要旨
行政機關之公告事項，因不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第 27 條前 10 款所定行為類型污染環境相當之程度，即認民眾張掛抗議布幔之設置行為屬污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。 （裁判要旨內容由法源資訊整理）
案由
最高行政法院判決 105年度判字第153號上 訴 人 涂彩紛 被 上訴 人 臺南市政府環境保護局（原臺南市環境保護局） 代 表 人 李賢衞 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國99年9月17日高雄高等行政法院99年度簡字第214號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
原判決廢棄。 訴願決定及原處分均撤銷。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、緣臺南市政府依據廢棄物清理法第27條第11款及第50條規定，於民國91年12月9日以南市環廢字第09104023431號公告（下稱南市府91年公告），於該市清除地區內，未經主管機關核准，於道路及土地定著物張掛、懸繫、黏貼…或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。上訴人於98年6月22日在臺南市民族路與永福路口之公告清除地區內，張掛抗議中共布條及法輪大法好布幔，被上訴人審查其違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3款規定裁罰新臺幣（下同）1,200元，經訴願決定予以撤銷，著由被上訴人另為適法處理；被上訴人重新審核後，復以98年12月21日南市環廢處字第00000000號裁處書（下稱原處分）裁罰600元；上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。 二、上訴人主張：何謂「廣告物」並不明確，上訴人主張廣告應以營利為目的所為之提供銷售、服務等之商業性言論而言（司法院釋字第414號參照）。然上訴人所為之標語，實乃呼籲民眾、大陸遊客重視法輪功在大陸被迫害之真相，並請求中共當局停止對法輪功及活摘法輪功學員器官，實乃人權之訴求，並無營利色彩，與廣告物有別；又南市府91年公告將廣告物視為廢棄物，不論其是否對於環境造成污染或對衛生有所妨礙，已逾越母法所為之授權目的、內容、範圍，應為違法；復依司法院釋字第414號解釋所揭櫫之雙階理論，將言論區分為高價值言論及低價值言論，而人權為普世價值，呼籲中共停止迫害信仰「真、善、忍」之法輪功學員，及停止活摘法輪功學員器官並加以盜賣之言論，為有助於自由民主憲政秩序之高價值言論，自應受憲法之最高度保障。南市府91年公告，應屬侵害人民高價值言論之法規命令，與憲法保障人民言論自由之基本權利之意旨有違等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。 三、被上訴人則以：上訴人所持理由內容僅表達中共血腥鎮壓，殘暴迫害，全世界眾多旅遊景點，都有法輪功學員講真相等事實，雖可理解，但人權自由的訴求與傳達，並不能掩蓋法律已制定改善環境衛生之本質與目的。本件違規事實係上訴人張掛抗議中共布條及法輪大法好布幔等廣告污染之行為，依事實表徵認定為上訴人主觀上雖未製造與立法目的所不容許的危險，但客觀上難謂無產生背離該立法目的所要保護法益的風險，而該風險已有事實上非難性，按其情節，爰依據廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款及行政罰法第8條、第18條第3項之規定裁處原告600元罰鍰（已減輕1/2），並無不當等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。 四、原審判決以：廢棄物清理法之立法目的係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，此觀之廢棄物清理法第1條規定自明。是以廢棄物清理法之立法目的，既係為避免環境遭受污染破壞，影響環境衛生，則廣告物之張掛設置，於未經主管機關核准，屬污染環境行為，該廣告物內容不以商業性質為限，如競選旗幟、布幔、看板等是，上訴人主張廣告物應以商業為限，並不可採；又本件上訴人於前揭時地張掛「聲援5630萬人退出中共黨……制止中共盜賣活人器官……」「法輪大法好」布幔之事實，為兩造所不爭，並有現場照片在卷可佐，應可認定。然上開「聲援5630萬人退出中共黨……制止中共盜賣活人器官……」布幔內容，固係對於法輪功學員於中國大陸遭受迫害表達抗議，所為言論自由應受保障，然言論自由表達方式甚多，是否即可不受拘束而可任意為之，甚而影響市容及環境衛生；至「法輪大法好」布幔內容則係宣揚法輪功修習「真、善、忍」之殊勝，自屬廣告物，是上訴人未經申請核准，即於前揭時地張掛廣告布幔，自違廢棄物清理法第27條第11款規定，被上訴人據以裁罰，並無不合，而駁回上訴人之訴。 五、上訴人上訴意旨略以：（一）廢棄物清理法或其法規命令及南市府 91 年公告（上訴狀誤為 93 年），對何謂「廣告物」並無定義，依臺北高等行政法院 96 年度訴字第 3767 號、94 年度訴字第 3272 號判決意旨，廣告物應具有以營利為目的，原判決卻認廣告物內容不以商業性質為限，與前開判決相牴觸，有由本院確認法律上見解之必要，本案應許可上訴。（二）所謂「廣告」，至少須有為其個人利益之目的，例如競選看板等，否則將導致任何言論均可被歸於廣告範疇，上訴人所為標語乃人權之訴求，並無營利色彩乃至個人利益，應與廣告物有別，被上訴人無從以南市府 91 年公告為裁罰依據，然原判決僅言廣告物張掛未經許可屬污染環境行為，不以商業性質為限，卻未對何以競選旗幟可以為廣告物有說理，乃至於廣告物內容不以商業為限，亦僅有結論，自有判決不備理由之違法。（三）廢棄物清理法之目的在於清理廢棄物對於環境造成之污染或衛生妨害，南市府 91 年公告將廣告物視為廢棄物，顯逾越母法授權之目的、內容及範圍，亦與司法院釋字第 390 號、第 443 號解釋意旨相背，自有違法律保留及授權明確性原則，依司法院釋字第 137號、第 216 號解釋意旨，應予拒絕適用。原判決僅以該公告並未逾越母法規定，未論及理由，為判決不備理由。（四）依司法院釋字第 414 號解釋揭櫫之雙階理論，上訴人呼籲中共停止迫害法輪功成員等言論，為有助於自由民主憲政秩序之高價值言論，應受憲法最高度保障，又依司法院釋字第 509 號解釋意旨，可知南市府 91 年公告屬侵害人民高價值言論之法規命令，與憲法保障言論自由意旨有違，應不予適用，另參照司法院釋字第 445 號、第 137 號、第 216號解釋意旨，該公告依據廢棄物清理法之目的是為了維護環境，但若限制到人民言論，已逸脫立法原意，縱僅限制人民表達訴求之地點，依雙階理論係屬非針對言論內容之管制，但已附帶管制到言論內容，使得上訴人人權訴求完全無法達到目的而違憲，上訴人亦無污染環境衛生之故意、過失，依行政罰法第 7 條規定，不應處罰，然原判決對以上主張隻字未提，為判決不備理由等語，求為廢棄原判決，並請求撤銷訴願決定及原處分。 六、本院查： （一）按「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之簡易訴訟程序上訴或抗告事件，由最高行政法院依舊法裁判之。」為行政訴訟法施行法第4條前段所規定；又對於適用簡易程序之判決提起上訴，須經本院許可。前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，為上訴人提起上訴時，即100年11月23日修正前行政訴訟法第235條所規定。而所謂法律見解具有原則性，係指該訴訟事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言。查上訴人於98年6月22日在臺南市民族路與永福路口之公告清除地區內，張掛抗議中共布條及法輪大法好布幔，被上訴人據南市府91年公告，認上訴人違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3款規定予以裁罰。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，遭原審為敗訴判決。上訴人提起上訴，以其認廢棄物清理法之目的在於清理廢棄物對於環境造成之污染或衛生妨害，南市府91年公告將廣告物視為廢棄物，顯逾越母法授權之目的、內容及範圍，亦與司法院釋字第390號、第443號解釋意旨相背，有違法律保留及授權明確性原則之主張，未為原審所採，認本件訴訟涉及之法律見解具有原則性爭議，請求許可上訴，核被上訴人所據作成原處分之南市府91年公告是否違反法律保留原則，關係主管機關對於清除地區內污染環境行為之執法，屬重大意義法律問題，應許其上訴。 （二）又按廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」係授權主管機關就指定清除區域內禁止之該法第27條所列舉十款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質。依廢棄物清理法第27條第11款之授權訂定之南市府91年公告，在於補充廢棄物清理法第27條第1款至第10款所規定污染環境行為類型。 （三）查南市府91年公告：「一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……」惟此公告之公告事項一、二部分，因不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符，業經司法院作成釋字第734號解釋，認屬違憲，並自該解釋公布之日起，至遲於屆滿3個月時失其效力。再考諸司法院釋字第725號解釋理由書所闡釋：司法院宣告違憲之法令定期失效者，係基於對相關機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程等因素，避免因違憲法令立即失效，造成法規真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使主管機關審慎周延立法，以符合解釋意旨，然並不影響司法院大法官宣告法令違憲本質之意旨。因南市府91年公告之公告事項一、二部分，僅係對廢棄物清理法第27條第1款至第10款以外污染環境行為類型之補充，則未有此公告，尚不影響主管機關依廢棄物清理法對污染環境行為為管制，是以，該公告定期失效後，當不致造成法規真空狀態，或法秩序重大之衝擊；且主管機關依廢棄物清理法第27條第11款規定公告污染環境行為，其性質為法規命令，有法律不溯既往原則之適用，即不得適用於公告前之行為。從而，本件原處分據違憲之南市府91年公告認定上訴人於98年6月22日在臺南市民族路與永福路口之公告清除地區內，張掛抗議中共布條及法輪大法好布幔，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3款及行政罰法第8條、第18條第3項規定，裁處上訴人600元罰鍰，已有可議，原判決未予糾正，仍以原處分及訴願決定，均無違法，而駁回上訴人在第一審之訴，自有適用法規不當之違法。上訴人執前開各節指摘原判決違背法令為有理由，應由本院將原判決廢棄，並本於原審法院確定之事實，將原處分及訴願決定撤銷。 七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
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