最高行政法院 98 年 11 月份第 2 次庭長法官聯席會議

要旨

按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10 萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第 6 條第 1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」為郵政法第 6 條第 l 項、第 40條第 1 款所明定。 本件 A 公司自 92 年 6 月起所為持續違反郵政法第 6 條第 1 項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於 93 年 4 月 28 日依郵政法第 40 條第 1 款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第 1 次處分），該第 1 次處分書所載違規行為時間，雖僅載為 92 年 6 月至 10 月間，惟 A 公司自 92 年 6 月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就 A 公司於接獲第 1 次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於 93 年 9 月 14 日通知 A 公司就其另於 93 年 5、6 月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於 93 年 12 月 24 日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰 A 公司於接獲第 1 次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷 A 公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於 A 公司於接獲第 1 次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就 A 公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於 94 年 2 月 21 日對 A 公司 93 年 7 月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。 理由：一、「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣 10 萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第 6條第 1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第 6 條第 l 項、第 40 條第 1 款定有明文。故行為人如有違反郵政法第 6 條第 l 項之行為，而依同法第 40 條第 1 款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第 604 號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。 二、另依行政程序法第 102 條、第 103 條之規定，主管機關於對行為人之違規行為作成罰鍰處分前通知其陳述意見，其時，主管機關對行為人是否有違規行為，非必已產生確信並已為明確之認定；況法律規定陳述意見程序之目的，係為使主管機關得知行為人之意見，而非提供主管機關以通知行為人停止違規行為之機會，自不得據通知行為人到場陳述意見之事實，切斷違規行為之單一性。 三、A 公司自 92 年 6 月起所為持續違反郵政法第 6 條第 1 項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於 93年 4 月 28 日依郵政法第 40 條第 1 款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第 1 次處分），該第 1 次處分書所載違規行為時間，雖僅載為 92 年 6 月至 10 月間，惟 A 公司自92 年 6 月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，揆諸前開說明，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就 A 公司於接獲第 1 次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於 93 年 9 月 14 日通知 A公司就其另於 93 年 5、6 月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於 93 年 12 月 24 日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰 A 公司於接獲第 1 次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷 A 公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於 A 公司於接獲第 1 次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就 A 公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於 94 年 2 月 21 日對 A 公司 93 年 7 月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。

法律問題

A 公司經人檢舉自民國 92 年 6 月至 10 月間，經營為他人遞送函件、繳費通知單之業務，交通部以其違反郵政法第 6 條第 1 項規定，依同法第 40 條第 1 款規定，於 93 年 4 月 28 日裁處 A 公司罰鍰新臺幣（以下同）10 萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為（第 1 次處罰）。嗣交通部另以 A 公司經人檢舉於 93 年7 月間，遞送 B 之 C 公司 93 年股東常會議事錄，依行政程序法第 102 條及第 104 條規定，於 93 年 11 月 5 日通知 A 公司陳述意見，A 公司並未於期限內作陳述，遂依舉發之證物審查違法事實，認 A 公司違反郵政法第 6 條第 1 項規定，依郵政法第 40 條第 1 款規定，於 94 年 2 月 21 日科處 A 公司罰鍰新臺幣 400,000 元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為（以下稱原處分）。惟 A 公司前曾於 93 年 5、6 月間，多次為他人遞送郵件，已被交通部於 93 年 9 月 14 日踐行通知 A 公司陳述意見程序後，於 93 年12 月 24 日以違反郵政法第 6 條第 1 項規定，依郵政法第 40 條第1 款規定，科處罰鍰並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為（以下稱前處分）。問：原處分處罰之違法行為，是否屬於前處分處罰之一違法營業行為範圍內，原處分有無重複處罰而違法？ 甲說：一、按郵政法第 40 條第 1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 10 萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第 6 條第 1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」參考本院 86 年度判字第 1477 號有關「按次連續處罰」之判決意旨：「……所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依……處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依……處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」可知，自第一次違法行為之處分後，令其停止而不停止，其後之每一次違法行為均得加以連續處罰。A 公司於 93 年 4 月 29 日接獲交通部第一次違反郵政法第 6 條第 1 項之罰鍰處分，並命其停止違法遞送行為，其既繼續違反同法同條項之遞送行為，已如前述，自屬「另次」之違法行為，並非第一次違法行為之狀態繼續，交通部予以科處罰鍰，並命停止違法行為，於法自屬有據。 二、行政罰係指對「過去違反行政法上義務之行為」所為之處罰，郵政法第 40 條第 1 款條文規定：「未停止者，得按次連續處罰」，則「按次」既經立法裁量為決定行為次數之基準，自應以每次處罰處分所為處罰對象之構成要件事實為區隔違規行為次數之標準。本件原處分之處罰對象為 93 年 7 月之營業行為，並非前處分處罰對象之 92 年 5、6 月之營業行為，自無重複處罰之違法。 三、刑事之一事不二罰原則係以刑事判決確定力為基礎的處罰或訴追障礙，行政罰因重在行政管制目的之達成，自得以立法將包括的一行為區分成各行為，進而加以評價處罰，以達成其管制目的，不應承認「在行政罰行政處分前之任何違反行政法上義務行為，均為行政罰處分之效力所及，並論以一行為不二罰之適用」之說法。一行為不二罰應以行政法規所規範之「違反行政管制目的的行為」為對象，解釋郵政法第 40 條第 1 款條文之「每次」亦應以之為對象，亦即應以作為處罰對象之過去行為為區隔違規行為次數之標準，而非以行政處分作成或送達為標準。 四、若採乙說，以處罰處分送達後為區隔違規行為次數之標準，將會有處罰對象行為與處分作成或送達在時間上之空檔，此空檔越長越往後處罰，則對受處分人越有利，甚至受處分人在此空檔時期，可以為任何違規行為而當然不受處罰。郵政法第 40條第 1 款規範目的在禁止行為人之遞送郵件等營業行為，但只因採取乙說承認處分之拘束效力與刑事裁判一樣的一事不二罰論點，造成為行為人被查獲後，只要設法使處罰機關延後處罰處分之時間（如踐行陳述意見等程序上之行為），即可逃避管制目的。 五、再者，行政罰未若法院有統一之裁罰機關，因此無法以刑法上一行為、數行為或刑事訴訟法上單一性、同一性的概念處理按次連續處罰之問題。郵政法規定按「次」連續處罰，按「次」之意涵容有爭議，若得因公權力的介入，始承認其具有阻斷的效力；不論係以舉發或裁罰次數計算其次數；或以舉發開單處罰生效時（即乙說之送達時）作為認定次數的標準，如發生後裁罰者先送達、或後裁罰之行政處分具有存續力時，先裁罰的後送達之情形時，應如何處理；恐造成實務操作上的問題。 六、因採處分時切斷單一性之乙說，無可避免將造成行為人逃避管制目的不受處罰之空檔擴大的缺失，所以丙說乃有以通知陳述意見或援用司法院釋字第 604 號解釋之例以舉發為切斷單一性之說法，但在說理上並不充分。蓋行政處罰處分前相關之程序行為，不管是舉發、查獲、檢舉或通知陳述意見，僅在告知或確定所欲處罰之違反行政法上義務行為及其時間空間範圍，尚未以該違規行為之作為處罰對象，不能作為「按次」之基準。況郵政法第 40 條第 1 款「按次連續處罰」與司法院釋字第 604 號解釋所引道路交通管理處罰條例第 85 條之 1「經舉發後」之處罰規定不同，並無舉發之程序，舉發與通知陳述意見二者規範意義迥不相同，自無從援用司法院釋字第 604 號解釋之例而採丙說。退萬步言，設若郵政法第 40 條第 1 款在操作上有所謂舉發或查獲之行政行為，因其係最近於處罰對象構成要件事實之時間空間，所以其判斷之考量基礎與甲說應係相同。 七、郵政法第 40 條第 1 款規定以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者，乃反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業之前，其違規事實一直存在，是以主管機關自可從上次處罰後再一次處罰其營業行為。該次係在前處罰之後者，後遞送之行為，與迄至前次處罰後期間之行為當然包括在營業行為在內，應算入後處罰處分之對象（如原處分之 93 年 7 月及其前到 93 年 6 月間之後的行為）。所以縱處罰其中一件或一段遞送行為，則到前次處罰此段期間之所有營業行為均屬同一反復營業行為，如此解釋亦較合於連續處罰之意涵。 八、最後，結論採甲說者，仍應通過比例原則的審查（司法院釋字第 604 號解釋參照），既然法條規定所處罰者為營業行為，則處罰時應有足夠遞送行為的數量與時期，始得認為營業，若連續處罰期間過密，多次處罰應屬過當，則有違比例原則。 乙說：一、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣 10 萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第 1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第 6 條第 1 項、第 40 條第 1 款定有明文。可知，郵政法第 40 條第 1 款係以行為人有「違反第 6 條第 1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之行為，對該違法且有責行為予以處罰。在此，行為人違反行政法上義務之行為係指遞送信函、明信片或其他有通信性質文件之「營業行為」，而所謂「營業行為」，解釋上應係行為人以營利為目的，持續經營有償之遞送行為，其概念自較單一之一次有償遞送行為廣義。故而，對於行為人第一次違反上開行政法上義務之「營業行為」處以罰鍰，並通知其停止違法行為。倘若行為人受有第一次之罰鍰及受有停止違法行為之通知後，仍未停止違法行為，主管機關得「按次」連續處罰，所稱「次」，係指違法營業行為而言，而「按次」係指經主管機關依郵政法第 40 條第 1 款處分後之每一次違法營業行為，是事業如經主管機關依前揭第 40 條第 1款處分後，仍繼續從事經命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。次按行政機關之行政處分，其效力之範圍（主觀範圍及客觀範圍），應及於一定之相對人與一定之事項；若屬於同一相對人及同一事項之事件，行政機關對該事件之處分權限，應為原處分之效力所遮斷，此種遮斷效力亦屬行政機關受自己處分拘束（拘束力）之一種表現。行政機關若對於已經行政處分予以處分（罰）之同一效力範圍之事件再為處分（罰），即有重複處罰之違法，自為法所不許。前處分既作成於 93 年12 月 24 日，原處分所處罰之 A 公司於 93 年 7 月間之違法行為，已為前處分之效力所涵蓋。交通部對於前處分效力所及之違法事件再處罰，即有重複處罰之違法。 二、郵政法第 40 條第 1 款係處罰行為人有違反第 6 條第 1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為「營業」之行為，該「營業行為」是法律將數個自然行為，規定為受處罰之法律上一行為。此營業行為具有接續性質，無論是為一次投遞行為，即遭查獲，或是為多次投遞行為，始遭查獲，均構成上開法條所稱之營業行為。惟對此項具有接續性質之違法營業行為，衡量其對公益及法秩序之影響，立法上自得規定在一定情形下，切斷此營業行為之單一性。參照司法院釋字第 604 號解釋，認依 86 年 1 月 22 日增訂公布道路交通管理處罰條例第 85 條之 1 關於汽車駕駛人違反同條例第 56 條規定（違規停車），經舉發後，不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之之規定，係立法者對於違法事實一直存在之行為，考量該違法事實之存在對公益或公共秩序確有影響，藉舉發其違法事實之次數，作為認定其違法行為之次數，而對此多次違法行為得予以多次處罰，郵政法第 40 條後段既規定得連續「處罰」，應解為立法者係以主管機關為處罰，切斷依郵政法第 40 條第 1 款應受處罰之違法營業行為之單一性。亦即主管機關處罰（處分書送達）後，行為人再為違反郵政法第 6 條第 1 項之遞送行為，始屬另一違法營業行為。司法院院解字第 3170 號解釋：「依營業稅法第 2 條第 1 項，應聲請發給營業調查證之營業者，因不領證營業，經法院處罰後，仍抗不領證繼續營業，其在處罰後之所為，即又違反該法第 2 條第 1 項之規定，自應再由法院依第 15 條第 1 款予以處罰。」對類似之違法營業行為，亦是以處罰切斷其單一性，亦可供參據。學說上亦有認為對繼續性之違反行政法上義務行為，經行政處分，其後所為係屬另一行為。原處分所處罰 A 公司之違法營業行為，既發生於前處分作成前，其與前處分所處罰之違法營業行為同屬違反郵政法第 6 條第 1 項之一營業行為範圍內，原處分加以處罰，自屬重複處罰，於法未合。 丙說：一、原則上如同乙說，郵政法第 40 條第 1 款處罰行為人有違反第 6 條第 1 項之營業行為，經主管機關為處罰後，切斷依郵政法第 40 條第 1 款應受處罰之違法營業行為之單一性。惟在主管機關處罰前，有依行政程序法第 102 條及第 104 條規定，通知行為人陳述意見之情形，該項通知具有對違法營業事實行為初步認定並告知行為人之意義。再行政程序法第 102 條及第 104 條規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，應給予相對人陳述意見之機會，旨在使相對人在受對其不利益處分前，有表示意見機會，並非給予相對人延緩處罰時間之利益。郵政法主管機關查知行為人有違反郵政法第 6 條第 1 項之營業行為，本得立即加以處罰，以切斷該違法營業行為之單一性，如因給予行為人陳述意見機會，致處罰時間延後，使得切斷該違法營業行為之單一性之時間延長，行為人獲得通知陳述意見至處罰前之違法投遞行為非屬另一違法營業行為之利益，此當非行政程序法第 102 條及第 104條規定之立法目的。因此，主管機關通知行為人就認定其違反郵政法第 6 條第 1 項之營業行為之事實陳述意見者，應認該項通知切斷該違法營業行為之單一性，之後行為人所為之違法投遞行為，係屬另一違反郵政法第 6 條第 1 項之營業行為，而得另行處罰。 二、司法院釋字第 604 號解釋涉及之違規停車，係具繼續性之違反行政法上義務行為，得以舉發（亦是對違法行為事實之初步認定及通知）切斷違法行為之單一性。此種原本是自然一行為之繼續犯，可以對違法行為事實之初步認定及通知切斷其違法行為之單一性，自然數行為之接續犯，解釋上當更能以對違法行為事實之初步認定及通知切斷其違法行為之單一性。 三、原處分處罰之違法行為係發生於前處分之通知 A 公司陳述意見之前，尚未被該通知陳述意見切斷其與前處分所處罰之違法行為之單一性，原處分有對 A 公司之一違反郵政法第 6 條營業行為重複處罰之違法。