要旨
依土地徵收條例第 11 條第 1 項規定可知，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約。次按行政機關依分層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為可能先後由數個行政機關所作成。是中央主管機關內政部職掌土地徵收之核定，地方主管機關職掌土地徵收之執行，固主管之機關不同，惟其為取得土地供作行政目的一致者，尚難僅執職掌之行政機關不同，亦即作成行政處分之行政機關與締結行政契約之行政機關不同，即逕認協議價購為私法契約。 裁判法院：最高行政法院 （裁判要旨內容由法源資訊整理）
案由
最高行政法院裁定 102年度裁字第1319號抗 告 人 曾思中 曾林麗蕙 郭綉雲 郭綉琴 郭足數 劉純易 蔡敏雄 陳茂昇 曾望旭 上列抗告人因與相對人高雄市政府工務局間撤銷土地徵收事件，對於中華民國102年6月13日高雄高等行政法院102年度訴字第91號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文
原裁定廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁判。
理由
一、高雄市第46期左營區○○段0小段自辦市地重劃區，其中重劃區內之5公尺寬計畫道路，本應列入重劃共同負擔用地，並由自辦重劃會開闢，但高雄市政府於97年3月20日發函，以若自辦重劃會無法於期限內整合土地所有權人意見，將不予核定重劃會會員大會紀錄，並於97年4月16日廢止高雄市第46期○○段0小段自辦市地重劃區籌備會（下稱重劃會），嗣該重劃會不服提起訴願，內政部乃撤銷前開高雄市政府之處分，惟高雄市政府又於97年12月廢止重劃會、籌備會及該自辦市地重劃前經該府核定之一切相關事宜，該重劃會仍不服再提起訴願，內政部訴願決定再予撤銷原處分，高雄市政府始於98年8月26日核定該重劃會第1次會員大會依法所送之資料。於前開歷經兩次攸關重劃會存否之相關訴願救濟期間，高雄市政府為承辦「世界運動會」因素，以前開系爭計畫道路坐落「世界運動會」會場周邊，有需即時闢建為由，乃於97年8月至同年12月期間，以公權力介入並進行協議價購及徵收前開5公尺寬之計畫道路，嗣高雄市政府完成協議價購及徵收，並核定重劃會第1次會員大會相關資料後，遂以該重劃會之主管機關及土地所有權人之身分，要求重劃會依平均地權條例第60條及第60條之1規定，裁示其協議價購及徵收之計畫道路土地，不適用市地重劃實施辦法第31條第4項後段之規定。抗告人不服，提出異議書，請求高雄市政府依土地徵收條例相關規定撤銷前開協議價購及徵收之行政處分，遭相對人以101年9月7日高市工新處字第10134749500號函駁回，抗告人不服，提起訴願，復遭高雄市政府以該函非行政處分，且協議價購屬私法關係為由，決定訴願不受理，遂提起行政訴訟。 二、原裁定以：按所謂代替行政處分之行政契約，其前提係指作成行政處分之行政機關與締結行政契約之當事人為同一主體而言。土地徵收條例第11條雖規定，土地徵收申請前應先踐行協議價購之程序，惟與土地所有權人達成價購協議之需用土地人，與作成核准徵收者為中央主管機關（內政部），並非同一主體，故協議價購並非行政契約，而是一般私法性質之買賣契約，在需用土地人申請徵收之行政程序上，進行協議價購僅是法定之先行程序而已；且該協議價購程序，並不涉公權力之行使，倘土地所有權人不同意協議價購價額，其協議價購即不成立。是關於協議價購所生之爭執係屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。本件相對人101年9月7日高市工新處字第10134749500號函復之意，乃基於私法關係而為之意思表示，僅生私法上之效果，是抗告人提起本件訴訟，乃係對相對人依協議價購取得之系爭土地買賣契約所生爭議，非屬本院之權限。至抗告人提出臺北高等行政法院91年度全字第70號裁定見解，僅是個案見解，不生拘束本院效力，該裁定已經本院92年度裁字第378號裁定所廢棄，自不足為據等語，爰依行政訴訟法第12條之2第2項規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院。 三、抗告意旨略謂：（一）協議價購為土地徵收之前置程序，具有公法性質，自有土地徵收條例第49條及第50條規定之適用，是抗告人請求相對人撤銷兩造間之協議價購及相關徵收，遭相對人所拒，該拒絕之通知自屬行政處分，而得為訴願及行政訴訟救濟之對象。（二）依相對人提出高雄市政府97年7月31日高市府工新字第0970039139號開會通知單所載，就系爭土地協議價購案有意見者，得依行政程序法第105條第1項之規定，以書面提出事實上及法律上意見陳述，足見系爭協議架購案執行過程適用行政程序法有關行政處分作成前供處分相對人陳述意見程序，實具有公法性質至明。（三）依相對人所提出之97年度「左營區巨蛋後側10米道路開闢工程」用地價購協調會說明資料所載第三項協議價購相關事項，其中有關協議價購價格及免徵土地增值稅等內容觀之，與同一說明資料中第四項徵收補償相關規定，兩者內容完全相同，可謂協議價購之條件與土地徵收並無差異。復再佐以該說明第四項第㈠點明確載稱：「協議不成時依法辦理後續徵收之程序」等語，本件所謂協議價購僅徒具形式，實具備實質公權力行使之性質，而應有土地徵收條例第49、50條規定之適用，故本件應適用行政爭訟程序處理等語。 四、本院按：（一）「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條第1項定有明文。據此規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約。（二）本件依卷附「97年度左營區巨蛋後側10米道路開闢工程用地價購協調會說明資料」及「97年8月8日高雄市政府用地價購協調會會議紀錄」等文件，均明載：如未能成立協議價購，將依土地徵收條例規定辦理徵收，並詳述辦理徵收之相關補償規定及處理程序，及當事人得陳述徵收之相關意見等語。足認本件協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，揆之上開規定及說明，自屬行政契約無訛。原裁定以：所謂代替行政處分之行政契約，其前提係指作成行政處分之行政機關與締結行政契約之當事人為同一主體而言，本件與土地所有權人達成價購協議之需用土地人，與作成核准徵收者為中央主管機關內政部，並非同一主體，故協議價購並非行政契約，而是一般私法性質之買賣契約等語，固非無見。惟按行政機關依分層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為可能先後由數個行政機關所作成。本件中央主管機關內政部職掌土地徵收之核定，地方主管機關高雄市政府則職掌土地徵收之執行，雖主管之機關不同，惟其為取得系爭土地供作開闢計畫道路之行政目的則一，尚難僅執本件職掌之行政機關不同，亦即作成行政處分之行政機關與締結行政契約之行政機關不同，即逕認本件協議價購為私法契約。（三）本件協議價購既屬行政契約，則行政法院自有審判權，原裁定認本件協議價購屬私法契約，行政法院無受理之權限，因將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院，其認事用法不無違誤。抗告意旨指摘原裁定適用法規不當，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，由原法院依法為審理裁判，以臻適法。 五、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
其他資訊
中 華 民 國 102 年 9 月 6 日 最高行政法院第一庭 審判長法官 黃 淑 玲 法官 吳 東 都 法官 林 玫 君 法官 鄭 小 康 法官 林 樹 埔 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 102 年 9 月 6 日書記官 王 福 瀛
