要旨
本件應屬公法爭議事件，受訴法院應為實體判決。 按市有道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市有道路（例如道路通行）之情形不同，而應屬「特許使用」，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。本件高雄市政府前訂有「高雄市市有財產管理規則」，該規則第六十三條規定：「凡利用公有土地，道路．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．，除法令另有規定外，應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」惟高雄市政府當時係依首揭行政院函釋予以免收甲公司土地使用費，是高雄市政府核准甲公司挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上顯非基於與甲公司意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。則高雄市政府嗣於八十六年間依前揭管理規則第六十三條之規定，另訂頒「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並據以發函向甲公司徵收自八十七年一月一日起之土地使用費，亦為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之行政行為，性質上即為訴願法第三條第一項之行政處分。甲公司對上揭處分如有不服，自得對之提起訴願及行政訴訟，以謀救濟，受訴法院即應為實體上審理（最高行政法院九十一年度裁字第三三四號裁定參照）。另基於對道路之公共用物，依公物之性質開放通行，固為行政程序法第九十二條第二項之一般處分；如屬應經主管機關許可，人民得作特殊使用者，則為同法條第一項之普通行政處分，亦即公物管理機關以特許方式核准特殊使用，其間之公物利用關係，應歸於公法關係。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院五十五年判字第十號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院七十年度判字第八五五號判決，亦認可此項利用關係為公法關係，因而如有爭執自可依法提起行政訴訟。綜上，本件事實應認為屬公法關係，較符合行政法之理論與實務。
法律問題
按甲公司為公營事業，其於八十四年間，向高雄市政府申請挖掘道路埋設輸油管線，經高雄市政府核准並發予「道路挖掘許可證」，高雄市政府當時係參照行政院六十五年十二月十三日台六十五經字第一○六一五號函示結論，就甲公司埋設輸油管線之事實，比照電信、電業及自來水法等有關規定，免收土地使用費。然甲公司於完成設施管線多年後，高雄市政府於八十六年間，另依據「高雄市市有財產管理規則」，制訂「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業規則」，並據以發函向甲公司徵收自八十七年一月一日起之埋設輸油管線土地使用費。甲公司以昔日市府同意埋設是特許使用，且原無徵收費用之規定，認高雄市政府前開徵收土地使用費乃違法行政處分，於經訴願駁回後，乃向管轄之高雄高等行政法院提起撤銷訴訟，受訴之法院應如何裁判？ 甲說：本件應屬公法爭議事件，受訴法院應為實體判決。 按市有道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市有道路 (例如道路通行) 之情形不同，而應屬「特許使用」，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。本件高雄市政府前訂有「高雄市市有財產管理規則」，該規則第六十三條規定：「凡利用公有土地，道路．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．，除法令另有規定外，應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」惟高雄市政府當時係依首揭行政院函釋予以免收甲公司土地使用費，是高雄市政府核准甲公司挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上顯非基於與甲公司意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。則高雄市政府嗣於八十六年間依前揭管理規則第六十三條之規定，另訂頒「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並據以發函向甲公司徵收自八十七年一月一日起之土地使用費，亦為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之行政行為，性質上即為訴願法第三條第一項之行政處分。甲公司對上揭處分如有不服，自得對之提起訴願及行政訴訟，以謀救濟，受訴法院即應為實體上審理 (最高行政法院九十一年度裁字第三三四號裁定參照) 。另基於對道路之公共用物，依公物之性質開放通行，固為行政程序法第九十二條第二項之一般處分；如屬應經主管機關許可，人民得作特殊使用者，則為同法條第一項之普通行政處分，亦即公物管理機關以特許方式核准特殊使用，其間之公物利用關係，應歸於公法關係。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院五十五年判字第十號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院七十年度判字第八五五號判決，亦認可此項利用關係為公法關係，因而如有爭執自可依法提起行政訴訟。綜上，本件事實應認為屬公法關係，較符合行政法之理論與實務。 乙說：本件應屬私權糾紛，受訴法院無審判權，應以裁定駁回。 按公物管理機關就公物之使用，於無礙公用之目的時，固可依使用人之申請，而准予對特定物繼續使用，並得排除他人之利用，而公物管理機關對該許可 (或特許) 之利用，於不違反公益之情形下，基於使用者付費之原則，並不妨與使用人成立私法上之利用關係，是公物管理機關對使用人因就該公物之利用而收取使用費用，核其性質，乃屬私經濟關係之行為。是以本件高雄市政府許可甲公司使用道路挖掘管線之行為，縱屬行政處分，仍不因此影響高雄市政府以該市有土地管理人之地位向甲公司收取使用費用之私法上權利，從而高雄市政府依據首揭計收使用費作業規則，核算並函送甲公司土地使用費繳款書，限期繳納土地使用費，乃係基於私法關係向相對人催繳土地使用費之意思，僅發生私法上效果，甲公司對之如有爭執，即屬一般民事紛爭，應循民事訴訟程序以求解決，殊不得藉行政爭訟請求救濟。至高雄市政府向甲公司計收使用費之首揭計收使用費作業規則，乃係高雄市政府對利用公有土地、道路而設置之停車場、堆積物或裝置油管、瓦斯管、電纜等之使用者收取用費所訂定之內部作業規範，為其所屬公務員向使用者行使收取費用權利之參考依據，並非課予使用人在公法上之義務。綜上所述，本件事實乃屬私權紛爭，受訴法院應以無審判權，裁定駁回。 (最高行政法院九十一年度裁字第二八六號裁定參照) 丙說：本件屬私權糾紛，惟受訴法院應撤銷該「形式行政處分」。 按凡以官署地位行使職權而產生規制作用者，便屬於運用公權力之行為，即產生所謂高權之特性，無論其實質上是否合法，亦不問其內容是否為公法上抑私法上之權利義務關係，均無礙於此種行為係屬形式上之行政處分 (參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，頁二九九以下) 。本件高雄市政府訂定首揭計收使用費作業規則，並依據該規則向甲公司催繳土地使用費，實質上固屬基於私法關係向相對人為收取使用費用之通知，而僅生私法上效果，惟從形式上觀之，該通知之內容對甲公司產生繳納費用義務之規制作用，未容許相對人即甲公司任何意思之參與，且該規制效果為高雄市政府行使職權之結果，故仍應評價為學理上之「形式行政處分」。是以高雄市政府就其與甲公司私經濟之爭執，不循民法規範，而以形式上行使公權力之行為向甲公司催收費用，自不應允許，受訴法院就該不合法之形式行政處分，自應予以撤銷，以維法制。
決議
採甲說。
