要旨
土地徵收條例第 22 條第 1 項規定：「土地權利關係人對於第 18 條第1 項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」同條第 2 項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第 1 項查處情形者，依同條例施行細則第 23 條亦規定：「．．．『應』於查處通知送達之日起 30 日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」該條例第 22 條第 2 項後段並規定「土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」。是土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第 22 條第 2 項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22 條第 1 項、第 2 項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故土地權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第 51 條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時。 又上開條例第 22 條第 1 項規定，土地權利關係人之異議，應於「公告期間」內提出。而同條例第 18 條第 2 項規定：「前項公告之期間為 30 日。」衡諸同條例第 18 條第 1 項規定，徵收公告時應「並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，乃特別保護土地權利關係人權益之意旨，故同條例第 22 條第 1 項規定，土地權利關係人應於「公告期間」內提出異議之期間計算，自應以主管機關將徵收公告以書面合法通知土地權利關係人時起算 30 日，俾符以「公告期間」作為人民權利救濟期間時，應作有利於人民行使其權利之解釋，以符合有效法律保護之憲法意旨。異議、復議程序既為行政程序，故土地徵收條例就各該程序未設特別規定者，應適用行政程序法相關規定，自不待言。 另土地徵收公告之附記事項中雖有「土地權利人或利害關係人如不服本徵收處分者，請依訴願法第 14 條及第 58 條規定於公告期滿次日起 30 日內經內政部向行政院提起訴願」之記載，惟該附記係指對徵收處分不服者而言，並不包括對公告事項或補償金額不服在內，自不得以該項附記而排除相關法令之適用。
法律問題
土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定之「異議」、「復議」程序，是否為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序？ 甲說：按土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項業已明文規定，土地權利關係人必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該「異議」、「復議」程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。至土地徵收公告之附記事項中雖有「土地權利人或利害關係人如不服本徵收處分者，請依訴願法第 14 條及第 58 條規定於公告期滿次日起 30日內經內政部向行政院提起訴願」之記載，惟該附記係指對徵收處分不服者而言，並不包括對公告事項或補償金額不服在內，兩者救濟程序明顯不同。 修正甲說： 憲法第 16 條規定人民有訴訟權，係以人民於其權利遭受侵害時，得依法請求法院救濟為其核心內容。而訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件，則由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的，以及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定，迭經司法院大法官解釋有案。 土地徵收條例第 22 條第 1 項規定：「土地權利關係人對於第18 條第 1 項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」同條第 2 項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第 1 項查處情形者，依同條例施行細則第 23 條亦規定：「．．．『應』於查處通知送達之日起 30 日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」該條例第 22 條第 2 項後段並規定「土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」。是土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，並無疑義。惟各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第 22 條第 2 項後段規定可知，立法者並無容許土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得於異議、復議程序終結前，先行、同時或選擇進行其他行政救濟程序之意，尤無「選擇」後排除其他救濟途徑之明文，俾符程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。凡此皆與教師法就教師申訴、再申訴程序未設任何法定期間限制，且於該法第 33 條特別規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」因此此一救濟程序之進行，依法可因教師之「意願」而不同，教師一旦「選擇」訴願時，似表示「不願申訴」，故得依法排除其申訴、再申訴之權利之立法，顯有不同。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第 51 條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時。 又上開條例第 22 條第 1 項規定，土地權利關係人之異議，應於「公告期間」內提出。而同條例第 18 條第 2 項規定：「前項公告之期間為 30 日。」衡諸同條例第 18 條第 1 項規定，徵收公告時應「並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，乃特別保護土地權利關係人權益之意旨，故同條例第 22 條第 1項規定，土地權利關係人應於「公告期間」內提出異議之期間計算，自應以主管機關將徵收公告以書面合法通知土地權利關係人時起算 30 日；且土地權利關係人因不可歸責於己之事由致遲誤法定期間者，得類推適用訴願法第 15 條規定，向主管機關申請回復原狀，自不待言。 另土地徵收公告之附記事項中雖有「土地權利人或利害關係人如不服本徵收處分者，請依訴願法第 14 條及第 58 條規定於公告期滿次日起 30 日內經內政部向行政院提起訴願」之記載，惟該附記係指對徵收處分不服者而言，並不包括對公告事項或補償金額不服在內，兩者救濟程序不同，自不得以該項附記而排除相關法令之適用。 乙說：依土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定，土地權利關係人固得於經異議、行政機關查處、復議等程序，進而依法提起行政救濟，惟觀之土地徵收條例及訴願法、行政訴訟法，並無未經異議、行政機關查處、復議等程序，土地權利關係人即不得提起行政救濟之規定，是應認前開異議、復議程序係得由土地權利關係人選擇採取之訴願先行程序，而非提起訴願之法定必經先行程序。 修正乙說： 一、人民之訴願權，為憲法所保障之權利，有法律保留原則之適用。則苟法律未有非經先行程序即不得提起訴願之限制規定，縱法律規定於訴願之前，另有其他先行救濟程序，亦不得謂訴願已受有未經其他先行救濟程序即不得提起之限制。依土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定，土地權利關係人固得於經異議、行政機關查處、申請復議等程序，進而依法提起行政救濟，惟土地徵收條例、訴願法及行政訴訟法，並無未經異議、復議等程序，土地權利關係人即不得提起訴願之限制規定，自不得謂未經提起異議、復議，即不得提起訴願；此與稅捐稽徵法第 34 條第 3 項第 1 款規定，未依法申請復查，案件即為確定，及同法第 35 條第 2 項規定，若遲誤申請復查期間，僅得申請回復原狀以求救濟者，尚有不同。 二、土地徵收條例第 22 條關於異議之規定，係承襲自 78 年 12月 29 日修正新增之土地法第 227 條第 3 項。新增該異議程序規定之立法理由為：「土地權利利害關係人對於被徵收土地及其補償費之發放及數額等公告事項，如認有錯誤或遺漏時，得於一定期間內提出異議，以資救濟。」可知土地法第 227條第 3 項新增異議程序之規定，其目的乃為使土地權利關係人多一層程序保障，而無以之為訴願必要先行程序限制其訴願權之意；另土地徵收條例第 22 條第 1 項之立法理由為：「土地權利關係人對於被徵收土地或土地改良物及其補償費之發放數額等公告事項，如認有錯誤或遺漏時，應於一定期間內提出異議，以維護其合法之權益。」亦應認該項規定，並未將提起異議作為訴願之必要先行程序，限制訴願之直接提起。 三、依土地徵收條例第 18 條第 1 項、土地徵收條例施行細則第21 條第 1 項第 4 款規定，直轄市或縣（市）主管機關除應將核准徵收案（含徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額）予以公告外，並應以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。是前開書面通知乃土地徵收之必要程序，此規定與土地法第 227 條第 1 項規定意旨相同。於土地徵收條例施行前，依本院判例（52 年判字第 263 號）或判決先例（81 年度判字第 994 號判決）之意旨，係謂所有權人對於政府徵收其土地如有不服，應於接到徵收通知後 30 日內提起訴願。若將土地徵收條例第 22 條第 1 項規定，解為非於異議期間提出異議，即不得提起訴願，則土地權利關係人於徵收公告期滿前未接獲書面通知致不知有徵收情事而未異議者，於徵收公告期滿時，即不得提起異議或訴願；或於公告期滿日前不足 30 日之時間接獲書面通知，其提起異議之期間必少於30 日。如是，足使土地權利關係人請求救濟之權利喪失或減損，並違反土地徵收條例第 18 條第 1 項之立法目的。 四、綜前所述，應認土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定之異議、復議程序，乃土地權利關係人提起訴願前，得選擇之先行程序。至若土地權利關係人就直接提起訴願或先為異議、復議始提起訴願之方式選擇其一請求救濟後，基於程序安定原則、權利濫用禁止原則，應不得再循另一程序請求救濟，併此敘明。 丙說：有關土地權利關係人對於徵收補償價額不服之救濟程序，依土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定，係循查處及復議程序處理，異議查處程序結束後，土地權利關係人如對查處結果不服，作成原查處處分之機關（即縣市政府）有權將查處結果送交地價評議委員會「復議」，如查處機關不主動將查處結果提請地價評議委員會復議，土地權利關係人應可直接以查處處分為行政爭訟之標的，提起訴願及行政訴訟，是縣市政府是否將查處結果送交地價評議委員會復議，並非土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政爭訟所必須之先行程序。
決議
採甲說，決議文如下： 土地徵收條例第 22 條第 1 項規定：「土地權利關係人對於第 18 條第1 項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」同條第 2 項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第 1 項查處情形者，依同條例施行細則第 23 條亦規定：「．．．『應』於查處通知送達之日起 30 日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」該條例第 22 條第 2項後段並規定「土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」。是土地徵收條例第 22 條第 1 項、第 2 項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第 22 條第 2 項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22 條第 1 項、第 2 項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故土地權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第 51 條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時。 又上開條例第 22 條第 1 項規定，土地權利關係人之異議，應於「公告期間」內提出。而同條例第 18 條第 2 項規定：「前項公告之期間為30 日。」衡諸同條例第 18 條第 1 項規定，徵收公告時應「並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，乃特別保護土地權利關係人權益之意旨，故同條例第 22 條第 1 項規定，土地權利關係人應於「公告期間」內提出異議之期間計算，自應以主管機關將徵收公告以書面合法通知土地權利關係人時起算 30 日，俾符以「公告期間」作為人民權利救濟期間時，應作有利於人民行使其權利之解釋，以符合有效法律保護之憲法意旨。異議、復議程序既為行政程序，故土地徵收條例就各該程序未設特別規定者，應適用行政程序法相關規定，自不待言。 另土地徵收公告之附記事項中雖有「土地權利人或利害關係人如不服本徵收處分者，請依訴願法第 14 條及第 58 條規定於公告期滿次日起 30 日內經內政部向行政院提起訴願」之記載，惟該附記係指對徵收處分不服者而言，並不包括對公告事項或補償金額不服在內，自不得以該項附記而排除相關法令之適用。
