要旨
「本件公務人員撫卹金之請求權，因公務人員死亡及其遺族、法定受益 人與該亡故公務人員之身分關係或遺囑指定關係而發生，乃國家給予公務員遺族之生活保障，既不應因兩岸分隔之政治現實，使此項保障公務人員遺族生活之基本原則受影響，復不致因此項撫卹金請求權之行使，而對台灣地區安定及民眾福祉造成直接而立即之妨礙，況首開公務人員撫卹法施行細則第二十五條僅規定公務人員之遺族居住不能領受撫卹金地區者，「得」由服務機關聲請保留其遺族領卹權，並非「應」由服務機關聲請保留其領卹權，至現行其他法令，亦無限制大陸地區遺族請領亡故公務人員撫卹權行政之有關規定，因此被告以首開法令規定保留領卹權之遺族，在無法令規定得以請卹前，不得辦理請卹之處分，難謂有憲法或法律上之依據 參考法條：公務人員撫卹法施行細則 第 25 條 (84.06.29) 《行政法院裁判要旨彙編第 15 輯之裁判內容》 按公務人員之遺族居住不能領受撫卹金地區者，得由服務機關聲請保留其遺族領卹權，又公務人員之遺族請領撫卹金，應由該公務人員死亡時服務機關核明轉送銓敘部，公務人員撫卹法施行細則第二十五條、第十一條及第十三條定有明文。查審計部前臺灣省審計處省庫審計室故審計員陳善，係於民國七十一年一月去世，原告曾先後於民國七十八年、八十一年及八十二年間委任代理人鄧志鈞，檢具大陸湖南省衡東縣公證處公證書 (證明渠係陳善之子) ，向審計部前臺灣省審計處省庫審計室請領遺族撫卹金，因現行法令無大陸遺族得以請卹之規定，經該室函復不合。嗣原告於民國八十三年四月十五日，自稱已依法申請來台，第四次委任鄧志鈞向該室請領遺族撫卹金，經該室以民國八十三年四月二十六日 (83) 省庫審人字第一二二號函復略以：「本案台端已第四次代為提出申請，本室並非有意刁難，不予辦理，茲因依公務人員撫卹法施行細則第二十五條規定保留領卹權之遺族，目前尚無法令規定得以請卹。……如是項遺族請卹規定頒行時，本室當立即通知台端或其遺族辦理」。關於原告可否來台請領撫卹金，曾經審計部轉准銓敘部民國八十三年七月二十六日八三台華特三字第一○二○○九五號函復略謂：現行「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，並無大陸遺族得以請卹之規定。為應公務人員之大遺族請卹，已建議行政院大陸委員會於該條例增列亡故公務人員或支領月退休金人員，在台無遺族及法定受益人者，其大陸地區遺族或法定受益人，得於規定期間內，經許可進入台灣地區，請領撫卹金、公保死亡給付撫慰金，但其總額不得超過新台幣二百萬元之規定，該項建議已由行政院函請立法院審議，俟完成立法程序，大陸遺族即得依該條例請卹。揆之上開銓敘部函釋，再訴願人須俟現行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」完成修法程序後，始得請領遺族撫卹金。是再訴願決定以審計部前臺灣省審計處省庫審計室故審計員陳善，其遺族請卹權已依法予以保留，原告以大陸遺族身分請領撫卹金，目前於法無據，該室未予核轉銓敘部，逕復不合，訴願決定遞予維持，並無違法不當，固非無見。惟中華民國憲法增修條文第十條規定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」並未限制「應」以法律為特別之規定。是大陸地區人民權利義務關係之處堙，法律如無特別規定，並非當然不得適用現行在台灣地區施行之法令，至其應否適用，自仍應以確保台灣地區安全與民眾福祉為前題，依個案情形認定之。本件公務人員撫卹金之請求權，因公務人員死亡及其遺族、法定受益人與該亡故公務人員之身分關係或遺囑指定關係而發生，乃國家給予公務員遺族之生活保障，既不應因兩岸分隔之政治現實，使此項保障公務人員遺族生活之基本原則受影響，復不致因此項撫卹金請求權之行使，而對台灣地區安定及民眾福祉造成直接而立即之妨礙，況首開公務人員撫卹法施行細則第二十五條僅規定公務人員之遺族居住不能領受撫卹金地區者，「得」由服務機關聲請保留其遺族領卹權，並非「應」由服務機關聲請保留其領卹權，至現行其他法令，亦無限制大陸地區遺族請領亡故公務人員撫卹權行使之有關規定，因此被告以依首開法令規定保留領卹權之遺族，在無法令規定得以請卹前，不得辦理請卹之處分，難謂有憲法或法律上之依據，原告據以指摘，尚非全無可採，一再訴願決定遞予維持，亦有疏略，爰均予撤銷，由被告循法定程序查明原告依公務人員撫卹法規定之請卹權是否存在，依法另為處分，以昭折服。至原告請求依陳善同職等之現職人員月俸額及其實物代金計算補償遲遲損害云云，並無法律依據；又如依前開憲法增修條文第十條規定，有關亡故公務人員大陸地區遺族請領撫卹金應否發給以及如何發給之法律制定通過後，則亡故公務人員大陸地區遺族之請卹事務，自應依特別法規定辦理，乃屬當然，均併予指明。
案由
行 政 法 院 判 決 八十四年度判字第一六○號原 告 陳建元 住湖南省衡東縣大浦鎮甑箕嶺村九組 訴訟代理人 鄧志鈞 住台北市○○街三九四巷七十一號三樓 被 告 審計部臺灣省審計處 右當事人間因撫卹事件，原告不服審計部中華民國八十三年九月十四日台審部訴字第八三○○一七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣審計部前臺灣省審計處省庫審計室故審計員陳善，於民國七十一年一月去世，原告曾先後於民國七十八年、八十一年及八十二年間委任代理人鄧志鈞，檢具大陸湖南省衡東縣公證處公證書（證明渠係陳善之子），向審計部前臺灣省審計處省庫審計室請領遺族撫卹金，因現行法令無大陸遺族得以請卹之規定，經該室函復不合。嗣原告於民國八十三年四月十五日，自稱已依法申請來台，第四次委任鄧志鈞向該室請領遺族撫卹金，經該室以民國八十三年四月二十六日省庫審人字第一二二號函復略以：「本案台端已第四次代為提出申請，本室並非有意刁難，不予辦理，茲因依公務人員撫卹法施行細則第二十五條規定保留領卹權之遺族，目前尚無法令規定得以請卹。：：：如是項遺族請卹規定頒行時，本室當立即通知台端或其遺族辦理」。原告不服，循序提起訴願、再訴願遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、公務人員撫卹法施行細則第二十五條規定：「公務人員遺族，居住不能領受撫卹金地區者，得由其服務機關聲請保留其遺族領卹權。」依照此項規定，報准保留，並無不合。上項規定，係因當時遺族，居住不能來台行使請卹權之地區，為免時效消滅，故特予保留，原為保護遺族請卹權而設，並非禁止遺族來台行使請卹權。于今政府既許兩岸人民相互交流，且原告亦已依法申請來台請卹，保留之原因不復存在，實無再予保留之必要與理由。而受理請卹機關，昧於時勢與事實，違悖保護遺族請卹權之美好法意，反而變為扣留撫卹金之藉口。二、再訴願決定援引考試院五八考台秘二字第○七八二號函解釋：「遺族陷留大陸者，其領受卹金權益：：：俟光後大陸後，再行依法請卹：：：」據以拒絕請卹。惟以武力「光復大陸」已非政府現行之政策。而受理請卹機關，猶舊調重彈引申為拒絕請卹之把柄。三、臺灣地區與大陸地區人民關係條例雖無大陸遺族得予請卹之規定；但亦無不准大陸遺族請卹之規定。該項條例第一條末段明文規定：「：：：本條例未規定者適用其他有關法令之規定」，前有大陸遺族李蔭先請卹，銓敍部函請法務部釋疑，法務部指出：「應依現行公務人員撫卹法之規定辦理，而該法並未對大陸遺族之請卹權，予以排除。：：；大陸地區公務人員之遺族來台請領或委託他人請領撫卹金，並非法所不許。」刊載中國時報八十二年九月十三日七版。經原告迭次指陳：「大陸遺族請領撫卹金，於法有據。」而受領請卹機關仍藉口兩岸人民關係條例無請卹規定，堅拒不發撫卹金。四、銓敍部為應公務人員之大陸遺族請卹，已建議行政院大陸委員會，於兩岸人民關係條例中，增列「亡故公務人員：：：其大陸遺族：：：得於規定期間內，經許可進入台灣地區，請領撫卹金。」該項建議，有諸多不切實際與違法之處分陳於下：１、民國七十六年十一月二日兩岸未開放以前，大陸遺族無法申請許可來台請卹。于今原告既循正式管道，依法申請許可進入台灣地區，實無須等待另行修法，再申請許可入境之必要。而受理請卹機關，對於已來台者，不許請卹，而責其等待完成修法再申請許可入境，反覆矛盾，畫蛇添足，稽延時日。２、原告業農，不能長期滯留台灣，已於本年六月九日返回大陸。關於請卹事宜，已委任鄧志鈞全權代理。前法務部函亦指明：「：：：大陸遺族委請他人請領撫卹金，並非法所不許。」而再訴願決定，嚴格限制再訴願人須俟完成修法程序後，再申請入境請卹，既限其時，（無期延期），又限其身，不許代理，如許代理，何以要再申請入境﹖藐法擾民莫此為甚。３、民國八十一年十二月間，原告委託鄧志鈞代向行政院大陸委員會建議訂定：「公務人員大陸遺族來台請領撫卹金之相關規定。」而大陸委員會以事屬銓敍部，移請該部辦理。大陸遺族來台請卹，既有公務人員撫卹法可資適用，根本不要什麼修法，只要大陸遺族能證明其身分為真實，而非假冒，即可核發卹金。便民服務，簡而易行，而受理請卹機關，不此之圖，反而輾轉進行毫無實質意義之修法，治絲益棼困擾益甚。五、公務人員撫卹法所定撫卹金，其受領對象，為公務人員之遺族，不論居住在台灣或居住在大陸，均有領卹權，在法律上是平等的，不應以地域而有不同待遇。且中共對於大陸遺族，已區分列管為「台屬」，故大陸遺族，亦為中華民國國民。而受理請卹機關，對於台灣遺族，迅即核發卹金，對於大陸遺族，則堅拒不發，為何如此歧﹖六、公務人員撫卹法所定遺族撫卹金，係國家對於公務人員盡忠為國，感謝其平生犧牲奉獻而給予其遺族之一種慰藉，其性質為國家與公務人員間公法上之酬庸關係。而台灣地區與大陸人民關係條例第三章民事所規範者，其性質為人民與人民間之私法上民事法律關係，兩者性質逈然不同，不可混為一談，因此，公務人員之撫卹，不須要在兩岸人民關係條例增列任何條款，大陸遺族來台請領或委託他人請領撫卹金，兩岸人民關係條例既無禁止或限制之規定，自應依有關法律（公務人員撫卹法）之規定辦理。七、公務人員遺族撫卹金額，依照公務人員撫卹法第四條第二項規定：「基數之計算，以公務人員最後在職之月俸額及其本人實物代金為準。」此為公務人員死亡，即時核發撫卹金者而言。先父陳善於七十一年一月去世，距今已逾十三年。經迭次申請領卹遲延未發。而歷年來生活物價指數，遞升若干倍，如仍以先父最後在職之月俸額計算，為數已微乎其微，損失不貲。為此，懇請判命被告機關改以先父陳善同職等之現職人員之月俸額及其實物代金計算，以補償遲延所生之損害，觀諸公務人員退休法第十三條之一第二項規定：「領受月退休金公務人員死亡，其遺族撫慰金，以其同職等之現職人員之月俸額為計算標準。」推論此項請求，實為合法，合情、合理。基於上述理由，懇請鈞院察核，撤銷再訴願決定，判命被告機關迅即飭屬核發原告應領之遺族撫卹金，並以陳善同職等之現職人員之月俸額及其實物代金計算，補償遲延所生之損害等語。 被告答辯意旨略謂︰依公務人員撫卹法施行細則第二十五條規定：「遺族居住不能領受撫卹金地區者，得由服務機關聲請保留其遺族撫卹金」，本處前省庫審計室故審計員陳善，係於民國七十一年一月去世，因無遺族在台，其遺族請卹權，該室已依規定報經銓敍部核准保留。至於目前居留大陸地區遺族可否來台請領撫卹金一事，據原告之代理人鄧志鈞請示銓敍部八一台華特三字第○七九六九五○號書函略以：「臺灣地區與大陸地區人民關係條例並無大陸地區遺族得以請卹之規定，是以目前大陸地區遺族之請卹尚無法令依據得以辦理」。本處為慎重處理起見，經再專案報請審計部層轉銓敍部釋示，茲據銓敍部八十三年七月二十七日八三台華特三字第一○二○○九五號書函略謂：現行「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」並無大陸遺族得予請卹之規定，為應公務人員之大陸遺族請卹，已建議行政院大陸委員會於該條例增列亡故公務人員或支領月退休金人員，在台無遺族及法定受益人者，其大陸地區遺族或法定受益人，得於規定期間內，經許可進入台灣地區，請領撫卹金，該項建議已由行政院函請立法院審議，俟完成立法程序，大陸遺族即得依該條例請卹。揆之上開銓敍部函釋，再訴願人須俟現行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」完成修法程序後，始得請領遺族撫卹金。綜上所述，本處前省庫審計室對原告請領撫卹案件之處分，係依現行法令規定辦理，並無違法或不當之處，請駁回原告之訴等語。
理由
按公務人員之遺族居住不能領受撫卹金地區者，得由服務機關聲請保留其遺族領卹權，又公務人員之遺族請領撫卹金，應由該公務人員死亡時服務機關核明轉送銓敍部，公務人員撫卹法施行細則第二十五條、第十一條及第十三條定有明文。查審計部前臺灣省審計處省庫審計室故審計員陳善，係於民國七十一年一月去世，原告曾先後於民國七十八年、八十一年及八十二年間委任代理人鄧志鈞，檢具大陸湖南省衡東縣公證處公證書（證明渠係陳善之子），向審計部前臺灣省審計處省庫審計室請領遺族撫卹金，因現行法令無大陸遺族得以請卹之規定，經該室函復不合。嗣原告於民國八十三四月十五日，自稱已依法申請來台，第四次委任鄧志鈞向該室請領遺族撫卹金，經該室以民國八十三年四月二十六日省庫審人字第一二二號函復略以：「本案台端已第四次代為提出申請，本室並非有意刁難，不予辦理，茲因依公務人員撫卹法施行細則第二十五條規定保留領卹權之遺族，目前尚無法令規定得以請卹。：：：如是項遺族請卹規定頒行時，本室當立即通知台端或其遺族辦理」。關於原告可否來台請領撫卹金，曾經審計部轉准銓敍部民國八十三年七月二十六日八三台華特三字第一○二○○九五號函復略謂：現行「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，並無大陸遺族得予請卹之規定。為應公務人員之大陸遺族請卹，已建議行政院大陸委員會於該條例增列亡故公務人員或支領月退休金人員，在台無遺族及法定受益人者，其大陸地區遺族或法定受益人，得於規定期間內，經許可進入台灣地區，請領撫卹金、公保死亡給付撫慰金，但其總額不得超過新台幣二百萬元之規定，該項建議已由行政院函請立法院審議，俟完成立法程序，大陸遺族即得依該條例請卹。揆之上開銓敍部函釋，再訴願人須俟現行「台灣地區與大陸地區人民關係條例」完成修法程序後，始得請領遺族撫卹金。是再訴願決定以審計部前臺灣省審計處省庫審計室故審計員陳善，其遺族請卹權已依法予以保留，原告以大陸遺族身分請領撫卹金，目前於法無據，該室未予核轉銓敍部，逕復不合，訴願決定遞予維持，並無違法不當，固非無見。惟中華民國憲法增修條文第十條規定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」並未限制「應」以法律為特別之規定。是大陸地區人民權利義務關係之處理，法律如無特別規定，並非當然不得適用現行在台灣地區施行之法令，至其應否適用，自仍應以確保台灣地區安全與民眾福祉為前提，依個案情形認定之。本件公務人員撫卹金之請求權，因公務人員死亡及其遺族、法定受益人與該亡故公務人員之身分關係或遺囑指定關係而發生，乃國家給予公務員遺族之生活保障，既不應因兩岸分隔之政治現實，使此項保障公務人員遺族生活之基本原則受影響，復不致因此項撫卹金請求權之行使，而對台灣地區安定及民眾福祉造成直接而立即之妨礙，況首開公務人員撫卹法施行細則第二十五條僅規定公務人員之遺族居住不能領受撫卹金地區者，「得」由服務機關聲請保留其遺族領卹權，並非「應」由服務機關聲請保留其領卹權，至現行其他法令，亦無限制大陸地區遺族請領亡故公務人員撫卹權行使之有關規定，因此被告以依首開法令規定保留領卹權之遺族，在無法令規定得以請卹前，不得辦理請卹之處分，難謂有憲法或法律上之依據，原告據以指摘，尚非全無可採，一再訴願決定遞予維持，亦有疏略，爰均予撤銷，由被告循法定程序查明原告依公務人員撫卹法規定之請卹權是否存在，依法另為處分，以昭折服。至原告請求依陳善同職等之現職人員月俸額及其實物代金計算補償遲延損害云云，並無法律依據；又如依前開憲法增修條文第十條規定，有關亡故公務人員大陸地區遺族請領撫卹金應否發給以及如何發給之法律制定通過後，則亡故公務人員大陸地區遺族之請卹事務，自應依特別法規定辦理，乃屬當然，均併予指明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十四 年 一 月 二十六 日行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 評 事 黃 鏡 清 評 事 廖 政 雄 評 事 林 敬 修 評 事 徐 樹 海 評 事 彭 鳳 至 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 王 福 瀛 中 華 民 國 八十四 年 二 月 七 日
