最高行政法院 85 年度判字第 2207 號

要旨

幼稚教育法施行細則第十三條準用私立學校法第二十四條第一項第五款 規定，董事連續三次無故不出席董事會者，應予解聘或解職。此所謂「無故」，應係指「無正當理由」而言，至是否為正當理由，依社會通常觀念應以客觀確定之事實認定之，非以當事人一己主觀之意思為據 參考法條：幼稚教育法施行細則 第 13 條 (72.05.07) 《行政法院裁判要旨彙編第 16 輯之裁判內容》 本件原告於八十四年三月八日向被告陳報其於八十四年二月二十八日召開改選董事會紀錄，選出第二屆董事為陳尚賢、王榮吉、黃秀惠、謝麗珠、林菊貞、翁明緯及曾麗娟等七人，報請被告准予核備。被告以：「 (一)本府教育局於八十四年一月二十七日以高市教三字第○一三三二號限期解決董事間之糾紛，完成董事改選事宜，否則將按幼稚教育法延用私立學校法第三十條，以董事會發生大糾紛，致無法召開會議，限期改善無效之由，解除全體董事之職務。 (二) 所報八十四年二月二十八日召開私立文明幼稚園董事會議紀錄，核與相關法令不符：1 幼稚教育法施行細則准用私立學校法第二十二條：「創辦人為當然董事，不經選舉而連任。」之規定不符。2 私立文明幼稚園董事會組織章程第十六條：「本會重要事項須有三分之二以上董事出席，經出席董事三分之二以上同意，其議決方為有效。」之規定不符。3 另依教育部八十四年一月二十七日台 (八四) 國○○四二八四號函示，依私立學校法第三十一條規定，私立幼稚園董事會之董事不得兼任該園園長。 (三) 本府教育局前派員協調董事兼園長及創辦人間之財務糾紛，當場已獲致部分協議，足見雙方均有解決糾紛之意，事後雖未能達成，仍請董事長繼續協調雙方，完成改選董事會事宜。 (四) 本案因私立文明幼稚園土地及園舍所有權人已限期文明幼稚園歸還土地及園舍，請先於限期內取得土地及園舍繼續租用公證契約，確認私立文明幼稚園得以繼續經營並解決董事會糾紛，再改選董事會報局核備。」否准原告之陳報。無非以：本件私立文明幼稚園第二屆董事會，既曾由創辦人兼董事盧惠仁召集於八十三年十一月二十二日召開並改選董事及董事長，該改選會議紀錄且於八十四年一月十七日送達被告，雖被告以該會議事先未善盡通知董事為由，未准予核備，但盧惠仁已對該項不准核備之處之分提起訴願，而該訴願經訴願機關審查結果，亦認為有理由，而為「原處分撤銷，由原處分機關另為適當之處理」之訴願決定。則在被告未另為適當之處理前，前開董事會是否即非法無效，自有疑問。從而，盧惠仁、林元益、盧惠祥、盧林秋芬等董事認為前開董事會有效，而以為陳尚賢於八十四年一月至二月間所再召集之董事會係屬雙胞，為不合法，因此拒絕出席，並分別委託律師發函說明不出席之理由，衡其情節，應可理解。按之社會通常觀念，此項拒絕出席之理由，尚難謂非正當。原告認渠等係「無故」不出席董事會而予解職，應屬誤會。因此，被告對於原告陳報之改選董事會董事之會議紀錄未准予核備，並無不當云云為論據。惟查當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。又董事連續三次無故不出席董事會議者，應予解職或解聘，為幼稚教育法施行細則第十三條準用私立學校法第二十二條、第二十四條第一項第五款所明定。此之所謂「無故」，應係指「無正當理由」而言。至是否為正當理由，依社會通常觀念應以客觀確定之事實認定之，非以當事人一己主觀之意思為據。本件開係人盧惠仁八十四年二月二十七日向被告陳報私立文明幼稚園董事會於八十三年十一月二十二日第二屆董事會改選會議紀錄，改選董事陳碧、林有炳、楊明憲、郭秋村及盧惠仁，並由盧惠仁為董事長，請被告准予核備案。既經被告以八十四年二月二十三日高市教三字第○四二四七號函復，以上開董事會議嗣經楊泰民、謝麗珠、黃秀惠等三位董事提出聲請明，未接獲改選董事會議通知，影響渠等權利，而否准盧惠仁備查之陳報。依私立學校法第二十七條第二項第一、二款第三項規定，董事、董事會之改選，應於會議前十日將議程通知各董事，並申報主管教育行政機關，盧惠仁既從事教育事業，對此規定自不能諉為不知。雖其不服被告上述不予備查之處分，提起訴願，然依訴願法第二十三條規定原處分之執行，不因提起訴願而停止。是被告上述不予備查之處分在未經訴願機關決定撤銷前，仍繼續有效存在。則盧惠仁之上開改選董事及董事長報請核備案既經被告否准，而依法未能有效組成，則原告第一屆董事會董事長陳尚賢，董事盧惠仁、王榮吉、黃秀惠、盧林秋芬、謝麗娟、盧惠祥、林元益及楊泰民，即仍保有彼等董事身分，從而陳尚賢另於八十四年一月至二月間連續召開之四次董事會議，在此期間盧惠仁提起之訴願案，既尚未經訴願決定 (按高雄市政府嗣於八十四年五月二十九日雖以高府訴字第○七○七七號訴願決定撤銷原處分，但被告對撤銷之理由質疑，施即函請教育部以八四國字第○四六一八號函釋，認私立學校法第二十七條第三項之規定強制規定，違反此項規定程序之會議，應依幼稚教育法第十九條、第二十條及該法施行細則第十三條規定核處。被告乃據於八十四年八月二十八日以高市教三字第二六二二號函知盧惠仁仍維持否准其備查陳報之原處分，盧惠仁所為第二屆董事、董事長改選報請備查案，至此方告否准確定) 。盧惠仁、林元益、盧惠祥、盧林秋芬等屬第一屆董事身分仍在，即難謂有拒絕出席之正當理由。其連續四次拒不出席董事會議，原告乃於八十四年二月二十八日召開八十三年度第一學期第四次全體董事會議決議上開盧惠仁等董事四人連續四次無故不出席董事會，依私立學校法第二十四條第一項第五款規定予以解職，並另選第二屆董事陳尚賢、王榮吉、黃秀惠、謝麗珠、林菊貞、翁明緯、曾麗娟等七人，函請被告准予備查，其申報於有關教育法規定是否符合，被告即應為實體上之審核，竟以盧惠仁前所陳報八十三年十一月二十二日改選第二屆董事案，雖經被告否准，但其已對該處分提起訴願，在被告未另為適當處分前，其上開董事會是否非法無效，尚有疑問，從而彼等認陳尚賢所召開之董事會係屬雙胞，因此拒絕出席，尚難謂非正當，並認盧惠仁等拒絕出席，原告改選董事、董事長會議不足規定出席人數之理由，否准陳尚賢代表原告八十四年二月二十八日召開之董事會議，解除盧惠仁等四人董事職務，改選第二屆董事之陳報備查案，揆諸首揭說明，其法律上之見解，非無可議。至原告園長王榮吉與原董事盧惠仁是否確有財務糾紛，係屬彼等個人間權利爭執，應非為盧惠仁等據以拒絕出席董事會之理由，若係因原告本身之財務董事間有糾葛，則正可在董事會中討論解決，尤非拒絕出席董事會之理由。另原告幼稚園使用之園舍，登記為盧惠仁名義，園舍基地則為母盧鸞鳳所有，此有原告申請立案時所附房屋使用執照及土地所有權狀可稽。而原告使用盧惠仁名義之高雄市三民區鼎六路三十三號房屋為園舍，歷年均訂有租賃契約，其最後一次契約租賃期間為自八十五年一月一日至八十五年十二月三十一日，迄仍未租期屆滿，有原告提出之房屋租賃契約書影本在卷足憑，盧惠仁於本院受命評事調查證據程序時，經提示承認該契約書為真正，雖指稱原告未按期交付租金云云，但原告使用園舍，既有租賃權存在，盧惠仁能否以原告遲付租金終止租約，屬私權上之爭執，非被告職權認定之範圍，且原告所使用者為該園舍，此僅為原告與盧惠仁之債權債務關係，至於園舍所占用之基地則係盧惠仁與土地所有人即其母盧曾鷥鳳之關係，土地所有人是否同意使用該項土地，法律上應屬盧惠仁母子間之問題，與原告無涉。被告泛稱土地及園舍所有人已限期原告歸還土地園舍，否准原告備查之陳報，亦值商榷。又若原告有董事兼園長情事，於法不合，似亦宜限期補正，未可逕為否准備查處分。綜上，被告以右開理由否准原告備查之陳報，於法尚有可議，一再訴願決定未予糾正，亦有疏誤，原告起訴意旨，執以指摘，非無理由，爰將一再訴願定及原處分併予撤銷，由被告另為處分，以期適法。

案由

原 告 高雄市私立文明幼稚園 代 表 人 陳尚賢 被 告 高雄市政府教育局 訴訟代理人 蔡協族 為被告所屬職員 右當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國八十五年四月十八日台八五訴字第八五○一○七九九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣原告於民國七十八年五月十九日經核准立案，其董事會組織成員為董事長陳尚賢，董事盧惠仁（創辦人）、王榮吉、黃秀惠、盧林秋芬、謝麗珠、盧惠祥、林元益及楊泰民等九人。盧惠仁於八十三年十一月二十二日召開改選第二屆董事會，通過由陳碧��、林有炳、楊明憲、郭秋村及盧惠仁組成，並由盧惠仁擔任董事長。嗣原告於八十三年十二月八日以八三文幼人字第○八三號函請釋示八十三年十一月二十二日召開之董事改選會議紀錄是否已報局備查及由改選後董事會簽發之「園長更聘通知書」是否有效乙案，經被告於八十三年十二月十九日高市教三字第三六三七四號函復略以：「．．．依幼稚教育法施行細則第十二條規定，延用私立學校法第二十七條規定：『略，左列重要事項之決議，應有三分之二以上董事出席，以董事三分之二以上之同意行之：㈠董事改選、補選。㈡董事長之選舉、改選及補選。㈢校（院）長之選聘或解聘。（下略）』；私立學校法施行細則第十一條：『董事會依本法第二十一條所定職權通過之各項重要決議案，應專案報請主管教育行政機關核備。』經查貴園董事會改選會議紀錄尚未陳報本局核備，即以改選後董事會名義發給之『園長更聘通知書』未具效力。」而盧惠仁亦以原告之名義於八十四年二月二十日以高市文幼仁字第○○二號函報被告請准予備查。被告於八十四年二月二日十三日以高市教三字第○四二四七號函復略以：「．．．二、查八十三年十一月二十二日召開之私立文明幼稚園董事會，經楊泰民、謝麗珠、黃秀惠等三位董事提出聲明，未接獲改選董事會議通知，影響渠等權利，本局未便同意備查，．．．」。另陳尚賢則於八十四年元月十七日召開八十三學年度第一學期董事會，因應出席董事人數未達改選法定三分之二人數，致為未改選董事會之決議。惟上開前後二次董事會議紀錄均經報被告請求核備，被告爰於八十四年一月二十七日以高市教三字第○一三三二號函復略以：「貴會自七十八年成立迄今已逾四年，董事任期已滿，請依貴會組織章程第七條及第十六條規定，於本（八十四）年二月二十八日前召開改選董事會議，並於會後七日內將改選董事會議紀錄、董事名冊及相關資料報局核備。並於說明經查貴會組織章程第七條及第十六條規定如下：㈠第七條：本會董事任期屆滿，應由董事長召集全體董事會議，就現任熱心園務董事或地方熱心教育人士中選聘組成下屆董事會，並報請主管教育行政機關核備。㈡第十六條：本會會議須有過半數之出席，方得開會，經出席董事過半數之同意，方得決議；但對選聘或解聘園長或其他重大事件，須有三分之二以上董事出席，經出席董事三分之二以上同意，其議決方為有效。貴會改選會議，應於會議前十日，將議程通知各董事，並申報本局，董事應親自出席不得委派代表。按幼稚教育法準用私立學校法第三十條規定：董事會因發生重大糾紛，致無法召開會議，或有嚴重違反教育法令情事者，主管教育行政機關，得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務，並就原有董事及熱心教育人士各指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定熱心公正之教育人士三人或五人，督學一人或二人，連同創辦人組織管理委員會，代行董事職權，至新董事會成立時為止。其已無創辦人時，指定公正董事一人參加。」盧惠仁不服上述處分，乃向高雄市政府提起訴願，經該府決定處分撤銷，由原處分機關另為適當之處理。嗣被告報請教育部釋示後，乃於八十四年八月二十八日以高市教三字第二六二二五號函復盧惠仁略以：「本案奉教育部八十四年八月十七日台國○四○六一八號函釋示：㈠私立學校法第二十七條第三項規定之議程「通知」係指以書面表明會議目的及召集理由等相關事宜，以保障董事權益及避免不必要紛爭。又主張已為書面通知，應負舉證之責任。㈡關於會議通知申報主管教育行政機關究為任意規定抑或強制規定乙節，該書面通知申報主管教育行政機關，應屬強制規定。經查台端所報八十三年十一月二十二日召開之改選董事會，未於會議前十日將議程書面通知全體董事及申報本局，為保障私立文明幼稚園董事會第一屆董事權益，本案仍維持原處分。」盧惠仁所召開改選第二屆董事會，改選董事、董事長報請核備案，至此即經被告否准確定。其間陳尚賢復於八十四年二月九日、二十三日通知改選第二屆董事會，因盧惠仁、林元益、盧惠祥、盧林秋芬均未出席，乃於八十四年二月二十八日召開八十三學年度第一學期第四次全體董事會議決議，以上開董事已連續四次無故不出席董事會，依幼稚教育法準用私立學校法第二十四條第一項第五款規定應予解聘，並重行選舉第二屆董事由陳尚賢、王榮吉、黃秀惠、謝麗珠、林菊貞、翁明緯、曾麗娟等七人擔任，並於八十四年三月二日以八十四文明幼董字第○○八號函報准予備查。被告於八十四年三月八日以高市教三字第○五四一四號函復略以：「貴會因董事間之糾紛而衍生董事會成員認定問題，業由當然董事（私立文明幼稚園創辦人）盧惠仁先生向市府提出訴願，本案本局將俟訴願結果，依法處置。」原告再次陳情，案經被告於八十四年五月二十三日以高市教三字第一四四二七號函復略以：「所報八十四年二月二十八日召開私立文明幼稚園董事會議紀錄，核與左列相關法令不符：㈠幼稚教育法施行細則准用私立學校法第二十二條：「創辦人為當然董事，不經選舉而連任。」之規定不符。㈡私立文明幼稚園董事會組織章程第十六條：「本會重要事項須有三分之二以上董事出席，經出席董事三分之二以上同意，其議決方為有效。」之規定不符。㈢另依教育部八十四年一月二十七日台國○○四二八四號函示，依私立學校法第三十一條規定，私立幼稚園董事會之董事不得兼任該園園長。本局前派員協調董事兼園長及創辦人間之財務糾紛，當場已獲致部分協議，足見雙方均有解決糾紛之意。事後雖未能達成，仍請董事長繼續協調雙方，完成改選董事會事宜。本案因私立文明幼稚園土地及園舍所有權人已限期文明幼稚園歸還土地及園舍，請先於限期內取得土地及園舍繼續租用公證契約，確認私立文明幼稚園得以繼續經營並解決董事會糾紛後，再改選董事會報局核備。」原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：壹、事實經過：一、原告為被告核准立案之私立幼稚園，第一屆董事會成員有董事長陳尚賢、董事盧惠祥、王榮吉、黃秀惠、盧惠祥（盧惠仁之弟）、盧林秋芬（盧惠祥之妻）、謝麗珠、林元益（盧惠仁之岳父）及楊泰民等九人。二、盧惠仁於民國八十三年十一月二十二日邀董事長陳尚賢、董事王榮吉（兼園長）餐敘，三人談及擬正式訂期召開董事會事宜，席間，王榮吉順手在全張十行紙右半面書寫會議紀錄之名稱、出席、列席人員、紀錄、主席致詞等欄標題，惟因事前並未通知其他董事出席討論，全程僅董事三人會談，餐畢後，王榮吉乃在該全張十行紙左半面簽寫作廢字樣，隨手攜回幼稚園置放於園長辦公桌抽屜內。三、詎料王榮吉於八十三年十二月六日正常到園上班時，卻發現盧惠仁擅自蓋用董事會印信，發佈不實之「文明幼稚園園長更聘通知書」於公佈欄（白板）上，並強將王榮吉趕走，不讓王榮吉在園內辦公，更將園長辦公桌椅拆除堆棄於走廊，盧惠仁乘機取走該全張十行紙。王榮吉遭盧惠仁莫名奇妙強制驅離，不能執行園長職務，旋於八十三年十二月十二日函詢被告該園長更聘通知書是否有效﹖經被告於八十三年十二月十九日函復並未具效力。四、董事長陳尚賢見盧惠仁胡作非為，突然間排斥其他董事入園了解且驅走園長執行職務，乃有礙園務正常推動之舉，遂於八十四年一月五日書面通知各董事，訂期於八十四年一月十七日召開八十三學年度第一次全體董事會議，當次會議決議：慰留董事王榮吉；園長解聘案再議；報請變更原告圖記；追究盧惠仁盗用原告印信；更改原告董事會聯絡地址等。次日（八十四年一月十八日），董事會並將上開會議紀錄報請被告備查，被告於八十四年一月二十七日發高市教三字第○一三三二號函，除促董事會於八十四年二月二十八日前召開改選董事會議外，對所報更改董事會通訊地址事項，並無任何意見而默示備查。其間，盧惠仁利用其乘機取走上開十行紙之機會，竟串同陳碧那，竊將右半面原載紀錄「王榮吉」刪除，改為「陳碧那」，並偽造出列席人員，又撕掉十行紙左半面，另補以不同格式之作業紙，虛偽填載「討論事項」及「決議」、改選盧惠仁、陳碧那、林有炳、楊明憲、郭秋村等五人為新任董事等，偽造成全份會議紀錄，做為盧惠仁倒填日期之八十三年十二月十五日高市文幼仁字第○○一號函，而實際係在八十四年一月十七日持向被告報備改選董事之依據，然被告未准其備案。五、因此董事長陳尚賢依被告上開指示，連續依法訂期召開第二次（八十四年二月九日開會）、第三次（八十四年二月二十三日開會）及第四次（八十四年二月二十八日開會）董事會議改選董事，並由董事會於八十四年三月二日以八十四年文明幼董字第○○八號函將改選後第二屆董事名冊送請備查，詎被告循私未依法准予備查，對合法會議產生之第二屆董事若無睹，猶稱要董事會再改選後報備，顯然違法。案經原告向高雄市政府及教育部提起訴願、再訴願，均遭駁回。原告因該訴願及再訴願決定認事用法實有違誤，為求正當權利之救濟，爰依法提起本件行政訴訟。貳、起訴理由：一、依幼稚教育法施行細則第十三條準用私立學校法第二十二條後段規定「．．．創辦人為當然董事，不經選舉而連任。當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。」又同法第二十五條第一項第五款明定「董事連續三次無故不出席董事會議者」應予解職。二、查盧惠仁、盧惠祥、盧林秋芬、林元益等四名董事，恣意令幼稚園處於無園長狀態（王榮吉園長於八十四年十二月六日遭盧惠仁非法驅離），對於董事會所召開連續四次董事會議，均無故不出席，依右開規定，應予解聘甚明。三、經查盧惠仁、盧惠祥、盧林秋芬、林元益等四名董事，對於董事會八十四年一月五日開會通知，固委由王錦堂、王炯棻律師函表示不出席該次會議，惟無非略以：盧惠仁於八十三年十一月二十二日召開之董事會決議雖尚未報教育部核備，但亦僅係行政手續上尚未完成．．．台端（陳尚賢）既已不具董事長之資格，所為之開會召集，本律師當事人自無與會之必要云云為由，資為搪塞之詞。姑暫不論該八十三年十一月二十二日董事會議紀錄係屬盧惠仁偽造乙節，依被告八十四年一月二十七日高市教三字第○一三三二號函及八十三年十二月十九日高市教三字第三六三七四號函均已明示，盧惠仁報送之八十三年十一月二十二日會議紀錄（於八十四年一月十七日送件、發文日載八十三年十二月十五日高市文幼仁字第○○一號函），被告已不准核備，須由第一屆董事會再於八十四年二月二十八日以前召開會議改選董事，此為盧惠仁等所明知，因此對於董事長陳尚賢遵照被告指示而召開之第二、三、四次董事會議，盧惠仁等已接獲開會通知卻均不具任何理由亦未請假，連續三次無故不出席董事會議，依法自己構成解職之要件。四、盧惠仁告訴陳尚賢偽造文書案（高雄地檢署八十四年度偵字第一二六四一號）業經不起訴處分，且盧惠仁提起告訴之時，遠在上開四次董事會議之後好幾個月，並無於董事會議期間互有訴訟之情形。本件，純係盧惠仁等無故惡意缺席，根本不適任幼稚教育組織之決策董事職務，甚為顯然。五、被告雖辯稱民國八十四年四月二十五日接獲原告園地地主盧曾鸞鳳及園舍所有權人盧惠仁存證信函副本，要私立文明幼稚園於八十四年六月三十日前歸還土地及園舍，終止土地之借用，因地主已另租借他人，籌設私立鼎佳幼稚園，自八十四年七月一日起，私立文明幼稚園經營主體已不復存在云云。惟查文明幼稚園之法定代理人為董事長陳尚賢，並非學校職員、地主盧曾鸞鳳、或園舍所有權人盧惠仁，如有信函通知幼稚園終止借用，依法應通知文明幼稚園董事會，由董事長陳尚賢代表收受，方屬適法。惟本案，陳尚賢並未收受盧曾鸞鳳或盧惠仁有關終止借用之通知，因此，終止借用之意思表示，依法尚未到達文明幼稚園。依幼稚教育法施行細則（七十二年五月七日發布施行）第六條第二款規定，全部申請籌設資料，尚有土地借用契約，借期十年（至八十七年間），由陳尚賢向法院聲請公證，公證書及借用契約一份在主管機關市教育局業務。依該契約，文明幼稚園尚得繼續使用盧某之母即盧曾鸞鳳所有之土地辦學。退步言之，縱地主終止土地借用，仍不得逕行私力強制返還占有，就其是否合法終止借用，既經原告否認，在經法院認定原告負有返還義務之確定判決前，地主及盧惠仁仍無權逕行驅逐園長王榮吉，以及排斥所有合法在職董事、董事長入內執行職務。被告昧於法令，既未查明借用期間是否屆滿﹖是否合法終止﹖更在陳尚賢法律上仍為文明幼稚園合法董事長，未經法院返還土地園舍判決確定之前，逕為文明幼稚園停辦處分，於法無據。又擅自核准鼎佳幼稚園在同一土地園舍上營業，被告之違法恣意濫權，簡直已至無以名狀之地步。被告雖又辯稱八十四年五月二十三日原處分函已限期原告取得土地及園舍繼續租用公證契約云云（原證十參照）。惟查，當初籌設許可既已檢附租用或借用公證契約，在地主未合法終止租用之前，原約尚屬有效。且盧惠仁尚且於八十二年間，另與園長王榮吉，訂立租約書三年（證十六），均已向被告陳報過，被告不該若罔聞。六、被告謂其以八十四年七月十日高市教三字第二○九四四號函，再通知前私立文明幼稚園董事會，提出與地主及園舍所有權人簽訂立公證契約書云云，完全子虛烏有之詞。因當時盧惠仁霸佔幼稚園，不讓董事進出，原告早自八十四年一月間開會，即將董事會通訊地址變更為高雄市苓雅區○○○路四四號，並呈報被告在案，被告除八十四年五月二十三日原處分函通知送達外，其餘函件均未送達原告法定代理人陳尚賢簽收，否則，應請被告舉證以實其說。被告漠縱容部分不熱心、惡意缺席董事會之董事，致董事會無法發揮功能。幼稚教育法及其施行細則，以及私立學校法有關規定，雖定有創辦人為當然董事之規定，但並無創辦人得豁免「董事無故三次以上不出席應予解職」之規定，被告法令見解有誤，應受糾正。且私立文明幼稚園在負責人即園長王榮吉主持園務之下，連續三年，勇奪高市幼稚園評鑑第一名，且獲選全國幼稚教育觀摩學校，高雄市長吳敦義親自到校慰勉有加。被告竟以幼稚教育法第十九條、第二十條規定謂辦理不善或違反法令云云，真是欲加之罪，何患無詞﹖七、文明幼稚園雖經推舉盧惠仁為創辦人，惟當初既已依法立案組織董事會，選舉董事長後，即已脫離創辦人而獨立存在運作，一切悉依幼稚教育法及私立學校法令規定行事，而非聽憑創辦人個人呼風喚雨，此乃法治國家依法行政，依法而治之基本法理。被告迄未依法宣告解散文明幼稚園董事會，未亦准備查改選董事長，陳尚賢仍為合法之董事長，該董事會迄未決議停辦幼稚園，亦未向被告申報停辦幼稚園，文明幼稚園仍屬合法存在。被告承辦人勾串盧惠仁，由其片面之詞予以停辦，改名經營另家鼎佳幼稚園，此舉已刑事圖利瀆職及偽造文書不法責任，另案追究。依私立學校法及幼稚教育法，文明幼稚園及董事會，仍屬合法存在，不因被告事後秘密違法無效之行政處分而受影響，亦法理所當然。八、再訴願決定認「私立文明幼稚園第二屆董事會，既曾於八十三年十一月二十二日召開並改選董事及董事長」云云，與事實不符。查經被告立案有效登記之文明幼稚園園長為王榮吉，董事長為陳尚賢，既然從未依私立學校法第二十六條、第二十七條第一、二項規定程序由有召集權人召集董事會，自無所謂「第二屆董事會曾於八十三年十一月二十二日召開並改選董事及董事長」之事實。再訴願決定書嗣認「因事先未善盡通知董事為由，終經原處分機關於八十四年八月二十八日以高市教三字第二六二二五號函否准核備」，亦有誤認之處。蓋八十三年十一月二十二日之事係盧惠仁一再揑造主張，並以之向被告申報有召開並改選董事董事長云云。惟實際上，當天係盧惠仁臨時邀約園長王榮吉、董事長陳尚賢餐敘，盧惠仁並無召集權，根本無事先按法定程序於十日前向被告陳報議程，也無書面通知各董事之事，其他董事也無人知悉到場，因此，被告二次分別以八十三年十二月十九日高市教三字第三六三七四號函復「（盧惠仁）改選後董事會發給之園長更聘通知書未具效力」，以及八十四年八月二十八日高市教三字第一六二二五號函否准盧惠仁所謂改選董事及董事長會議紀錄之核備。該次非法之董事會議紀錄，係由盧惠仁所惹起，以致陳尚賢即原告並無「因事先未善盡通知董事為由」之可歸責事由，再訴願決定書誤認可歸責董事長陳尚賢之事由，從而導出盧惠仁、林元益、盧惠祥、盧林秋芬等有權拒絕董事長陳尚賢嗣後依法召集之董事會，誠屬移花接木，轉移可歸責事由責任之作法，再訴願決定事實與理由矛盾可見一斑。九、被告違法處分在前，受理訴願及再訴願機關又未能依法明辨，懇請鈞院明鑒，惠准訂定期日由原告前往閱，並惠傳喚兩造到庭為言詞辯論，並請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。 被告答辯意旨略謂︰一、私立文明幼稚園董事會成立於七十八年四月十八日，第一屆董事會組織成員為董事長陳尚賢，董事盧惠仁、王榮吉、黃秀惠、盧林秋芬、謝麗珠、盧惠祥、林元益及楊泰民等九人。二、創辦人盧惠仁於八十四年元月十七日送達私立文明幼稚園董事會於八十三年十一月二十二日假吉園日本料理店召開之第二屆董事會改選會議紀錄，會中決議董事會改為五人，由陳碧��、林有炳、楊明憲、郭秋村及盧惠仁組成，並一致通過由創辦人盧惠仁擔任董事長。三、另原告私立文明幼稚園董事會董事長陳尚賢於八十四年元月五日函發私立文明幼稚園董事會全體董事會議開會通知，會議時間訂於八十四年元月十七日下午八時假霖園大飯店召開，會議紀錄於八十四年元月十八日送達本府。會中應出席董事人數未達法定人數，未為改選董事會之決議。至此，私立文明幼稚園董事會產生雙包問題。四、八十四年元月十九日原告提出緊急聲明書，陳述創辦人提出之改選董會議紀錄，實際係由創辦人臨時通知，當時除創辦人、董事王榮吉及其本人外，並無其他董事出席。該會董事楊泰民、黃秀惠及謝麗珠亦分別提出聲明書，陳述未接獲開會通知，會中被解除董事職務，影響渠等權益。五、經查該會組織章程第七條、第十六條、第十八條及依幼稚教育法施行細則第十三條延用私立學校法第二十七條規定如下：㈠第七條：本會董事任期屆滿，應由董事長召集全體董事會議，就現任熱心園務董事或地方熱心教育人士中選聘組成下屆董事會，並報請主管教育行政機關核備。㈡第十六條：本會會議須有過半數之出席，方得開會，經出席董事過半數之同意，方得決議；但對選聘或解聘園長或其他重大事件，須有三分之二以上董事出席，經出席董事三分之二以上同意，其議決方為有效。㈢第十八條：本章程如有未盡事宜，悉依有關法令辦理。㈣私立學校法第二十七條：董事應親自出席董事會議，不得委派代表。董事會之決議，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有三分之二以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之：⒈董事之改選、補選。⒉董事長之選舉、改選、補選。（以下略）前項重要事項之討論，應於會議前十日，將議程通知各董事，並申報主管教育行政機關；主管教育行政機關得派員列席。六、被告以為創辦人所提之改選董事會議紀錄，未善盡通知義務，即於會中，解除未出席董事之職務，並逕行重新改組，被告基於維護第一屆董事權益，未便予以備查。本案前經創辦人提起訴願，不服上函之行政處分，並經高雄市政府訴願決定原處分撤銷，應另為適當之處分。七、本案經奉教育部八十四年八月十七日台（八四）國○四○六一八號函釋示：㈠私立學校法第二十七條第三項規定之議程「通知」係指以書面表明會議目的及召集理由等相關事宜，以保障董事權益及不必要紛爭。右主張已為書面通知者，應負舉證責任。㈡關於會議通知申報主管教育行政機關究為任意規定抑或強制規定乙節，該書面通知申報主管教育行政機關，應屬強制規定。故本案於八十四年八月二十八日高市教三字第二六二二五號函知創辦人盧惠仁；本案維持原處分。八、原告於八十四年三月八日陳報私立文明幼稚園於限期間八十四年二月二十八日召開之改選董事會議紀錄，選舉第二屆董事成員為陳尚賢、王榮吉、黃秀惠、謝麗珠、林菊貞、翁明緯及曾麗娟等七人，案經被告以八十四年三月八日高市教三字第○五四一四號函復：「貴會因董事間之糾紛而衍生董事會成員認定問題，業由當然董事（私立文明幼稚園創辦人）盧惠仁先生向市府提出訴願，本案本府將俟訴願結果依法處置。」又被告八十四年五月二十三日高市教三字第一四四二七號函復：㈠本局於八十四年一月二十七日以高市教三字第○一三三二號限期解決董事間之糾紛，完成董事改選事宜，否則將按幼稚教育法延用私立學校法第三十條，以董事會發生大糾紛，致無法召開會議，限期改善無效之由，解除全體董事之職務。㈡所報八十四年二月二十八日召開私立文明幼稚園董事會議紀錄，核與相關法令不符：⒈幼稚教育法施行細則准用私立學校法第二十二條：「創辦人為當然董事，不經選舉而連任。」之規定不符。⒉私立文明幼稚園董事會組織章程第十六條：「本會重要事項須有三分之二以上董事出席，經出席董事三分之二以上同意，其議決方為有效。」之規定不符。⒊另依教育部八十四年一月二十七日台（八四）國○○四二八四號函示，依私立學校法第三十一條規定，私立幼稚園董事會之董事不得兼任該園園長。㈢本局前派員協調董事兼園長及創辦人間之財務糾紛，當場已獲致部分協議，足見雙方均有解決糾紛之意。事後雖未能達成，仍請董事長繼續協調雙方，完成改選董事會事宜。㈣本案因私立文明幼稚園土地及園舍所有權人已限期文明幼稚園歸還土地及園舍，請先於限期內取得土地及園舍繼續租用公證契約，確認私立文明幼稚園得以繼續經營並解決董事會糾紛，再改選董事會報局核備。」九、經查私立文明幼稚園實際管理經營者八十三年十二月以前為當然董事盧惠仁及董事兼園長王榮吉，八十三年十二月以後為創辦人盧惠仁，經實地了解園長王榮吉實際並未在園執行職務，此期間員工薪資之發放及園務之正常發展，均由盧惠仁負其責。又陳尚賢身為董事長，負有召集董事會之責任，依規定董事會議分為常會及臨時會，唯查該會自七十八年成立迄今，並未召集任何董事會議及陳報會議紀錄。另其於本府依法限期整頓改善後，始於八十四年一月至二月二十八日間連續召開四次出席人數未達法定人數之集會，並逕依私立學校法第二十四條：「董事在任期中有左列情形之一者，應予解職或解聘：略，五、董事連續三次無故不出席董事會議者」而將與其產生糾紛之另一方全部解職。唯當然董事盧惠仁及原告已因董事長名義糾紛互控偽造文書，並有高雄地方法院判決書在案，顯見有無法排解之糾紛，否則何須訴諸司法途徑，又豈會是原告所稱之無故不出席董事會。右查董事楊泰民八十四二月六日致私立文明幼稚園董事會暨各董事之聲明書，及台灣高雄地方法院八十四年二月二十一日自字第一號及八十四年三月二十二日自訴第三二號刑事判決書，可知私立文明幼稚園董事王榮吉、盧惠仁及原告已因私立文明幼稚園經營及管理問題，發生無法排解之重大糾紛，並訴諸司法程序互控偽造文書及詐欺。原告於內聲稱，私立文明幼稚園董事會當然董事盧惠仁與董事兼園長王榮吉間因財務糾紛訟，乃私人間財務爭議，並無發生重大糾紛，以致無法召開會議之情事，顯與上述事實不符。並依幼稚教育法延用私立學校法第三十條規定：「董事會因發生重大糾紛，致無法召開會議，或有嚴重違反教育法令情事者，主管教育行政機關，得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務，並就原有董事及熱心教育人士各指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。」函復：「貴會成立迄今已逾四年，董事任期已滿，請依貴會組織章程第七條及第十六條規定，於八十四年二月二十八日前召開改選董事會議，並於會後七日內將改選董事會議紀錄、董事名冊及相關資料報局核備。」十、經查私立文明幼稚園使用之土地為創辦人盧惠仁家族所有，園舍亦登記為其所有，被告於八十四年四月二十九日接獲該園地主盧曾鸞鳳及園舍所有權人盧惠仁存證信函副本，要求私立文明幼稚園於六月三十日前歸還土地及園舍，終止土地之借用。十一、又查私立文明幼稚園董事會之成立，係由創辦人創園後，遴選合格人員組織董事會管理園務，準此幼稚園停辦後，董事會即告解散。十二、本案於土地及園舍所有權人終止土地及園舍借用期限內（八十四年六月三十日前），均該會第一屆董事成員，為合法董事，原告私立文明幼稚園合法董事長陳尚賢，所陳報之改選董事名單，除出席與會人數未達私立學校法第二十七條規定人數外，竟將擁有私立文明幼稚園所有經營權之創辦人盧惠仁排除在外，亦與私立學校法第二十二條：創辦人為當然董事，不經選舉而連任之規定不符，似有悖常理，於法、情，理，本局均無法予以核備。十三、高雄市政府以八十四年九月二十九日八四高市府訴一字第三四四四一號訴願決定書送訴願人決定：訴願駁回。理由為：㈠按得依私立學校法第二十四條第一項第五款規定解職或解聘董事者，必該董事連續三次「無故」不出席董事會議始可，所謂「無故」在解釋上應係「無正當理由」之意，至於有無正當理由，應依社會通常觀念客觀認定之。㈡本件私立文明幼稚園第二屆董事會，既曾由創辦人兼董事盧惠仁召集於八十三年十一月二十二日召開並改選董事及董事長，該改選會議紀錄且於八十四年一月十七日送達被告，雖被告以該會議事先未善盡通知董事為由，未准予核備，但盧惠仁已對該項不准核備之處分提起訴願，而該訴願決定亦認有理由，而為「原處分撤銷，由原處分機關另為適當之處理」。則在被告未另為適當之處理前，前開董事會是否即非法無效，自有疑問。從而，盧惠仁、林元益、盧惠祥、盧林秋芬等董事認為前開董事會有效，而以為本件陳尚賢於八十四年一月至二月間所再召集之董事會係屬雙胞，為不合法，因此拒絕出席，並分別委託律師發函說明不出席之理由，衡其情節，應可理解。按之社會通常觀念，此項拒絕出席之理由，尚難謂非正當。原告認渠等係「無故」不出席董事會而予解職，應屬誤會。因此，被告對於原告陳報之改選董事會董事之會議紀錄未准予核備，並無不當，原處分應予維持。十四、有關原告與私立文明幼稚園董事間之糾紛，因地主已另行租借他人，設立私立鼎佳幼稚園，故自八十四年七月一日起，私立文明幼稚園經營主體已不復存在，因其而組織之董事會，應隨主體之不存在而消失，本案因事第三者地主之私權利益，本府秉持行政中立，不偏不倚之立場，依法執行，建請維持原處分等語。