要旨
「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第 1 條第 1 項、第 18 條及行政訴訟法第 4條第 1 項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。（司法院釋字第 469號解釋理由意旨參照） 依都市更新條例第 44 條第 3 項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第 7 條、臺北市都市更新自治條例第 19 條第 2 款第 5 目及臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第 2 條等規定，可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵，須考量更新單元之整體規劃設計與「鄰近地區建築物」之量體、造型、色彩、座落方位相互調和，其規範保護範圍顯包含更新單元「外」鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非限於更新單元「內」土地或建物權利人之財產權。原處分既核給系爭更新計畫案△Ｆ５－１（建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積）：984.65 平方公尺，則抗告人等鄰近地區居民，就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建物能否調和？是否可能造成鄰損災情？是否有礙其居住環境品質？似難謂無法律上利害關係。 參考法條：訴願法第 1 條第 1 項、第 18 條、行政訴訟法第 4 條第1 項、都市更新條例第 44 條第 3 項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第 7 條、臺北市都市更新自治條例第 19 條第 2 款第 5 目及臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第 2 條
案由
最高行政法院裁定 100 年度裁字第 1904 號抗 告 人 專業者都市改革組織 代 表 人 黃瑞茂 抗 告 人 師大禮居大廈管理委員會 代 表 人 陳德玉 抗 告 人 麗水環境促進大聯盟 代 表 人 龔志慧 抗 告 人 嘉新麗水花園麗水區管理委員會 代 表 人 凌逸芸 抗 告 人 師大雅砌管理委員會 代 表 人 陳裕政 抗 告 人 麗水美樹管理委員會 代 表 人 李信佳 抗 告 人 麗水松園管理委員會 代 表 人 紀憲昌 抗 告 人 台灣油杉社區發展協會 代 表 人 張英明 抗 告 人 王俐欣 王昱超 張英明 林佩芬 張伯群 林美利 蔡青青 蔡佩穎 蘇惠珠 張佑群 高德華 梅美姿 龔書綿 龔志慧 歐陽碩彥 柯志哲 曹庭芳 曹高碧霞 李家慧 魏員員 林愛香 舒湙琁 徐子文 李西村 戴淑芳 吳麗容 程孝俊 羅正義 李絲敏 曾麗春 彭桐平 彭泓凱 柯維華 許分虹 邱貞嘉 黃金鳳 黃金�� 黃金全 邱垂鴻 洪火琴 許珮君 林浩吉 謝愛香 歐陽萱旻 陳漢英 陳忻怡 周秀蓮 共 同 訴訟代理人 蔡雅瀅 律師 相 對 人 臺北市政府 代 表 人 郝龍斌 訴訟代理人 張天欽 律師 張雨新 律師 上列當事人間都市更新事件，抗告人對於中華民國100年4月15日臺北高等行政法院99年度訴字第2338號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文
原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理由
一、緣抗告人等為臺北市政府准予都市計畫實施者即訴外人元利企業股份有限公司（下稱元利公司）擬具之「變更臺北市大安區○段○小段○地號等12筆為24筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭更新計畫案）之附近居民。系爭更新計畫案經相對人於99年2月5日以府都新字第09930060502號函（下稱原處分）核准實施。抗告人主張渠等雖非原處分之相對人，但各抗告人之住家分別距離系爭更新計畫案約4公尺至442公尺不等，相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案，將影響抗告人等鄰近居民通行便利、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，乃引介鄰人訴訟觀念，循序提起行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，提起本件抗告。 二、抗告意旨略謂：㈠都市更新條例相關規定保護之對象非僅更新單元「內」之土地權利人，並包含鄰近地區甚至整個都市的居住環境，原裁定認定抗告人等更新單元「外」之附近居民，非法律上利害關係人，有適用都市更新條例第1條不當及不適用都市更新建築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市更新自治條例第19條第1款第5目及臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條之違背法令。㈡又「居住環境」、「交通秩序」分別為都市更新條例第1條及停車場法第1條所明定，依本院99年度判字第504號判決意旨，屬抗告人等「法律上之利益」，原處分溢給超額容積獎勵，可合理預期將損害抗告人等之法律上利益，原裁定遽認抗告人等不得提起行政訴訟，有適用行政訴訟法第4條不當及不適用憲法第16條之違背法令。㈢原裁定僅就抗告人等非都市更新條例所保護之對象表示意見，疏未探究抗告人等於原審所主張之其他法令是否亦均非保護規範，且漏未記載關於前揭攻擊方法之意見及法律上意見，遽為不利抗告人等之認定，有不適用行政訴訟法第209條第3項及不備理由之違背法令等語。 三、本院查： ㈠「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照） ㈡原裁定以抗告人非法律上利害關係人，而駁回其訴，其理由略謂：⒈本件係由實施者元利公司依都市更新條例第19條規定，申請系爭更新計畫案，報請相對人核定，嗣經相對人於99年2月5日以府都新字第09930060502號函核定實施者元利公司實施，抗告人並非原處分之相對人，亦非該都市計畫更新單元內土地及建築物所有權人或相關權利人，而僅係附近之居民。本件原處分僅係核定實施者擬具之系爭更新計畫案，尚未就其開發行為即建造執照之核發予以核准。再者，原處分與建造執照之核發有間，尚無涉及日照、景觀、深開挖等建築部分，抗告人自行預設因本案之核定，將影響其通行便利、日照、景觀、公共設施等環境權及因本案基地深開挖造成鄰房受損，有房屋安全等生命權、財產權受影響，均非現實上已發生之直接損害，僅係單純經濟上、感情上之反射利益，因此，抗告人等對本件訴訟仍不具法律之利害關係。⒉又本案為實施者依都市更新條例及其他相關規定，申請相對人核准其所提出之更新計畫案，實施者所持依據為都市更新條例及其他相關規定，並非建築法之規定，要難謂本件訴訟屬「建築法」上之鄰人訴訟。又所謂第三人效力之處分，必然是行政處分對被處分人為授益而對第三人造成「負擔」，且該第三人依規範保護理論得從相關法條解釋出有公法上之權利，即在其個人法益受侵害方式及被保護主體範圍都可明確釐清之情形下，始肯認其在處分效力下而有訴訟法上之地位。然抗告人現實上並無因原處分而致法律上產生任何負擔或損害之存在，抗告人所稱其權益將受害，均屬片面臆測、想像之詞，既無現實負擔或損害，原處分自與第三人效力之處分無涉。抗告人充其量僅有經濟上、事實上利害關係。⒊就「保護規範理論」而言，須與具體法規範結合觀察，始能自該具體法規文義中，尋找出是否合於「法律係為公共利益或一般國民福祉而設之規定」、「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨」及「許其依法請求救濟」等要件。而關於都市更新條例部分，其第1條規定「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。」足見係屬「為公共利益或一般國民福祉而設之規定」，惟綜觀全法，亦僅於第32條第1項有土地所有權人及其他條文所定之權利關係人（第38條第2項之地役權人補償爭議、第39條第3項之土地所有權人、合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人或耕地三七五租約承租人對價值異議及第41條違章建築物之異議等準用第32條規定），對於權利價值部分，得依法提起行政救濟，有保障更新單元內「特定人」之規定外，尚難認定更新單元「外」之抗告人屬於法律上利害關係人。從而，抗告人為更新單元「外」附近居民或臺北市民，均非都市更新條例規定所保護之對象，自無公法上之權利或利益受有損害可言。抗告人既非本件原處分之相對人，且就該處分亦無法律上利害關係，其就原處分僅能認為具有經濟上、事實上之利害關係，尚難認為因原處分直接受有損害，自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟，訴願機關認抗告人並非法律上利害關係人，為不受理之決定，洵無不合；抗告人提起行政訴訟，於法未合等語。固非無見。 ㈢惟依都市更新條例第44條第3項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第7條規定：「更新單元之整體規劃設計對於都市環境品質、無障礙環境、都市景觀、都市防災、都市生態具有正面貢獻，或採智慧型建築設計，其標準高於都市計畫、消防、建築及其他相關法令規定者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之二十為上限。但配合都市發展特殊需要而留設之大面積開放空間、人行步道及騎樓，其容積獎勵額度不在此限。」、臺北市都市更新自治條例第19條第2款第5目規定：「△Ｆ５：考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、開放空間廣場、人行步道、保存具歷史、紀念性或藝術價值之建築及更新單元規模等因素，並符合下列規定者，得依主管機關所定之更新單元規劃設計之獎勵容積評定基準表規定核計應得之獎勵容積：1.適用臺北市土地使用分區管制規則綜合設計放寬與容積獎勵者，不適用本目開放空間廣場及人行步道之容積獎勵。2.留設開放空間廣場及人行步道部分，應無償提供予不特定公眾使用，且不得設置屋簷、雨遮、圍籬或其他障礙物」、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條：「更新單元規劃設計之獎勵容積，依下列規定核計：獎勵容積評定因素：一、考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。評定基準：建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。……」，可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵，須考量更新單元之整體規劃設計與「鄰近地區建築物」之量體、造型、色彩、座落方位相互調和，其規範保護範圍顯包含更新單元「外」鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非限於更新單元「內」土地或建物權利人之財產權。原處分既核給系爭更新計畫案△Ｆ５－１(建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積）：984.65平方公尺（見原審卷附原證18第1頁)，則抗告人等鄰近地區居民，就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建物能否調和？是否可能造成鄰損災情？是否有礙其居住環境品質？似難謂無法律上利害關係。何況抗告人既係主張原處分不當核給實施者元利公司超額容積獎勵，違反都市更新建築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市更新自治條例第19條、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條等規定，因而使元利公司得深入開挖至地下7層，及興建地上38層、142公尺之超高大樓，形成巨大突兀建物，破壞當地平緩之天際線與周遭建築之協調感及平衡關係；且各抗告人之住家分別距離系爭計畫案約4公尺至442公尺不等，相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案，將影響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，不應獲得建築容積獎勵等情，即已於起訴狀表明有違法行政處分存在，致損害其權利或法律上之利益，揆諸行政訴訟法第4條第1項規定之起訴要件，尚無不合。原裁定漏未審酌前揭法令，遽認抗告人非法律上利害關係人，並以抗告人起訴不合訴訟要件，駁回其訴，容有未洽。 ㈣綜上所述，原審以本件起訴為不合法，而裁定駁回，既有違誤，抗告論旨求予廢棄，即為有理由。爰將原裁定予以廢棄，由原法院重為妥適之審理。 四、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中 華 民 國 100 年 8 月 4 日最高行政法院第五庭 審判長法官 藍 獻 林 法官 廖 宏 明 法官 姜 素 娥 法官 林 文 舟 法官 胡 國 棟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
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中 華 民 國 100 年 8 月 5 日 書記官 邱 彰 德
