廢

最高行政法院 52 年判字第 323 號 判例

要旨

漁會會員大會之召集，應由理事會為之。漁會總幹事之職權，僅係承理事長之命，負責處理日常事務，此就漁會法第二十五條第一項及臺灣省各級漁會改進辦法實施細則第十五條規定觀之，殊為明白。又各級漁會之決議，有違反法令，妨害公益或逾越其業務範圍者，主管官署得撤銷其決議，亦為漁會法第三十四條第一項所明定。召集會員代表大會，並非日常事務，縱令如原告所主張，該嘉義縣義竹區漁會理事長曾授權該總幹事處理事件可先判行以後提請追認，亦不能認為包括依法應由理事會行使之召集會員代表大會之職權在內。是該總幹事通知召集之會員代表大會，自難認為合法之會議。為該漁會主管官署之被告署（嘉義縣政府）雖曾派員蒞會，該會議之非法性並不因此而有改變。會議既不合法，其所為之一切決議自亦屬非法，理監事之選舉為決議之一種，自亦無例外。被告官署層奉指示後，飭知該漁會該次會員代表大會之召開為不合法，其所作決議及理監事選舉應予宣告無效，其真意即屬撤銷各該決議。按之首開規定，自無不合。

案由

行政法院判決 五十二年度判字第三二三號原 告 蔡 ○ 蔡○萍 蔡○日 被告官署 嘉義縣政府 右原告因漁會選舉糾紛事件，不服內政部中華民國五十一年十月三十一日所為之再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左。

主文

原告之訴駁回。 事 實 緣嘉義縣義竹區漁會第三屆第一次會員代表大會，原訂於五十年十一月十七日舉行，經被告官署核准，並由該漁會通知各會員代表在案。嗣該漁會於同年十一月十一日召開第三十一次理監事聯席會議，預定審查該會五十一年度工作計劃及收支預算案，以便提交行將召開之會員代表大會議決，惟該次會議因出席人數不足而流會，該漁會以收支預算案既尚未依法完成理監事會之審查程序，勢難如期召開會員代表大會，請求將大會日期改延至同月二十六召開。案經被告官署於同年十一月十三日提請該縣漁會改選督導小組與省巡督導員會報研商，當經決議「不礙於進度表之規定日期可予更改」，紀錄在卷。該漁會獲悉後，復於十一月十四日以電話請示被告官署主管課社會課長，徵得其同意，乃即於當日發出改期召開大會之通知。詎被告官署於同月十五日復決定不准延期，除以長途電話通知該漁會應如期召開會員代表大會外，並派專人送達該項復文。該漁會總幹事蔡宜璋未經理事長同意，擅即於十六日發出通知取銷理事長十四日所發之延期開會通知，鐵定於原定期間十一月十七日舉行大會。其所發之通知既無理事長之簽署，亦未加蓋該漁會圖記，而另以嘉義縣船舶總隊義竹直屬中隊之鈐記蓋發。是日開會到會代表二十七人（應出席人數五十人），由被告官署所派監選員擔任臨時主席，選出該漁會之理監事及出席省漁會代表。嗣內政部據臺灣省社會處呈報上述情形，乃於五十一年一月三十日以台內社字第七六九九二號指復應按照該處所擬意見，認定該義竹區漁會五十年十一月十七日會員代表大會之召開為不合法，其所作決議及理監事選舉應予宣告無效，臺灣省社會處復函轉被告官署飭知該漁會。原告不服，一再向臺灣省政府及內政部提起訴願，均被決定駁回。復向本院提起行政訴訟。茲將原被告訴辯意旨，摘敘於次。 原告起訴意旨略謂：原告係嘉義縣義竹區漁會第三屆第一次會員代表大會合法產生之理監事，因該會理事長陳炎於五十年十一月五日以（五○）義漁總字第三○○號呈報主管官署「大會日期定於十一月十七日上午九時假南興國民學校舉行，並選舉理監事及出席省漁會代表，請派員指導及監選」，經被告官署以（五○）（十一）（十三）嘉府宗民社字第六○五八六號核准，並經該會理事長十一月十四日批准可如期召開，並依法公告並通知會員代表在案。惟該陳炎自量如期開會勢必一敗塗地，勝選無望，乃捏造事實，偽稱五十一年度工作計劃及收支預算案提交五十年十一月十一日召開之第三十一次理監事會審查，因出席人數不足致流會為詞，又以（五○）嘉炎義漁總字第三○九號呈請延至十一月二十六日召開。經被告官署審查結果，認為該會所請理由與事實不符，乃以（五○）（十一）（十五）嘉府宗民社字第六二五○一號批駁不准延期。該會理事長陳炎未接奉主管官署之命令，竟違法又推翻十一月十四日上午批准可如期召開之決定，同日下午再發出延期開會之通知。嗣後接奉命令後，復行抗命，並意圖阻擾會務進行，攜帶漁會圖記，逃避隱匿，雖經總幹事及漁會職員查尋，亦無其下落。總幹事為遵奉命令，不得已借用會內嘉義縣船舶總隊義竹中隊鈐記，再發出照原經被告官署核准日期開會之通知。依據臺灣省各級漁會改進辦法實施細則第十五條，漁會辦事細則第十四條，及該陳炎當選第二屆理事長就任之時已授權總幹事「如有案件遇理事長不在，可先判行而後提出追認」，據此總幹事之所為，實無不合。又是日開會前被告官署督導員陳鋆為慎重計，電詢省社會處請示，由該處第二科蔣股長指示，該大會日程既經被告官署核定，且到會代表已逾半數，大會已符法定人數，可以開會，並囑先由督導員擔任臨時主席，主持開會等語。據此督導員先擔任臨時主席，再由出席代表互推表決吳文傑為臨時主席，主持會議，而依法選舉理監事。開會及選舉，均遵照省社會處漁會主管股長指示，絕不能成為非法之原因。該陳炎煽動其同黨之代表不出席會議，放棄其權利後，編造謊言，遊說省社會處官員，舞弄是非，使省社會處官員誤信為真，不顧法令尊嚴，聽陳炎一片之詞，簽擬意見呈內政部。省社會處所簽擬意見，與蔣股長電話指示可以開會之情形，恰屬相反。省社會處對本案之處理，前後矛盾。又內政部不能善盡詳查之責，輕據省社會處簽擬意見，宣佈原告當選無效。省社會處簽擬意見，顯有自毀威信之嫌。依照動員時期加強各級人民團體組織實施辦法第五條，明定人民團體開會，於會議前七日將會議種類時間地點連同議程報請主管官署核准，始得開會，法有明文，開會之延期或變更，亦須主管官署之核准，否則不得擅自延期或變更，毫無疑問。因之該會理事長之延期開會，係違法之通知。又嘉義縣漁會督導小組及省巡督導員之決議，「不礙進度表之規定可以更改」之記錄，及該理事長陳炎以電話請示被告官署社會課長徵得其同意之詞，內政部據予認定，實屬無據。督導小組會報與縣社會課長，絕無核准權，且絕不能行使核准權，該兩者之同意，絕不得視同主管官署之核准。況且被告官署社會課長於嘉義議會第五屆第三次臨時會席上，明確答復議員詢問「並無接到陳炎之電話，又未向任何人言起可以延期開會」。有議事錄可稽。查再訴願決定書理由第一項、法不禁人民團體各種會議於會前變更會議日期一節，措詞更屬不合。變更雖自由，猶應受主管官署之核准，否則不得為之。該陳炎所發出延期開會通知，有違反總動員時期加強各級人民團體組織辦法第五條之規定，應認定為無效。第二項、臺灣省各級漁會改進辦法之立法精神係採行理事長制云云，漁會理事長事實上不能常駐會辦公，因而有總幹事負責處理日常事務，既然理事長不能常駐會，遇有應即決之重大案件，其處理方法如何，自然總幹事負責代行處理。況該理事長就職時已明令總幹事先判行而後提出追認，該會文書處理情形，調查該會卷宗即可瞭然。第三項、漁會乃漁民依法所組織之團體，漁會在其法定範圍內所為之決定，其所屬漁民及漁民代表自有遵從之義務，理之所當然。漁會越法之決定，自失其效力。該會理事長發出之延期開會通知，是否在法定範圍內所為之決定，是值得研究之重點。該會理事長未得主管官署核准前之延期開會通知，強令會員遵從，據何種法令斷定該理事長之行文為合去。該會總幹事之所為既不符法定要件，該會理事長之所為更應不符法定要件，應均為無效。內政部之認事用法，有違背立法精神，至為顯明。再據臺灣省改進各級漁會選舉注意事項第二十三條之規定，各級漁會理監事之選舉，於選舉揭曉後如發現有舞幣或不法情事，應於七日內提出檢舉，逾期提出者無效。該會理事長陳炎或第三人均未於法定期間內向主管官署提出檢舉，為何省社會處竟自動干涉。其中情形，令人難解。若該會理事長或第三人有向省社會處檢舉，省社會處亦無權受理檢舉案件，應飭令其依法令途徑向直接主管官署檢舉。（請參照內政部（四七）、九、二十、台（四七）內社字第一四三五七號釋令）絕不得越級行之等語。 被告官署答辯意旨：（一）查被告官署於五十年十一月二日召開本縣第四次漁會改進督導小組會議時，邀請各區漁會理事長列席參加，會中議決「義竹區漁會召開會員代表大會日期為十一月十七日上午九時，地點在南興國校舉行」等紀錄，並經被告官署以（五○）十一、十一、嘉府宗民社字第六○五一八號飭知該會遵辦中。據該會（五○）十一、五、義漁總字第三○○號呈「本會會員代表大會日期定於十一月十七日上午九時假南興國校舉行，並選舉第三屆理監事暨出席省漁會代表，請派員指導及監選」等語，復經被告官署以（五○）十一、十三、嘉府宗民社字第六○五八六號答復表飭知「准予召開，希將開會暨選舉情形報核」，並將副本抄送各有關單位及督導員監選員各在案。該會雖遵照督導小組議決申請如期開會，惟未提經理事會議決，即行呈請開會，核與漁會法第二十五條「漁會會員大會分定期會議與臨時會議二種由理事會召集之」之規定，未盡相符。（二）該會復於十一月十二日以嘉炎義漁總字第三○九號呈，略以「第二屆第三十一次理事會議於十一月十一日召開，因未達法定人數而流會，致無法審查本會工作計劃及年度預決算等，請准予延至十一月二十六日上午九時仍在原址召開會員代表大會」等語到府。適值十一月十三日臺灣省巡迴督導小組蒞嘉督導，並召開會報，（按當時義竹區漁會理事長亦應邀列席），會中被告官署前社會課長馮健行曾將義竹區漁會呈請延期開會案提出請示，承省督導員葉自成指示，「不礙於進度表之規定日期，可予更改」等，紀錄在卷。該會呈請延期開會之理由，係十一月十一日召開之理監事會流會，致原預定提交該理事會審議之魚市場五十一年度預算及漁業生產指導費徵收標準等案，無法審議，依據會章規定，歲入出預算及工作計劃須經理事會審議後，提交大會審議，通過後，始得執行，該會理事長依據上述理由，暨依省督導員之指示，於十四日用電話請示社會課長之同意後，未獲被告官署正式核准延期開會公文前，於同日發出延期開會通知書。嗣後被告官署誤認該會五十一年度工作計劃及五十年收支決算暨五十一年度歲入出預算等經該會五十年八月三十一日召開之第二屆第二十九次理監事會議議決通過。並由該會於（五○）九、九、以（五○）義漁總字第二四二號呈報被告官署核備，經被告官署（五○）十、十二、嘉府宗民社字第四九○五三號核復應提交會員大會議決通過後，再行報核有案為理由，遂予否准延期召開大會。實際上該會五十一年度歲入出預算中魚市場五十一年預算部門，經被告官署有關該漁會目的事業主辦單位（建設局水產課）依法函准農林廳漁業管理處（五○）十、二十四、漁一字第一一五六三號核復，應予重編報核，並經被告官署飭知該會遵辦在案。依上述實際情形，該會呈請延期開會，自應認有充分之理由。惟因被告官署各業務單位有缺連繫，致誤認為該會五十一年度歲入出預算及工作計劃業經第二屆第二十九次理監事會審議通過，並於（五○）十一、十五、嘉府宗民社字第六二五○一號飭知該會不准延期開會，應依照漁會督導小組議決日期（十一月十七日）召開大會。該通知書被告署派專人送達，惟該會延期開會通知已在一日（十四日）出發。（三）按漁會總幹事之職權，於臺灣省各級漁會改進辦法實施細則第十五條著有明文規定，「漁會總幹事承理事長之命，負責處理日常會務」。惟該會總幹事蔡宜璋竟違背規定，越權於接到被告官署不准延期開會通知後，於十一月十六日未經理事長之核准，亦未加蓋漁會圖記，擅自蓋用船舶總隊義竹中隊之鈐記，發出通知各會員代表，取銷原理事長所發之延期開會通知，鐵定於十一月十七日假漁用倉庫召開大會。茲查該會辦事細則第三條明文規定，「本會理事長執行會員代表大會及理事會之決議，綜理本會一切會務，對外代表本會。理事長因故不能視事時，由理事互推一人代理之」。依上列辦事細則規定，該會總幹事顯無逾越理事長之職權而擅發如期開會通知之權限，且上項通知亦未依法加蓋該會圖記。是故該會總幹事所擅發之如期開會之通知，於法自難謂合。漁會為法人，理事長處理一切會務，對外代表漁會，漁會在法定範圍內所為之決定，其所屬漁民及代表自有遵從之義務。該理事長既於十一月十四日發出延期開會通知，原定十一月十七日之會期自即隨之消失。基於後令優於先令之原則，該會會員代表自應遵照該會以後所發出之延期通知。該會原呈准開會地點係在新店村「南興國校」舉行，惟該會總幹事竟擅行變更在北華村「漁用倉庫」召開，變更開會地點，既未呈准，且亦未依法事前公告，核與臺灣省各級漁會開會須知第六條及臺灣省改進各級漁會選舉注意事項第十一條之規定不符。該會會員代表陳安等二十二人於五十年十一月十八日提出陳情書，略稱五十年十一月十日接奉義竹區漁會通知，於十一月十七日召開大會，自應出席，旋又於十一月十四日接奉漁會（五○）嘉漁總字第三一二號通知，因第三十一次理監事會議流會，無法審核年度預算，待理事會再行召開後，另行決定代表大會日期。故是日（十一月十七日）及各自謀生，或離家外出工作，詎十一月十六日突又接蓋有「嘉義縣船舶總隊義竹直屬中隊」鈐記之公文，取銷十一月十四日延期開會通知，鐵定十一月十七日上午九時假漁用倉庫舉行大會，民等殊深疑義，為明瞭真象，經推派代表前往漁會查詢，據理事長稱，「是項文書並非漁會所發，本區漁會會員代表大會呈請改期，另候通知」。故復各返住所。惟近悉該會竟於十一月十七日在漁用倉庫召開，並由縣府所派之督導員主持會議，殊感前後矛盾。本代表等均有出席大會之權利與義務，該會既已通知延期開會，又突然如期召開大會，亦未依法公告日期地點，蔑視代表職權，謹請派員復查，並宣布該次會議及選舉無效，藉申正義等情到府。復據該區漁會五十年十一月二十日（五○）嘉義炎總字第三一八號呈，略以「為本區漁會第三區第一次會員代表大會，不依法定程序召開，應請依法處分，重新開會，及第三屆理監事非法選舉，請核定選舉無效」等情。該檢舉書係於法定有效期間內向被告官署及省府提出，被告官署復於十一月二十五日接省社會處電話及電報指示，「義竹區漁會選舉發生糾紛，經法提出檢舉，希飭知該會暫緩召開理監事會選舉理事長，並希依法處理報核」等情。經被告官署以（五○）十二、一、嘉府宗民社字第六三九○二號函將該會選舉發生糾紛經過情形，報請核示，並經省社會處轉奉內政部（五一）一、三十一、台內社字第七六九九二號令核示，略以「認為義竹區漁會五十年十一月十七日會員代表大會之召開，為不合法外，其所作決議及理監事選舉，應予宣告無效，並應限期另行依法召開大會，選舉理監事及出席省代表」。暨由省社會處函示，「應於文到十五日內改選完成」等由。查被告官署當時核准該區漁會於五十年十一月十七日召開會員代表大會，原認定有效，即屬法定日期。惟嗣後奉臺灣省政府社會處轉內政部令認為不合法，被告官署為遵奉上級命令，即以（五一）二、二十三、嘉府宗民社字第○七九九九號飭知該會遵辦各在案。各該原告所云該會理事長陳炎或第三人均未依法定期間向主管官署提出檢舉，為何省社會處竟自動干涉本案云云各節，顯為無稽之詞等語。 原告答辯意旨說略謂：（一）原告於五十一年二月二十四日為嘉義縣義竹區漁會選舉糾紛事件，不服被告官署處分，呈送臺灣省政府訴願時，被告官署經依法呈報答辯書在案。該答辯書與本案答辯書恰相反對，被告官署不顧威信，實有玩法之嫌。（二）會員陳安等之陳情書及理事長陳炎之呈文，均屬請示類，並非檢舉書呈文，與檢舉之性質不同。該陳情書及呈文均屬不合法定程序，不能發生法律效果。且被告官署對該項陳情及呈文秘而不露，於本案答辯時始表明，其處理上有疑問。該文件是否補送，請依職權調閱等語。

理由

按漁會之主管官署，在縣市為縣市政府。漁會會員大會分定期會議與臨時會議兩種，由理事會召集之。各級漁會之決議，有違反法令，妨害公益或逾越其業務範圍者，主管官署得撤銷其決議。為漁會法第三條、第二十五條及第三十四條第一項所明定。又漁會總幹事承理事長之命，負責處理日常事務。臺灣省各級漁會改進辦法實施細則第十五條亦有規定。本件嘉義縣義竹區漁會第三屆第一次會員代表大會，原訂於五十年十一月十七日舉行，經被告官署核准，並由該漁會通知各會員代表在案。嗣該漁會於同年十一月十一日召開第三十一次理監事聯席會議，預定審該會五十一年度工作計劃及收支預算案，以便提交行將召開之會員代表大會議決，惟該次會議因出席人數不足而流會，該漁會以收支預算案既尚未依院法完成理監事會之審查程序，勢難如期召開會員代表大會，請求將大會日期改延至同月二十六日召開。案經被告官署於十一月十三日提請該縣漁會改選督導小組與省巡迴督導員會報研商，當經決議「不礙於進度表之規定日期可予更改，」紀錄在卷。該漁會獲悉後，復於十一月十四日以電話請示被告官署主管課社會課長，徵得其同意，乃即於當日發出改期召開大會之通知。詎被告官署於次日復決定不准延期，除以長途電話通知該漁會應如期召開會員代表大會外，並派專人送達復文。該漁會理事長陳炎以展期開會通知業於先一日發出，不便再予更改。乃該漁會總幹事蔡宜璋未得該理事長同意，擅即於十六日發出通知，取銷理事長十四日所發之延期開會通知，訂於原定期間十一月十七日舉行大會。其所發之通知未經該理事長同意簽署，亦未加蓋漁會鈐記，而另以嘉義縣船舶總隊義竹直屬中隊之鈐記蓋發。是日開會到會代表二十七人，由被告官署所派監選員陳鋆擔任臨時主席，選出原告等為該漁會理監事。嗣臺灣省社會處以奉內政部（五一）一、三十一、台內社字第七六九九二號令核示，認為義竹區漁會五十年十一月七日會員代表大會之召開為不合法，其所作決議及理監事選舉應予宣告無效，並應限期另行依法召開大會，選舉理監事及出席省代表，轉函被告官署，被告官署即以（五一）二、二十三、嘉府宗民社字第七九九九號令飭該漁會遵辦。原告不服之理由，無非謂嘉義縣義竹區漁會總幹事蔡宜璋有權代表該漁會理事長陳炎發出於五十年十一月十七日開會之通知，並開會時有被告官署所派之督導員陳鋆曾經到場監選，其當選自屬合法有效云云。查漁會會員大會之召集，應由理事會為之。至於漁會總幹事職權，僅係承理事長之命，負責處理日常事務。為首開法令所明定。召集會員代表大會，並非日常事務。縱令如原告所主張，該嘉義縣義竹區漁會理事長陳炎曾授權該總幹事處理事件可先判行以後提請追認，亦不能認為該總幹事有代表理事長發出通知召集漁會會員代表集會之權。該項通知所定開會日期雖仍為五十年十一月十七日，但開會地點則已改變，性質亦難認為前次通知之複述。被告官署雖於當日曾經派員到場監選，但因漁會總幹事無權召集漁會會員代表大會，因此召集之會議，其非法性亦不因主管官署派員蒞會而有改變，會議既不合法，其所為之一切決議自亦屬非法，選舉為決議之一種，自亦無例外。姑不論該漁會會員代表陳安等二十二人於五十年十一月十七日開會之次日即向被告官署提出陳情書，聲明其未有到會，認為十七日所舉行會議為非法集會，請求宣告原告等當選無效，並該漁會理事長陳炎亦於五十年十一月二十一日向被告官署呈文，請求重行開會，並核定該項理監事之選舉為無效，其內容均係檢舉性質，有原卷所附原件記載可稽。且漁會之決議有違反法令之情事時，依首開規定，主管官署原得依職權予以撤銷。被告官署層奉指示於五十一年二月二十三日以嘉府宗民社字第○七九九九號令飭知嘉義縣義竹區漁會，認為五十年十一月十七日會員代表大會之召開為不合法，其所作決議及理監事選舉應予宣告無效，並應限期另行依法召開大會，選舉理監事及出席省代表所為之處分。其所謂宣告無效，真意即屬撤銷，按之首開規定，自無不合。訴願及再訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴論旨，非有理由。又原告請求傳喚兩造到案開言詞辯論一節，本院認為並無必要，合併說明。 據上論結，本件原告之訴為無理由。爰依行政訴訟法第二十三條後段，判決如主文。