最高行政法院 101 年度判字第 760 號 判決

要旨

人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際倘人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第 16 條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第 6 條第 1 項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。復因行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性，故無訴願法第 14條、政府採購法第 76 條、行政程序法第 98 條或行政訴訟法第 106 條救濟期間規定之類推適用。 參考法條：行政訴訟法第 6 條第 1 項後段、第 106 條、訴願法第14 條、政府採購法第 76 條、行政程序法第 98 條

案由

最高行政法院判決 101 年度判字第 760 號上 訴 人 惠名國際旅行社有限公司代 表 人 劉惠利 被 上訴 人 國立臺灣大學醫學院附設醫院竹東分院 （改制前為行政院衛生署竹東醫院） 代 表 人 趙嘉倫 上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國101年2月29日臺北高等行政法院100年度訴字第1493號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理由

一、上訴人參與改制前行政院衛生署竹東醫院（下稱竹東醫院）辦理之「100年度員工自強活動」採購案（標案案號：CH100502，下稱系爭採購案），開標時間為民國100年5月24日下午3時30分。開標當日竹東醫院因上訴人之投標價格低於底價80%，乃要求上訴人於100年5月27日前提出說明。上訴人於100年5月25日、6月1日函覆竹東醫院，惟竹東醫院認上訴人之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，遂於100年6月1日簽經院長同意系爭採購案不予決標上訴人，並於100年6月3日由主席宣布系爭採購案由訴外人運通世界旅行社有限公司（下稱運通旅行社）得標，且以100年6月15日衛署竹東醫總字第1000050441號函（下稱原處分）將開標結果通知投標廠商運通旅行社、上訴人及訴外人廣通國際旅行社有限公司（上訴人主張竹東醫院係於100年6月23日傳真該函予上訴人），復於100年6月29日作成決標公告。上訴人不服，於100年6月25日向竹東醫院提出異議，經改制後國立臺灣大學醫學院附設醫院竹東分院（以下與改制前行政院衛生署竹東醫院統稱被上訴人）以100年7月12日臺大竹東分總字第1000050018號函將處理結果通知上訴人。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第1493號判決（下稱原判決）駁回。上訴人猶不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，確認被上訴人對系爭採購案所為對運通旅行社為得標廠商資格之行政處分違法，且被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）1元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。 二、上訴人起訴主張略以： (一)、被上訴人表示上訴人提出之說明資料有影響履約品質之虞，而作出運通旅行社為得標廠商資格之行政處分（被上訴人於100年6月3日宣布系爭採購案由運通旅行社得標，並以原處分將開標結果通知投標廠商，且於同年月29日作成決標公告）。系爭採購案履約日期為100年6月9日至100年6月21日，是本件倘以撤銷訴訟為之，亦因系爭採購案之結束，使上訴人無從因原處分之撤銷而獲得可回復之法律上利益，而欠缺權利保護之必要，故上訴人依行政訴訟法第6條第1項後段規定為本件第1項聲明，自有確認利益。又被上訴人仍未撤銷對系爭採購案所為對運通旅行社為得標廠商資格之行政處分，並續為簽約辦理活動，已符合行政訴訟法第6條第2項之規定。 (二)、參諸被上訴人以行政院衛生署新竹醫院（下稱新竹醫院）相近規格之旅遊勞務採購案（下稱新竹醫院採購案）係以限制性招標（經公開評選或公開徵求），決標方式為準用最有利標，所定底價與決標廠商承辦價格相同，依交易常情，有利標通常會高於最低標決標之一般價格，故系爭採購案所定底價確實有偏高情形，依據「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%案件之執行程序」（下稱低於底價80%執行程序）附註一之規定，不適用政府採購法第58條之規定。至被上訴人所採用王品國際旅行社、三揚旅行社、華府旅行社3家旅行社之報價均採高額利潤，所列司機小費、服務費及領隊服務費等項目均較上訴人報價為高，所定底價自係過高。繼以如依新竹醫院採購案相近規格決標價3,200元計算，上訴人投標價2,834元，係新竹醫院採購案準用有利標價格底價3,200元之88.5625%；如另依被上訴人就本件採購所計算之平均價格為3,248元〔平均價格＝(2家廠商報價＋底價)÷3〕，上訴人投標價亦高出上開平均價格80%（即2,598元）；另參以被上訴人以本件核定底價3,600元之80%為2,880元，亦與上訴人投標價差距甚微，上訴人投標價格並無政府採購法第58條「標價偏低，顯不合理」之情形，被上訴人竟以上開理由而未決標予上訴人，原處分顯屬違法。 (三)、系爭採購案決標方式為「定有底價最低標得標」，上訴人並無資格不符之情形，且均依被上訴人公告之招標文件內容提出旅遊活動企劃書，而所提出之投標價格既為所有投標廠商中最低，並無不合理或違背法令，被上訴人應依政府採購法第52條第1項第1款規定為上訴人為得標廠商之決標決定，竟決定由價格較高廠商運通旅行社得標，顯為違法。 (四)、被上訴人所提出「行政院衛生署採購稽核小組專案稽核監督報告」（稽核案號：99A01）之採購案係採「異質採購最低標」之招標方式，與系爭採購案採「最低標」招標方式不同，自不得比附援用該報告。又上訴人依法應為決標廠商，本得履約而獲辦理之收入利益，亦因被上訴人之違法決標予運通旅行社，因而受有履約之所失利益30,000元、上訴人因準備投標並異議所支出之必要費用5,430元（含備標期間人員薪資5,000元、交通油資暨郵費150元、購買標單費用100元、購買押標金手續費30元及異議書郵費150元）之損害，上訴人得依行政訴訟法第7條於本件一併主張，惟僅向被上訴人請求損害賠償1元及相關法定遲延利息等語，爰求為判決確認被上訴人就系爭採購案所為對運通旅行社為得標廠商資格之行政處分違法，且被上訴人應給付上訴人1元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。 三、被上訴人答辯略以： (一)、系爭採購案為2天1夜高雄小琉球之旅，係一泊六食，經被上訴人以王品旅行社、三揚旅行社及華府旅行社之報價方式訪查市場行情價格，並參酌近期相近規格之新竹醫院採購案標價而訂定預算金額為3,600元/人（一泊六食），被上訴人應無訂定底價過高之虞。 (二)、被上訴人參考「行政院衛生署採購稽核小組99年度第3次會議紀錄暨稽核監督報告」之行政院衛生署立桃園醫院案件，據此計算系爭採購案廠商報價與被上訴人底價比例，運通旅行社之報價3,310元/人（約為底價之91.94%）、最低標廠商上訴人之報價2,834元/人（約為底價之79%）；依低於底價80%執行程序（第58條第4項第2款）逕不決標予該最低標之上訴人，並無違誤。 (三)、上訴人提出企劃書說明資料，與系爭採購案公告之餐值不符，所報小琉球來回船票及風景區門票為250元/人，已遠低於市場價格之60%，復未於相關說明文件中提出明確說明，故被上訴人合理懷疑有降低旅遊安全之疑慮。加以被上訴人於招標期間曾多次告知上訴人，於系爭採購案尚未決標前，勿與相關廠商預約，避免衍生相關費用，是上訴人請求損害賠償，亦非有理等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。 四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以： (一)、系爭採購案原定開標時間為100年5月24日下午3時30分，被上訴人以上訴人之標價最低且進入底價3,600元/人，惟低於底價80%為由保留，嗣於同年6月1日簽經被上訴人代表人同意不予決標予上訴人，並於同年6月3日開標決標會議宣布由運通旅行社得標，而決標係於同年6月29日公告，且被上訴人未提出其於系爭招標案履約期間屆至（即同年6月22日）前，曾將決標事宜通知上訴人之相關證明，更於被上訴人100年7月12日函說明欄第4項表示系爭採購案需於同年6月底完成履約，且已完成履約，故無法依上訴人要求撤銷決標公告。綜觀上情，上訴人知悉原處分將系爭採購案決標予運通旅行社時，系爭採購案業已履約完成，且系爭採購案之性質既係被上訴人員工旅遊，當已因得標廠商運通旅行社提出給付而獲得滿足，而無法回復原狀，是本件倘以撤銷訴訟為之，亦因系爭採購案之結束，無法使上訴人自原處分之撤銷而獲得可回復之法律上利益，上訴人自無法以系爭採購案利害關係人之身分請求撤銷原處分之決標。故原處分當係符合行政訴訟法第6條第1項後段「已執行而無回復原狀可能之行政處分」之要件，是上訴人提起本件確認原處分違法訴訟，尚符合行政訴訟法有關訴訟類型規定之要求。 (二)、「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。……」訴願法第14條第1項、第2項前段分別定有明文。本件原處分係決標予運通旅行社，而上訴人係系爭採購案之投標人，就決標之結果而言，自係原處分之利害關係人，其認原處分違法，本得提起撤銷訴訟進行救濟，惟原處分已因履約期間內運通旅行社之履行而執行完畢，且因運通旅行社提出給付，對上訴人言已無回復原狀之可能，上訴人於履行完畢後始知上情，其若提起撤銷訴訟已無實益，因而提起本件確認原處分違法訴訟；惟基於行政訴訟法救濟體系之一致及維持法律秩序之安定性，如於原處分執行完畢前應於一定期間內提起訴願者，於原處分執行完畢後，其提起確認訴訟自應參酌訴願法第14條之規定，於一定期間內提起，此亦係本院99年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議之最重要理由。是上訴人提起本件確認原處分違法之訴是否符合並未遲誤法定救濟期間而言，茲析述如下： (１)、依上訴人主張，其係於100年6月23日電詢被上訴人時，被上訴人方傳真原處分（其上係記載系爭採購案決標予通運旅行社，而未決標予上訴人），上訴人遂以100年6月25日函向被上訴人提出異議，是上訴人係於其知悉10日內提出上開異議，已符合政府採購法第75條第1項之規定。 (２)、經核原審卷附上訴人所提之被上訴人100年7月12日函，其上註記有「7/12 FAX」字樣，經原審向被上訴人提示上開文件，被上訴人表示上開「7/12 FAX」字樣並非被上訴人承辦人員書寫等情，再參諸上訴人迭於上開書狀稱被上訴人傳真該100年7月12日函後，上訴人「復」於100年7月14日收受原處分等語以觀，足認上訴人應於100年7月12日即收受被上訴人100年7月12日函。 (３)、被上訴人100年7月12日函說明欄第4項已明白表示系爭採購案需於100年6月底完成履約，且已完成履約，故無法依上訴人要求撤銷決標公告等詞，足認上訴人至遲已於收受被上訴人100年7月12日函時，即知原處分已因運通旅行社履行而執行完畢，且無回復原狀可能之事實，上訴人既係原處分之利害關係人，揆諸本院99年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，此時上訴人應按訴願法第14條第2項之規定，於100年7月12日事實上接獲書面通知而知悉之次日起30日，依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認原處分違法之訴。上訴人竟遲於100年9月1日始提起本件確認訴訟，當已逾提起確認訴訟之期間，因而認並無權利保護之必要。至於上訴人主張其係於100年7月14日始正式收受原處分，縱非虛妄，惟其既於100年6月23日由被上訴人傳真方式收受原處分，並於法定期間內以書面提出異議，復經被上訴人駁回異議，上述已進行之異議程序自不因此而重行計算，進而影響本件提起行政救濟期間計算之可能。 (４)、上訴人雖另依行政訴訟法第6條第2項為本件之主張，惟細繹此項規定，係針對無效之行政處分所為之規定，且核本件原處分並無行政程序法第111條各款所列之無效情事，當非無效之行政處分；且上訴人於本件一向係主張原處分違法，且本件原處分並非無效，根本無從適用行政訴訟法第6條第2項之規定，是上訴人此部分之主張於法不合，自無可採。 (三)、綜上，本件原處分內容已完全實現而無回復原狀可能，此種情形與行政處分已執行完畢而無回復原狀可能之情形相同，本應許上訴人依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認行政處分違法之訴，惟此種確認行政處分違法訴訟，於執行完畢前本應提起撤銷訴訟救濟，基於行政訴訟法救濟體系之一致及維持法律秩序之安定性，亦應同撤銷訴訟，依訴願法第14條之規定限制於一定期間提起，否則將產生輕重失衡之弊。而上訴人既未於知悉原處分執行完畢之次日起30日內提起本件訴訟，當係欠缺權利保護之必要，而無理由，應予駁回；至上訴人另請求被上訴人應給付上訴人1元及法定利息以賠償其所受損害之請求，亦失所附麗，自應併予駁回等詞，為其判斷之基礎。 五、本院經核原判決固非無見，惟查： (一)、按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。（第4項）訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」為訴願法第14條所明文。次按「（第1項）廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。（第2項）廠商誤向該管採購申訴審議委員會以外之機關申訴者，以該機關收受之日，視為提起申訴之日。（第3項）前項收受申訴書之機關應於收受之次日起3日內，將申訴書移送於該管採購申訴審議委員會，並通知申訴廠商。」為政府採購法第76條所明定。再按「（第1項）處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。（第2項）處分機關告知之救濟期間較法定期間為長者，處分機關雖以通知更正，如相對人或利害關係人信賴原告知之救濟期間，致無法於法定期間內提起救濟，而於原告知之期間內為之者，視為於法定期間內所為。（第3項）處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」為行政程序法第98條所規定。復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」及「（第1項）第4條及第5條訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。（第2項）第4條及第5條之訴訟，自訴願決定書送達後，已逾3年者，不得提起。（第3項）不經訴願程序即得提起第4條或第5條第2項之訴訟者，應於行政處分達到或公告後2個月之不變期間內為之。」分別為行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項、第7條及第106條第1項、第2項、第3項所明文。且按「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」經本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議在案。 (二)、人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際倘人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟。復因行政訴訟法對於該類型之確認行政處分違法訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，且對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性，故無訴願法第14條、政府採購法第76條、行政程序法第98條或行政訴訟法第106條救濟期間規定之類推適用。 (三)、依上訴人主張，上訴人於100年6月23日電詢被上訴人時，被上訴人始傳真原處分予上訴人，惟系爭採購案已於100年6月22日完成履約，原處分已執行完畢而無回復原狀可能，如上訴人不服原處分，即應依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認原處分違法訴訟，並無上揭救濟期間規定之類推適用，且不因上訴人選擇由被上訴人再行審酌原處分是否違法，而於100年6月25日向被上訴人提出異議，經被上訴人作成100年7月12日臺大竹東分總字第1000050018號函之異議處理結果，遽謂上訴人提起該類型之確認原處分違法訴訟改變成為有上揭救濟期間規定之類推適用。原判決因認上訴人提起該類型之確認原處分違法訴訟有訴願法第14條救濟期間規定之適用，且應自100年7月12日上訴人收受被上訴人100年7月12日函，知悉原處分已執行完畢而無回復原狀可能之次日起30日內，提起該類型之確認原處分違法訴訟，惟上訴人遲至100年9月1日始提起本件確認原處分違法訴訟，已逾提起該類型之確認原處分違法訴訟之救濟期間，並無權利保護之必要，而無理由；至上訴人另請求被上訴人應給付上訴人1元及法定利息，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，亦失所附麗，而判決駁回上訴人在第一審之訴等節，容有未洽。且原判決因此未進而對於上訴人於原審爭執之系爭採購案所定底價有偏高情形，依低於底價80%執行程序附註一之規定，不適用政府採購法第58條之規定；上訴人之投標價格為所有投標廠商中最低，並無不合理或違背法令，詎被上訴人不依政府採購法第52條第1項第1款規定，決標上訴人為得標廠商，竟以上訴人之投標價格有政府採購法第58條「標價偏低，顯不合理」之情形為由，未決標予上訴人，而決標運通旅行社為得標廠商，原處分顯屬違法；又被上訴人所提出「行政院衛生署採購稽核小組專案稽核監督報告」（稽核案號：99A01）之採購案係採「異質採購最低標」之招標方式，系爭採購案則採「最低標」招標方式，既有不同，本件自不得比附援用該報告；另上訴人因被上訴人違法決標予運通旅行社，受有履約之所失利益、因準備投標並異議所支出之必要費用（含備標期間人員薪資、交通油資暨郵費、購買標單費用、購買押標金手續費及異議書郵費）之損害等情予以論斷，亦有未洽。 (四)、綜上所述，原判決既有上開違誤，且其違法情形足以影響判決之結果，故上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。 六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。