常，實難令人採信。為此，爰請鈞院就1,201 隻及1,010 隻鵝之2 筆撲殺補償案，判命被告應作成補償之處分並給予原告合理之補償（即被告應本於平等原則給予原告全額之補償）等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分（不利於原告部分）均撤銷。⒉被告應依原告之申請，作成再發給原告系爭鵝隻1,010 隻、1,201
隻之補償費之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、被告依103 年12月24日公告之動物傳染病防治條例第40條第1 項第4 款之規定，僅針對因罹患動物傳染病所撲殺之動物，給予補償。然於此期間防檢局依據動物傳染病防治條例第40條規定訂定「補償注意事項」，作為104 年度發生禽流感疫情撲殺補償之通則，同時針對審理補償費有疑慮之案件，由防檢局召開「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審理小組會議」提出決議，基此，被告除遵守動物傳染病防治條例之規定外，亦依據防檢局公告之「補償注意事項」辦理撲殺動物補償事宜。就移動管制日後至撲殺日前死亡之家禽，基於其所有人或管理人配合動物防疫人員之指導，並依法化製，另給予補償，核其性質，具防疫之社會目的，故被告依據「補償注意事項」之下列原則，釐清補償禽隻數量：⒈申請人有無書面化製合約。⒉化製車輛有無至系爭畜牧場之軌跡。⒊化製單所載隻數換算重量與化製場地磅單是否相符。⒋化製單是否依規登錄。倘未能前開規定釐清，則該化製單所載數量全部不予採計，先予敘明。
㈡、查原告所提供4 月12日及13日之系爭化製單（流水編號103A0000000 、103A0000000 ）其所屬之化製車（車號：0000-00 ）載運軌跡GPS 及磅單等佐證資料後發現，該車於上開清運2 日當車次除至系爭畜牧場載運所屬動物屍體外，另停留8 個畜牧場（4 月12日該車次除了系爭畜牧場之1,010 隻鵝外，另停留了褒忠鄉及東勢鄉共4 個畜牧場，載運了11隻雞、6 隻仔豬及5 隻中豬；4 月13日除了系爭畜牧場之1,201
隻鵝外，另停留了褒忠鄉、元長鄉及東勢鄉共4 個畜牧場，載運了12隻鴨、2 隻仔豬及10隻中豬），撲殺當日系爭畜牧場鵝隻秤重平均4.25/隻，4 月12日該車次磅單淨重為1,890公斤，換算上開化製單重量為4,292.5 公斤（計算式：1,010 ×4.25＝4,292.5 ）；4 月13日該車次磅單淨重為3,340
公斤，換算上開化製單重量為5104.25 公斤（計算式：1,201 ×4.25＝5104.25 ），皆已明顯超過磅單淨重甚多，何況
當車次另有其他畜牧場廢棄病畜禽重，實屬不合理；依「補償注意事項」8 點第30項規定，經調閱化製車輛GPS 衛星定位軌跡及化製廠過磅單等佐證資料，尚無法釐清，不予採計；基此，上開化製單依規定予以剔除不採計。
㈢、依據農委會針對此次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料顯示：此次疫情於鵝隻造成急速亦常死亡且平均死亡率可高達30% ，故應無原告所述種鵝因罹病無法進食造成嚴重脫水失重之現象；基此，被告僅能就客觀證據依當車次磅單及相關研究數據所示之平均體重來判定系爭化製單重量換算隻數異常且無法釐清，無法計入相關撲殺補償費核算。㈣、另原告提及系爭化製單系由第三人化製原料運輸車駕駛所開立，足堪採信乙節，化製車清運化製原料、種類、數量是否正確惟原告與化製車司機雙方之責任，依「化製廠及化製原料運輸車消毒及管理辦法」第11條規定：委託化製處理之業者應填寫委託清除化製之原料來源單，隨原料交給化製廠委託之化製原料運輸車……。因此原告應對場內每日需清運動物屍體數量確實進行清點，並確實填報化製單來源。然因化製單當初設計並非為了供撲殺補償費計算佐證之用，故紙本填報及動物屍體化製再理用管理系統之線上登錄作業皆由化製司機及化製廠廠方人員所負責進行，其中並無公務單位或其他第三方公正單位針對確切進場之數或重量進行覆核之作業，且清運過程業者考量時間效益成本，通常皆非單場單趟作業，故若出現相關爭議，實難以此作為撲殺補償費之核算佐證資料等語，資為抗辯。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、本件如事實概要欄所載之事實，並有禽類移動管制通知書、農委會家畜衛生試驗所家禽流行性感冒檢測通報單、農民出售農產品專用收據、104 年4 月12日、13日、14日委託清除化製之原料來源單（三聯式）、行政院農業委員會植物防疫檢疫局104 年6 月26日防檢一字第1041472878號函、申請書、雲林縣動植物防疫所104 年8 月17日雲動防二字第1040006297號函、行政院農業委員會植物防疫檢疫局104 年10月21日防檢一字第1041473818號函、原處分、被告送達證書、陳情書、被告105 年9 月29日府動防二字第1050084115號函及訴願答辯書、行政院農業委員會106 月1 月12日農訴字第1050726210號函及訴願決定書等件附卷可參（見前審卷第75頁至第114 頁），自堪認為真正。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告因對照地磅單重量明顯不服，而剔除原告提供之104 年4 月12日、13日系爭化製單，不予採計，並追繳溢付之撲殺補償費336,138 元，是否適法？原告主張被告應再作成發給原告系爭鵝隻1,010 隻、1,201 隻之補償費之處分，於法是否有據？
㈡、按動物傳染病防治條例第1 條規定：「為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2 條第1 項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1 項規定：「動物所有人或管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，應向動物防疫機關報告；如在運輸中，應由運輸業者，向最初停止地之動物防疫機關報告。各該動物防疫機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。動物所有人或管理人要求時，應發給處置證明書。」第16條第3 項規定：「前項所定化製場消毒設施與設備之設置、項目、消毒方法、消毒程序、委託化製、化製原料來源之限制使用、通報、查核、運輸車合格證之核發、有效期限、黏貼位置、換證、廢止合格證、抽查、報備義務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第40條第1 項規定：「依本條例規定，由動物防疫人員施行生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥而致死或流產，或撲殺之動物及銷燬之物品，除其所有人或管理人違反第12條第1 項之規定或未依動物防疫人員之指導者不予補償外，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：一、健康動物因生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥等措施致死或流產之屍體，依評價額以內補償之。二、因疑患或可能感染動物傳染病所撲殺之動物，依評價額以內補償之。三、為鑑定病因而撲殺之動物，依評價額以內補償之。四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續二年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。五、銷燬之物件，依評價額二分之一以內補償之。六、為控制動物傳染病，經主管機關同意送往屠宰場屠宰者，依評價額扣除實際銷售額之差價全額補償之。」化製場及化製原料運輸車消毒及管理辦法第1 條規定：「本辦法依動物傳染病防治條例第16條第3 項規定訂定之。」第2 條規定：「（第1 項）本辦法所稱化製場，指以動物屍體、廢棄屠體及其內臟、皮、血液、骨、蹄等為原料，經加工化製為肥料、飼料、皮革、膠及工業用油脂等之場所。（第2 項）本辦法所稱所在地動物防疫機關，指直轄市或縣（市）政府所設動物防疫機關。」第7 條規定：「（第1 項）化製場應與委託化製處理之業者訂定委託化製動物屍體或廢棄屠體契約書。（第2 項）化製場應於簽約後7 日內，填具通報表報請所在地動物防疫機關備查。終止契約時，亦同。」第9 條規定：「化製場代處理之化製原料來源，應以訂有委託化製契約書之業者或主管機關指定化製者為限；未訂定契約書之化製原料，化製場應予拒收。」104 年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項第1 點規定：「本注意事項依據動物傳染病防治條例第40條規定辦理。」第4 點規定：「補償費申請相關資料經清楚填寫並核對無誤後，撲殺家禽及物品應同時評價併同收據，函送行政院農業委員會動植物防疫檢疫局。」第5 點規定：「申請需檢附相關資料：（一）肉禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。（二）蛋禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、蛋價、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。（三）種禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）、產蛋率證明資料（由畜產試驗所會同提供）、孵化率證明資料（由畜產試驗所會同提供）。種禽證明單。（四）種禽育成期或蛋用中禽：評價紀錄表、檢測通報單、屍體重量單、化製三聯單（或其他最終處理證明）、雛禽價格收據（或中央畜產會提供）、飼料價格收據（或中央畜產會提供）。」第8 點（30）、（34）、（38）規定：「歷次『高病原性禽流感撲殺補償協助評價審核小組會議』決議事項：……（30）縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS 衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。（第36次）（34）飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS 軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。（第31次）（第36次）（第38次）……（38）養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS 軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。（第39次）」。
㈢、揆諸上開各該規定意旨，可知為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，動物所有人或管理人於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而死亡時，不但負有據實報告義務，尚且應依防疫人員之指示（或指導）為必要處置及撲殺，始具備法定補償費之請求權。易言之，因罹患動物傳染病而撲殺之動物，其補償並非僅以所有人或管理人依規定通報為已足，尚須依動物防疫人員之指導予以撲殺及處置為必要，且補償金額多寡係由該管直轄市、縣（市）主管機關組織評價委員會評定其價格，依法定基準發給其補償費，主管機關首長不具獨自決定之權限。又行政院農業委員會為協助主管機關執行動物傳染病防治條例之補償審查事宜，訂定104 年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項作為準據，其中該注意事項第7 點第7 項規定「移動管制後至撲殺期間，於評價前死亡家畜，其所有人或管理人未違反動物傳染病防治條例者，死亡之家畜以最低評價基準補償」，在性質上乃在法定補償範圍，出於防疫社會目的訂定非法定補償項目，則其注意事項第8 點決議事項（30），已從嚴明定其補償要件為：「縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS 衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計」規定，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則。且上開申領作業補充注意事項，乃中央主管機關為供直轄市及縣（市）主管機關執行動物傳染病防治條例有關核發補償費之規定，所訂定之解釋性、技術性及細節性規則，並無創設原法律規定所無之限制要件，自無違背信賴保護原則或不溯及既往原則可言，被告自得予以援用。本件原處分適用補償注意事項，並無違背法規不溯及既往原則、信賴保護原則，原告主張本件有違反法規不溯及既往原則、信賴保護原則無理由。
㈣、再者，按依上開規定意旨，對於已罹患動物傳染病之動物採行撲殺並清除作為化製原料之措施，在於避免其傳染及蔓延，故補償費之核給當以經主管機關確認，且實際交由化製場集運業者簽收之動物數量為依據，而非以罹患傳染病動物之通報數量，或移動管制通知書填載之撲殺前數量為準。凡未經主管機關確認之化製單，即不符合動物傳染病防治條例第40條所稱「依動物防疫人員之指導」之情形，自不具發給補償費之要件。又管制期間若發現動物死亡者，仍應通報，經防疫所派員確認後由化製場集運，始符合發給補償費之要件。準此以論，得納入罹患動物傳染病動物撲殺補償範圍者，限於所有人入雛豢養之動物數量，復經確認罹患動物傳染病，且於移動管制日以後死亡，經實際撲殺交由化製者為限，欠缺上開要件之一者，除確實屬於移動管制當日死亡禽隻，經動物防疫機關指定化製或動物防疫機關出具證明者，始得評價採計外，否則，不在補償之列。經查，本件雲林防疫所接獲原告通報，於104 年4 月11日派員至系爭畜牧場採樣進行檢驗，並於當日下午18時開立管制通知書，該通知書除記載系爭畜牧場飼養隻數、發病隻數、疑患禽流感、自當時起禁止畜牧場全場動物移動外，並於注意事項欄第1 項記載：「管制期間貴場若發現動物死亡時，應即通報本所，經本所派員確認後，由化製場集運業者簽收化製三聯單，並由畜主將收執聯繳交本所備查。」等語，上開通知書並經原告簽名收受在案（見前審卷第75頁），足見原告於收受上開管制通知書時，業已知悉自管制時（即自104年4 月11日18時）起
，若其所有之動物有死亡時，應即時通報雲林防疫所，經該所派員確認後，原告始得將死亡之動物交由化製場集運業者處理，並將收執聯繳交該所備查，原告履行上開義務後，始有補償費請求權。再查，動物因一般情形死亡者，政府為讓其飼主有正常銷燬動物屍體之管道，乃統一製作化製單；又因飼主及化製場均屬私人企業，故上開化製單為原告等民間業者平常填寫之單據，是原告依照一般正常作業處理，屬其單純處理這批鵝隻屍體的單據，原告於交由該化製運輸車司機運往化製前，並未向雲林防疫所報告，且系爭化製單所載化製之鵝共2,211 隻，未經該所派員確認判定其死因，亦未開立相關證明文件，故系爭化製單即非雲林防疫所等防疫機關所開立之指定化製證明，業據被告訴訟代理人陳明在卷（見前審卷第146 至147 頁）。原告未履行上開義務，即逕將系爭鵝隻共2,211 隻交由化製場集運業者處理，則被告不予採計系爭化製單所載系爭鵝隻2,211 隻，揆諸前揭法律規定及說明，依法即無不合。
㈤、依上開管制通知書之記載意旨，係因系爭畜牧場內之動物，疑患禽流感、故自管制時起限制其移動；且該場於管制期間發現動物死亡時，應履行通報及經被告派員確認之程序後，原告始可交由化製場集運業化製（見前審卷第75頁）。而原告提供104 年4 月12日及13日之系爭化製單僅可證明，原告於管制期間就其場內「因疑患或可能感染動物傳染病」所「化製」之動物，然究非屬「動物防疫人員」「依動物傳染病防治條例」規定所「撲殺之動物」。且系爭化製單備註欄第3 點既皆記載：「本單不作為其他證明用途。」等語（見前審卷第79至80頁），故非屬原告依「動物防疫人員之指導」所進行之「撲殺之動物」，是依動物傳染病防治條例第40條第1 項規定，被告本無補償義務。是以本件原告未履行上開義務，即逕將系爭鵝隻2,211 隻交由化製場集運業者處理，則被告不予採計系爭化製單所載系爭種鵝2,211 隻，並追繳溢付之撲殺補償費336,138 元，難認於法有悖。原告主張：上開管制通知書既然為被告開立之官方證明文件，即具有證據能力，且其有化製單可證，被告若無法證明其上所載虛偽，即應如數補償原告云云，顯有誤解，委不足採。
㈥、再依卷附化製車輛GPS 衛星定位軌跡紀錄，104 年4 月12日化製車輛（車號：0000-00 ）於10時33分17秒進入系爭畜牧場，10時43分59秒離開後，再於13時21分26秒進入系爭畜牧場，13時39分19秒離開，曾停留其他動物畜牧場（見訴願卷第36頁、前審卷第125 頁）；104 年4月13日化製車輛（車
號：0000-00 ）於16時43分22秒進入系爭畜牧場，16時50分55秒離開，亦曾停留其他動物別畜牧場（見訴願卷第35頁、前審卷第126 頁），與證人蘇俊雄於前審106 年7 月6 日言詞辯論期日到庭證述：「（問：【提示訴願卷證於第36頁GPS 定位記錄，交閱覽】，證人有去二次，有無印象？）嗯，對，去二次。」、「（問：證人還有無印象去第一次以後是載運多少，第二次載運多少？）第一次載運比較多，忘了，第一次是整車滿的，第二次就忘了，第一次比第二次多。」、「（問：第一次載運以後是否還有去其他地方？）對，還有其他地方要收。」等語（見前審卷第233 頁），核屬相符。再者，證人謝雨達於前審106 年5 月18日言詞辯論期日到庭證述：「（問：全部是死鵝，除了載運原告場外，在105
年4 月12日還有去其他場載運動物屍體？）因為1201隻不可能再去其他場載運。」、「（問：是否可以依GPS 衛星定位軌跡查詢去何處？）對。」、「（問：【提示訴願卷第12頁（經核即為訴願卷第36頁）記錄，交閱覽】，確實是否僅有去原告處載運，是否還有去別的地方載運？）嗯. . （未答）。」、「（問：是否如被告訴代勾出GPS 衛星定位軌跡還有去別的地方？）這些都是我的路線。豬場並沒有去抓豬，因為有抓豬通常會開立三聯單。」、「（問：請證人確認，除了被告訴代陳述載運10隻中豬。還有2 隻小豬、12隻鴨，是否如此？）如有有開立三聯單都有載運。」等語（見前審卷第168 頁至第170 頁），益證104 年4 月12日及13日前揭化製車輛當次載運之化製原料中，並非全部出自系爭畜牧場，自難釐清其應受補償鵝隻之正確隻數究為多少。衡之證人蘇俊雄、謝雨達為駕駛前揭化製車輛之司機，均係到庭經具結後而為證述，且與兩造素無嫌隙，依據卷內資料亦與兩造並無利害關係，是證人蘇俊雄、謝雨達上開證述內容，均應信實可採。依上開2 日磅單淨重分別為：104 年4 月12日為1,890 公斤及同月13日為3,340 公斤（見前審卷第127 頁），被告依撲殺日評價重量4.25公斤（見前審卷第87頁），換算上開104 年4 月12日及13日之系爭化製單重量分別為4,292.5 公斤（計算式：1,010 ×4.25＝4,292.5 ）及5104.25
公斤（計算式：1,201 ×4.25＝5104.25 ），尚未加計其他
畜牧場死廢動物重量即已超過當次地磅秤重，本院認顯與常理有違。又原告與證人謝雨達經隔離詢問後雖均稱：104 年4 月13日由畜主原告及謝雨達一起將死鵝丟上車，各自算各自的再加上總數，1,201 隻數量由謝雨達填載，惟觀之GPS
記錄104 年4 月13日該輛由謝雨達駕駛之化製車係於16時43分22秒進入系爭畜牧場，而於16時50分55秒離開（訴願卷第35頁，停留位置臺西鄉五榔村），僅停留約7 分多鐘，換言之，其2 人僅花7 分多鐘，即將1,201 隻之死鵝全數清理完畢，丟上化製車，接著計算完數量，填好委託清除化製之原料來源單（三聯單），再啟動化製車駛離，整個過程僅7 分多鐘，其停留時間屬極端異常，亦顯違常理，要無可能，原告上開所稱與證人謝雨達此部分證詞即難以憑採。另就重量之異常，原告固稱：依據常情，病鵝均重會比活體均重少很多，病死鵝通常只剩骨頭、不吃飼料，自然很瘦弱，其重量無法無法跟活體鵝比較云云，然依農委會針對本次高病原性家禽流行性感冒疫情所發布之相關資料顯示，本次疫情於鵝隻造成急速異常死亡且平均死亡率高達30% ，有農委會所編「臺灣面對禽流感之控制及準備」文件在卷可佐（見前審卷第131 頁），況簽發上開管制通知書之時間為104 年4 月11日，鵝隻週齡為63日（即9 週齡），依鵝隻週齡與體重對照表，體重約為4.35公斤（見訴願卷第20頁），而原告104 年4 月14日簽名確認之高病原性家禽流行性感冒撲殺補償費評價表（見訴願卷第82頁）記載之平均體重為4.25公斤（以同棟或同批禽舍內按公母比例採樣20隻），核與上開鵝隻週齡與體重對照表記載之體重相當，故上開104 年4 月14日評價表所記載之平均重要屬實在，應為可採，原告所稱病死鵝通常只剩骨頭、不吃飼料，自然很瘦弱之現象云云，顯與事實不符。是被告依「補償注意事項」第8 點決議事項（30）規定，剔除原告提供104 年4 月12日、13日之系爭化製單，不予採計，核屬適法。
㈦、關於原告主張被告應再作成發給原告系爭鵝隻1,010 隻、1,201 隻之補償費之處分，於法是否有據？
本件被告核定補償費結果，並無錯誤，有如上述，原告猶執上開主張，請求課予被告應再作成發給原告系爭鵝隻1,010
隻、1,201 隻之補償費之行政處分之義務，於法無據。
五、綜上所述，被告以原告提供之104 年4 月12日、13日系爭化製單數量換算重量，大於進化製場地磅數，無法釐清確實鵝隻數量，予以剔除，不予採計，而核定本件補償費110,911
元，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分不利原告部分，並求為判命被告應再作成發給原告系爭鵝隻1,010 隻、1,201 隻之補償費之行政處分，為無理由，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 22 日行政訴訟庭 法 官 温文昌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 1 月 22 日書記官 蕭惠婷