要旨
行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。
案由
最高行政法院判決 九十一年度判字第二三一九號上 訴 人 臺南縣大內鄉公所 代 表 人 楊炳勳 右 一 人 訴訟代理人 傅俊元 被 上訴 人 黃○○ 右當事人間因營業稅事件，上訴人對於中華民國九十年九月五日高雄高等行政法院九十年度訴字第一四○六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
本件被上訴人於原審起訴主張：被上訴人坐落台南縣大內鄉○○段一七六七之四、一七六七之五、一七六七之六、一七六八之一四、一七六八之一七地號等五筆土地（下稱系爭土地），地目均為旱，原即為特定農業區農牧用地，數十年均為農業使用，該區域無法作農業以外之使用，被劃入都市計畫內河川區後，亦耕種一般低莖農作物，被上訴人因移轉需要曾函請行政院農業委員會（下稱農委會）以八十九年八月十日（八九）農企字第八九○一四○七六○號函釋示，都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發「農業用地作農業使用證明」。系爭土地被劃入河川區後，除原耕作低莖農作物外，不得變更其他使用，與農業用地並無不同。詎上訴人認定系爭土地管制方式非依農業區之方式為之，不符合農委會之標準，自不屬農業發展條例及其施行細則有關農業用地之定義範圍，實屬不當。又都市計畫河川區涵蓋河川內外一大片，河堤內外之土地均稱河川區，而我國地籍從日據時代至今大部分未重新勘查更正，河川又經常更改致修增堤防，常見地籍圖與現況不符現象，始有現場勘查之規定，而系爭土地係位於堤防外之農業用地，被劃入河川區後，未有開發或徵收施工等情事，亦無建築或種植致妨礙水流，一直作農業使用，上訴人及訴願機關均未查明，擅自處分，顯有違誤等情，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；命上訴人應准予核發系爭土地之農業用地作農業使用證明。 上訴人則以：按農業用地做農業使用認定及核發證明辦法第二條規定，可聲請「做農業使用證明」之農業用地，係指依農業條例施行細則第二條第一項所定之農業用地。而依該施行細則之規定，都市計畫內之土地，需被劃定農業區、保護區範圍內，始得認定為農業用地。經查，被上訴人所申請核發之系爭土地，仍為都市計畫範圍內之土地，土地使用分區為河川區，非屬農業區或保護區內範圍，與上開規定不合，是以，上訴人駁回其申請，依法有據。又被上訴人所申請之系爭土地均屬都市計畫河川區之土地，乃係依都市計畫法第三十二條規定之土地使用分區，其使用管制方式均依河川區予以管制，此亦經都市主管機關台南縣政府認定無疑。被上訴人之系爭土地，其管制方式既非依農業區之方式為之，不符合農委會函釋之標準，自不屬農業發展條例及其施行細則有關農業用地之定義範圍，上訴人駁回其申請，要無不合等語，資為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「直轄市或（縣）市政府或其委任之鄉（鎮、市、區）公所受理申請案件後，應辦理實地會勘，並就會勘結果填具會勘紀錄。直轄市或委任之鄉（鎮、市、區）公所辦理實地會勘時，應通知土地所有權人或代理人到場指界及說明，如界址無法確定，應告知申請人向地政機關申請鑑界。」為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第十五條所明定。又「．．說明二、依農業發展條例及其施行細則有關農業用地之定義範圍，其於都市計畫內僅包括農業局及保護區內之土地，並不包括河川地之土地，惟河川區土地如經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發農業用地作農業使用證明。」亦經農委會八十九年八月十日（八九）農企字第八九○一四○七六○號函釋在案。系爭土地為都市計畫內之土地，其使用分區為河川區，雖非屬農業發展條例施行細則第二條第一項第四款規定之都市計畫內農業區、保護區之土地，然依上開農委會八十九年八月十日（八九）農企字第八九○一四○七六○號函釋意旨以觀，河川區土地如經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發農業用地作農業使用證明。系爭土地若如被上訴人所述係位於行水區之堤防外，且均作農業使用，並未妨礙水流，是否仍須以河川區之管制方式為之，都市計畫主管機關台南縣政府或其委任鄉公所，即應依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第十五條之規定，辦理實地會勘，填具會勘紀錄表，並通知土地所有人到場指界及說明，據以認定系爭土地之管制方式，始為適法。惟本件上訴人及台南縣政府就系爭土地申請案件，均未辦理實地會勘，即逕認系爭土地非屬農業用地，此經上訴人自承在卷，並有上訴人八十九年十月三十一日八九所農字第一三八一號函及台南縣政府八十九年十一月十四日八九府農務字第一七八○九一號函附於原處分卷內可稽，而訴願卷所附台南縣政府城鄉發展局之簽呈，雖認系爭土地是以河川地管制，惟其未經實地會勘填具會勘紀錄，即逕予認定，亦嫌速斷。則上訴人及主管機關台南縣政府就本件申請案件之處理程序，既有瑕疵，原處分遽以否准被上訴人之申請，於法尚有未合，訴願決定，予以維持，亦有可議，被上訴人執此指摘，請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎，爰判決將訴願決定及原處分均撤銷。 上訴論旨，略以：系爭土地既經台南縣政府都市計畫主管機關，認定其管制方式與農業區有異，非依農業區管制方式為之，自不屬農業發展條例第三條第一項第十款及其施行細則第二條有關農業用地之定義範圍，其在形式上便不符農業用地作農業使用證明之核發對象。詎原審法院引用「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第十五條規定，判決上訴人及主管機關台南縣政府就本件申請案件之處理程序有瑕疵，而依其法律見解認定被上訴人有理由，明顯違背法令，為此請求將原判決廢棄之判決。 本院查：依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第二條規定，可申請「認定及核發作農業使用證明」之對象，為依農業發展條例施行細則第二條第一項所定之農業用地。且農業用地，依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」，申請「認定及核發作農業使用證明」時，始有「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第十五條程序之適用。故若非農業用地，則其是否作農業使用，本非「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」適用之對象，自無適用該辦法第十五條規定程序之餘地，自不待言。次查依農業發展條例施行細則之規定，都市計畫內之土地，需被劃定農業區、保護區，始得認定為農業用地。本件被上訴人申請核發證明之系爭土地，為都市計畫範圍內之土地，土地使用分區為河川區，非屬農業區或保護區範圍，業經原審查明。因此系爭土地並非農業用地，不得適用「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」，申請「認定及核發作農業使用證明」，應無疑義。農委會八十九年八月十日（八九）農企字第八九○一四○七六○號函釋說明二前段所謂：「依農業發展條例及其施行細則有關農業用地之定義範圍，其於都市計畫內僅包括農業局及保護區內之土地，並不包括河川地之土地」，即同此意旨。至該函釋說明二後段所謂：「惟河川區土地如經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發農業用地作農業使用證明」，明示河川區土地得申請核發農業用地作農業使用證明者，以「經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異」為條件，原判決認定依上開農委會函釋意旨以觀，河川區土地如經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發農業用地作農業使用證明，亦無違誤。惟認定河川區土地之管制方式是否與農業區無異，與認定農業用地是否作農業使用之性質不同；其權責機關為都市計畫主管機關，亦非上訴人；其認定之程序，並無適用或準用「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第十五條規定程序之明文。原判決以系爭土地是否仍須以河川區管制，都市計畫主管機關台南縣政府或其委任鄉公所，應依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第十五條之規定，辦理實地會勘，填具會勘紀錄表，並通知土地所有人到場指界及說明，據以認定系爭土地之管制方式云云，並未敘明認定系爭土地之管制方式，應依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第十五條規定程序辦理之法令依據為何，其適用法規已難謂無違誤之處；且台南市政府並非原審當事人，原判決以「被告及主管機關台南縣政府就本件申請案件之處理程序，既有瑕疵」為理由，而撤銷訴願決定及原處分，則本件主管機關究為上訴人或為台南縣政府，並未據原判決敘明，故亦有判決不備理由之違法。上訴意旨指摘原判決違背法令，為有理由，應將原判決廢棄。 本院再查：行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權共同參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法，且原則上應對各個階段行政行為之權責機關進行調查，始符合正當程序原則。本件系爭土地，為都市計畫範圍內之土地，土地使用分區為河川區，惟河川區土地如經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發農業用地作農業使用證明。因此系爭土地是否得申請核發農業用地作農業使用證明，必須先經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異，始得由上訴人依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第十五條規定程序，認定是否為農業用地作農業使用，上訴人既不能改變都市計畫主管機關之認定，都市計畫主管機關亦無從改變上訴人之認定，惟上訴人之認定，須以都市計畫主管機關認定個案河川區土地之管制方式與農業區無異為前提，是為多階段行政處分。本件原判決既以系爭土地是否仍須以河川區管制有疑義，而於本案言詞辯論時，詢問：「管制方式認定如何辦理」？經上訴人之訴訟代理人於原審陳明：「台南縣政府作管制認定」，有原審九十年八月二十九日言詞辯論筆錄附原審卷可稽，則原審顯已查明系爭土地如何管制，並非上訴人權責，而屬都市計畫主管機關權責，惟原審僅就無權責機關之上訴人，詢問其他有權責機關權責之行使是否適法，顯然不符證據法則，而有違正當程序原則，故應認其他行政機關於原審有輔助上訴人之必要，依職權命本案相關都市計畫主管機關參加訴訟，以調查其認定系爭土地之管制方式，與農業區有異云云，其程序及結果是否適法。本件既仍須由原審調查後依法更為裁判，自不宜由本院自為裁判，爰為判決如主文。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十九 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 陳 石 獅 法 官 吳 明 鴻 法 官 彭 鳳 至 法 官 高 啟 燦 法 官 黃 合 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 王 福 瀛 中 華 民 國 九十二 年 一 月 二 日
編註
1.本則判例，依據最高行政法院民國 97 年 6 月 10 日 97 年 6 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議，選編為判例。 2.本則判例，依據民國 108 年 1 月 4 日修正，108 年 7 月 4 日施行之行政法院組織法第 16 條之 1 第 2 項，其效力與未經選編為判例之最高行政法院裁判相同。
