要旨
一、行政犯雖不以其為故意行為或過失行為而異其處罰，但要應以有違犯行為（即違反行政法所定義務之行為）之存在，為其前提。運輸公司係獨立之營業主體，其與本件原告間因締結運送契約而為運送人，非原告之使用人可比。其過失行為，自難與原告之過失行為同視。原告雖為蕉苗所有人，但既無故意或過失之違犯行為，即不能認為行政犯而依商品檢驗法第 14 條之規定予以處罰。 二、關於人民權利義務之事項，固應以法律規定之，但行政機關之命令，如就法律規定之同一事項有所規定，而其內容與法律之規定並無違反，亦未逾越法律規定之範圍者，則此項命令，即不能指為違法無效。三、行政執行法所規定之罰鍰，為執行罰性質，與違反行政法上所定義務而科之罰鍰屬於行政罰性質者，非可混淆。
案由
原 告 春安貿易行 代 表 人 林春龍 被告官署 臺灣省政府農林廳檢驗局台中分局 右原告因蕉苗出口未經檢驗事件，不服經濟部於中華民國四十五年六月三十日所為之再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左。
主文
再訴願決定訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣原告於四十四年二月間將出口蕉苗二簍，託聯合運輸公司自南投縣水裡坑運交基隆大昌報關行，委託該行辦理報關及申請檢驗手續，裝運出口，惟該運輸公司將該項蕉苗運抵基隆卸車時，並未另置一處，致混雜於大批香蕉中裝載上船，運住日本。經被告官署查悉，依臺灣省植物輸出輸入取締規則第十九條之規定，科處原告罰鍰新台幣一千元。原告不服，一再向臺灣省政府及經濟部提起訴願遞遭駁回，復提起行政訴訟到院。茲將兩造訴辯意旨，摘敘如次。 原告起訴意旨略稱： (一) 按憲法第一百七十二條規定，命令與法律牴觸者無效。又中央法規制定標準法第七條規定，各機關發布之命令，不得違反變更或抵觸法律。被告官署依之處分之臺灣省植物輸出輸入取締規則，係臺灣省政府發布之命令，其第十九條所定新台幣一千元以下之罰鍰，自屬違反變更而抵觸現行行政執行法第五條關於罰鍰之規定，當應無效，此觀之中央法規制定標準法第四條第四款關於法律之變更應以法律定之之規定，更極瞭然。 (二) 姑無論上開取締規則所有關於罰鍰金額之規定牴觸法律及憲法，應屬無效，即就其第十九之條文而言，要應以違反該規則第一條及第四條兩條之規定，為處罰之要件。原告並無違反該規則第四條之行為，業經被告官署查明，認定在卷，自不構成第十九條前段之處罰要件。 (三) 行政法規之違反，固不以故意過失而異其責任，惟本件因運送人將該項蕉苗運抵基隆，卸車時混雜於大批香蕉中裝載上船，既非原告之故意，更非原告之過失，要屬事變，自難以事變而追究上開取締規則第五條之責任等語。 被告官署係由其上級官署臺灣省政府農林廳檢驗局代提出答辯書，略稱： (一) 臺灣省植物輸出輸入取締規則係前臺灣省行政長官公署沿襲日據時期本省辦理進出口植物檢驗之遺規，於三十六年一月十日制訂，據以辦理省際性進出口植物之檢驗，與國際性進出口植物檢驗所適用之商品檢驗法及商品檢驗局植物病蟲害檢驗施行細則等中央法令，原則上毫無不符，且有相輔相成之效。根據行政院三十五年五月十一日節京一字第四六八號訓令第一點：「臺灣一切政制，行政長官可因地制宜，訂立規章，但與中央法令原則上不符者，須經中央核定後方能施行，不得採事後認可方式」，此項取締規則，自應認有法律之效力三十八年初經濟部在台北成立商品檢驗局，籌辦國際性進出口商品檢驗，是年六月因時局轉變，商品檢驗局撤銷，所遺業務，經經濟部以廣穗三十八商字第○九四號代電臺灣省政府同意，移由本局 (臺灣省政府農林廳檢驗局自稱下同) 接辦。以國際省際兩種檢驗同由本局辦理，而適用兩項法規定，實使商品有無所適從之感，且商品檢驗法及其施行細則，民間均不熟悉，故決定各項檢驗，以商品檢驗法為母法，而以本省原有單行規章為施行準據。對於罰鍰數額，依商品檢驗法第十四條之規定，應經檢驗之商品而不報請檢驗者，處五百元以下之罰鍰，折合新台幣為一千五百元，而同樣情事，依臺灣省植物輸出輸入取締規則第十九條，則僅罰鍰新台幣一千元，較商品檢驗法之規定為減。為求商民易知易行起見，亦仍其舊。至於行政執行法所規定之罰則，乃為一般之行政罰與商品檢驗之以特別法令規定罰則者，根本不同。依特別法優於普通法之原則，自應適用特別法處斷。 (二) 臺灣省植物輸出輸入取締規則第一條及第四條之規定，各為一事，並無必要關連，而其違反，更無互為要件之理，是第十九條之規定，乃各以違反第一條或第四條為科罰要件，在事理上至為明顯。猶如律師法第四十條第一款之規定，並不以違反第二十條第二十一條第二十三條第二十五條第二十七條至第三十六條等十四條全部行為為其要件， (三)本件蕉苗之未經檢驗，混裝出口？係屬原告所委託之運送人聯合運輸公司之過失，為原告於訴願及再訴願書中自承之事實。該運輸公司因怠於注意，於該項蕉苗運抵基隆卸車時未將蕉苗另置一處，妥加管理，以致混雜大批香蕉之中，裝載上船，並於大昌報關行派員至碼頭領貨發覺蕉苗己混裝上船之後，既不請求上船查看，設法取回，又不向有關機關報告，並經該運輸公司致原告之道歉書及對本局人員詢話之答覆中所承認是該運輸公司應注意能注意而不注意，自有重大過失。原告為該項蕉苗之所有人，依臺灣省植物輸出輸入取締規則第五條之規定，有報請檢驗之義務，而由其所委託之運送人之過失，並非由於不可抗力，未能履行，何得謂為事變。依行政法院三十一年判字第二十及五十九號判例，行政法規之違反，不以故意或過失而異其責任。原告自應為處分之對象。至其因此所受損失，自可依法向運送人請求賠償等語。 原告再答辯意旨略稱： (一) 查台↑↑↑↑↑官公署以與中央政制不符，早經於三十六年明令撤銷。自同年十二月二十五日憲法生效後，自不能承認其制訂之臺灣省植物輸出輸入取締規則為有法律之效力。且四十年十一月二十三日中央法規制定標準法第四條第一款 (按應為第二款) 及第五條明定關於人民權利義務者應以法律定之，應以法律規定之事項不得以命令之定。故該項行憲前之權宜規定，於行憲後即無存在之餘地，自無法律效力之可言。又查商品檢驗法第一條規定，輸出輸入商品之檢驗，應依商品檢驗法為之，同法第二條復規定，應施檢驗之商品種類，由實業部定之。本案植物臺灣蕉苗既末經實業部定為應施檢驗之商品，且又非依商品檢驗法檢驗，斷無違反同法第九條因而應依同法第十四條處罰之可言。 (二) 律師法第四十條第一款之用語例，與上開取締規則第十九條風馬牛不相及。如再就被告官署適用法規而言，既以原告應經檢驗之商品而不報請檢驗，亦屬同規則第五條之違反而適用第二十一條之問題，乃又將第二十一條與第十九條混為一談，其乏根據，尤屬顯然。 (三) 獨立營業人之運送人在陸上運送與大昌報關行間，與「輸出」毫無關係，其業務上之過失，斷難為原告所能逆料，其非為原告之故意及過失，要極顯然本案蕉苗未運交大昌報關行，前原告上開取締規則第五條之報請檢驗義務，初未發生，當無責任可言。又該蕉苗在碼頭上找尋未見時，已脫離運送人之占有，成為遺失物，如此既失其事實上之管領力，其報請檢驗義務亦因遺失而失其對象，永不發生等語。
理由
按關於人民權利義務之事項，固應以法律規定之，但行政機關之命令，如就法律規之同一事項有所規定，而其內容與法律之規定並無違反者，則此項命令即不能指為違法無效，臺灣省植物輸出輸入取締規則所規定應履行之義務以及違反義者所科罰鍰金額，其未逾越商品檢驗法所規定之範圍者，自無違法之可言。至行政執行法所規定之罰鍰，為執行罰性質，與違反行政法上所定義務丙科之罰鍰屬於行政罰性質者，非可混淆。又該取締規則第一條所規定者為植物及其容器或包裝品之輸出輸入，而第四條所規定者則為專供學術研究應用之植物病菌害蟲之輸入，二者各為一事，毫無牽連關係，則同規則第十九條所稱違反本規則第一條第四之規定云云，自係指違反第一或第四條之規定者而言，並非必須同時違反第一條及第四條相互結合，始構成處罰之要件，其理至明。再經濟部既經授權臺灣省農林廳檢驗局辦理商品進出口檢驗之事務， (有經濟部三十八年九月九日廣經穗字第○九四號代電可稽) 則該局自即有權決定應行檢驗之商品種類，而該局及其分局亦即有權實施進出口植物之檢驗。原告主張該取締規則中關於罰鍰金額之規定，與行政執行法第五條規定不合，應屬違法無效。又原告並無該取締規則第四條所規定之情事，不能構成同規則第十九條處罰之要件，以及主張本件蕉苗未經實業部 (即今經濟部) 定為應實施檢驗之商品，且非依商品檢驗法檢驗，應無商品檢驗法第十四條之適用，執以攻擊原處分，固無可採。惟按行政犯雖不以其為故意行為或過失行為而異其處罰，但要應以有違犯行為 (即違反行政法所定義務之行為) 之存在，為其前提。本件原告於四十四年二月間委託聯合運輸公司由台中水裡坑運送蕉苗二簍交與基隆之大昌報關行，事前即曾以明信片與該報關行接洽，託其代辦出口運往日本之手續，臨時復由代其發貨之蕭輔二以明信片通知該報關行，有原處分卷附明信片可稽。是原告並無避不申請檢驗而出口之故意，情實顯然。至於該項蕉苗由該運輸公司運抵基隆碼頭，以該運輸公司卸車時未將該項蕉苗另置一處，致混雜其他大批香蕉中裝載上船，迨該報關行派員前往碼頭領貨，發覺蕉苗已被混裝上船，該運輸公司亦未再謀補救辦法，以致一併運往日本各情，業經被告官署之上級官署臺灣省農林廳檢驗局調查明確，認為本件蕉苗之漏檢出口，係因該運輸公司應注意能注意而不注意，有重大過失所致。查聯合運輸公司係獨立之營業主體，其與原告間因締結運送契約而為運送人，非原告之使用人可比，其過失行為自難與原告之過行為同視。原告雖為蕉苗之所有人，但既無故意或過失之違犯行為，即不能認為行政犯而予處罰。原處分科以罰鍰新台幣一千元，雖未超過商品檢驗法第十四條所定罰鍰金額之範圍，但對於非行政犯而處以行政罰，究非法之所許，無可維持。訴願決定及再訴願決定均未予糾正應予一併撤銷，以資救濟。 據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十三條前段，判決如主文。
編註
1.本則判例，依據最高行政法院民國 91 年 10、11、12 月九十一年十、十一、十二月份庭長法官聯席會議決議，嗣後不再援用。
