要旨
律師得在同法第九條各款所規定之機關執行職務，惟其執行律師職務應 於其所登錄之法院法庭及其他得執行職務之機關處所親自為之，不得假手於非律師代為執行，此乃基於律師應具備高度法律知識及素養並應用於其應執行職務之內涵上所使然。因此，縱如原告之主張律師得在全國各地區之法院、檢察署、司法警察機關及其上級機關等執行職務，但在其執行職務之時間、地點難免衝突之情形下，事實上亦不可能完全實現，故同法第七條第一項規定「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄。」乃屬必要及適當，尚難認為有違反憲法第七條、第十五條及第十六條之情事。 參考法條：律師法 第 7 條 (86.04.23) 《行政法院裁判要旨彙編第 17 輯之裁判內容》 按律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄，律師法第七條第一項定有明文。又聲請登錄之律師，違反律師法第七條第一項之規定者，法院應駁回其聲請，亦為律師登錄規則第五條所明定。查原告於八十五年七月十二日具函向被告機關聲請律師登錄，被告以其已先後在臺灣台北、臺灣板橋、臺灣桃園、臺灣雲林等四地方法院聲請登錄，認其聲請與律師法第七條第一項之規定有違，遂以八十五年七月十九日新院文文字第三九一九四號函，否准其聲請，揆諸首揭規定，並無不合。原告不服循序提起行政訴訟，主張：現行律師法第七條第一項之規定，不無侵害憲法第七條、第十五條、第十六條所揭示之律師工作權、平等權及人民訴訟權，且上開限制規定亦顯然不符憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，請就該條項規定作實質違憲審查、論證，即刻停止適用，並建請修正該條項及同法第九條、第十一條、第二十一條云云。惟查： (一) 民國八十一年十一月十六日修正公布之律師法第七條第一項，已將舊法第五條規定：「律師得向二地方法院及直接之上級高等法院或其分院聲請登錄。」者，修正為：「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄。」，其修正說明：『一、偏遠地區如登錄者少致有壟斷或使當事人不能享有平等之訴訟及其他服務之權利。爰將第一項「二」修正為「四」。』(見立法院公報法律案專輯第一百五十七輯律師法修正案內律師法聯席審查行政院修正草案現行法條文對照表之說明) ，足見修正條文已兼顧憲法第七條、第十五條及第十六條所規定之律師工作權、平等權及人民訴訟權，乃予以擴充其執業之區域。縱然，其擴充之範圍，亦僅得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄，而於此登錄之範圍內執業，與原告所擬修正意見，即將現行律師法第七條第一項修正為：「律師於執業前應擇向任一地方法院及其直接之上級高等法院聲請登錄，已聲請登錄者，不得再向他地方法院及其直接之上級高等法院聲請登錄。」併將同法第九條之內容修正為：「律師得在左列機關執行職務：一、全國各地區之法院、檢察署、司法警察機關及其上級機關。二、其他依法令並未限制律師不得執行職務之機關。」者，相距固尚遠，微論此乃將來應否修法之問題，且該法條限制律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄，乃因與律師執行其職務之性質有關，蓋律師得在同法第九條各款所規定之機關執行職務，惟其執行律師職務應於其所登錄之法院法庭及其他得執行職務之機關處所親自為之，不得假手於非律師代為執行，此乃基於律師應具備高度法律知識及素養並應用於其應執行職務之內涵上所使然。因此，縱如原告之主張律師得在全國各地區之法院、檢察署、司法警察機關及其上級機關等執行職務，但在其執行職務之時間、地點難免衝突之情形下，事實上亦不可能完全實現，故該條第一項規定「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄。」乃屬必要及適當，尚難認為有違反憲法第七條、第十五條及第十六條之情事。且此項規定亦可適當防制律師法第四十九條規定律師出借資格與非律師執行職務之情事發生。(二) 最近歷年律師資格考試錄取名額逐年增加，錄取者亦須經半年之職前訓練方能登錄執行職務 (見同法第七條第二項前段) 。故就於各地方法院執業之律師而言，其人數業已不虞匱乏，其素質亦相對提高，且每位律師皆可於四地方法院及其直接之上級高等法院或分院登錄，則在每位律師可執業之法院不只從前之二地方法院及其直接之上級高等法院或分院之情形下，人民應更有充分選擇律師之機會；又人民對律師信賴關係之建立，係奠基於律師本身之專業素養及其對所託法律事務之盡心盡力程度而定，設若律師得以廣接各地方法院案件，則在開庭之時間、地點衝突情形下，分身乏術，難免無法對所有案件投入同等之心力，嚴重影響其所執行業務之品質，何能建立原告所謂人民與律師間之信賴關係，又何能期待律師盡心盡力保障人民之訴訟權益。況且該條項之規定並未限制人民自由選擇律師之權利。是原告主張同法第七條第一項規定限制人民選擇律師或無從選擇其所信賴之律師之權利，並侵害其訴訟權，甚至造成某些地方法院登錄人數寥寥可數，致遭聯合壟斷等情事，顯與實情不相符合，自無可採。 (三) 至原告主張律師與醫師、會計師、土地專業登記代理人均係通過國家考試始取得執業資格，則律師與醫師等專技人員得於全國各區域自由執業之權利應無分軒輊。然律師執業區域竟因該條款之規定而遭受國家嚴苛之限制，律師工作之基本權顯然已遭受嚴重之侵害一節，查律師應具備高度法律知識及素養，並應用於應執行職務之內涵上，其執行律師職務應於其所登錄之法院法庭及其他得執行職務之機關處所親自為之，不得假手於非律師代為執行，已如前述，此與醫師、會計師及土地專業登記代理人之執業性質不同，例如律師受當事人之委任為刑事案件之辯護人或民事案件之代理人至法院開庭，乃其主要業務，惟開庭期日及時間，係由各級法院各自訂定庭期及時間，並非律師所能決定，在此種情形下，若任令律師在不受限制之情況下接受各級法院之案件，則庭期及其時間衝突之情事，勢所難免，如此，不僅辜負當事人所託，更遲延司法程序之如期進行。而會計師、醫師及土地專業代理人等因皆可自由安排執行業務之期日及時間，且除醫師外，會計師、土地專業代理人除親自執行職務外，皆可僱用助理人輔助其執行職務。此與律師執行之職務性質，顯然不同。故立法機關有鑑於彼等工作性質之不同，而對於彼等之執業區域為不同之規範，乃理所當然，原告主張上開律師法第七條第一項之規定顯有不平等之情形，實不符憲法第七條所揭諸之平等原則云云，顯不足採。綜上所述，律師法第七條第一項之規定，並無侵害憲法第七條、第十五條及第十六條所揭示之律師工作權、平等權及人民訴訟權情事，亦與憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，並無違背，自無違憲可言。被告機關基於該條項之規定，否准原告之聲請，於法並無違誤，一再訴願決定機關，皆以該條項之規定並未違憲為由，遞予維持，駁回其一再訴願，均無不合。原告起訴意旨，難認為有理由，應予駁回。至原告聲請本院依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定，先行裁定停止本件訴訟，並聲請司法院大法官會議解釋上開法律有否違憲等節，本院既認上開法律並無違憲，自無此必要；又原告提出台北律師公會、民間司法改革基金會草擬之律師法修正條文對照表，用以佐證其建請修正律師法第七條第一項及相關條文一節，乃屬其個人及上開團體之見解，自應由其向立法機關請願表達其請求修改該法律之意見，因非屬本院職掌，自屬毋庸審酌，併予敘明。
案由
行 政 法 院 判 決 八十六年度判字第一五七九號原 告 王振志 被 告 臺灣新竹地方法院 右當事人間因律師法事件，原告不服司法院中華民國八十六年一月三十一日八五年訴字第七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告於民國八十五年七月十二日向被告台灣新竹地方法院聲請律師登錄，該院以其已向台灣台北、板橋、桃園及雲林四地方法院登錄，認其聲請與律師法第七條第一項「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄」之規定有違，函復不予准許。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。爰摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、按律師持有中央機關所核發之律師證照，應可於全國各地區執行律師業務，此為原則，如無憲法保留之具體事實，本不應於立法上作不必要之執業區域限制。又憲法所揭示人民有訴訟之基本權，其真義應涵蓋人民有充分自由選任律師之權利，而不應由法律以不具正當性、合憲性之立法理由任意漫事限制其自由選擇律師之權利。再現行律師法第七條第一項規定律師得向四個地方法院登錄，是否意謂即未侵害律師之工作權而無違憲之疑義，亦值商榷。又上開規定，設使該地區所登錄之律師如寥寥可數，而當地律師對酬金之收取標準如彼此達成高額收費之默契，即有聯合壟斷之虞。且恐有助長律師違反律師法第四十九條規定之虞，或為避免律師之非必要支出之情事，以間接減輕當事人之花費。是該條項之規定確有侵害執業律師憲法上所保障之工作權、平等權及訴訟當事人之訴訟權、財產權等諸種基本權之虞。再該條項規定之存在，反而徒具形式之假公平競爭，然實質上卻產生不公平競爭之事實。二、又律師與醫師、會計師、土地專業登記代理人均係通過國家考試始取得執業資格，則律師與醫師等專技人員得於全國各區域自由執業之權利應無分軒輊。然律師執業區域竟因律師法第七條第一項之規定而遭受國家嚴苛之限制，顯見律師工作之基本權顯然已遭受嚴重之侵害（即法官將來退休轉任律師亦必有此同一困擾），此亦足以證明上開律師法之規定顯有不平等之情形，實不符憲法第七條所揭諸之平等原則。三、本件系爭律師法第七條第一項限制律師登錄區域之規定，確有違反憲法保障人民工作權、平等權、及人民訴訟權之違憲情事。且該問題已獲得律師公會其他律師之重，而據台北律師公會與民間司法改革基金會為推動司法改革，免除律師法對於律師執行職務之不必要之限制，以鼓勵律師界良性競爭而結合各界意見聯合草擬提出之律師法修正草案內容亦包括：「律師法第七條第一項規定律師僅得向四地方法院登錄，不當限制律師之職業自由，爰將之修改為得向『各』地方法院等登錄，以免不必要之限制。」。是系爭律師法第七條第一項之規定顯有違憲情事，彰彰明甚，謹請鈞院依大法官案件審理法第五條第二項之規定先裁定停止本件訴訟，而依法提出釋憲聲請案，以維律師之職業自由。四、綜上所述，現行律師法第七條第一項規定，不無侵害憲法第七條、第十五條、第十六條所揭示之律師工作權、平等權及人民訴訟權之虞，且上開限制規定亦顯然不符憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，為免原告及其他同業無法充分達成律師法第一條第一項所賦予之律師使命，爰依同條第二項所規定「維護社會秩序、改善法律制度」之律師職志提出行政訴訟，以正是非，深盼鈞院斟酌再三，體認民情，對上開律師法第七條第一項規定作實質之違憲審查、論證，由鈞院依大法官案件審理法第五條第二項之規定，先行裁定停止本件訴訟，並由鈞院向司法院大法官會議提出釋憲聲請，待大法官解釋上開法律違憲後，再續行本件訴訟並由鈞院依法撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，以維原告基本人權等語。 被告答辯意旨略謂︰一、律師法第七條第一項規定：「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄。」原告既已先行向台北、桃園、板橋、及雲林等四地方法院登錄在案，自不得再向本院聲請登錄，本院依上開法條規定不准原告聲請登錄，並無違誤。二、原告指稱上開法條限制人民自由選擇律師之權利，顯已侵犯人民訴訟權之行使，惟查近年律師考試錄取名額逐年增加，而錄取者亦須經半年之實務訓練方能取得律師證書，故就於各地執業之律師而言，其人數業已不虞匱乏，且素質亦相當整齊。兼之每位律師皆可於四地方法院登錄，則在每位律師可執業之法院不只一所之情形下，人民應更有充分選擇律師之機會。是以原告所稱上開法條限制人民選擇律師之權利並侵犯訴訟權，甚至造成某些地方登錄人數寥寥可數或遭聯合壟斷等情事，顯不符合實情。三、原告另指稱上開法條之規定將使人民無從選擇其所信賴之律師，致其權益有受損之虞。惟所謂人民對律師信賴關係之建立，無非奠基於律師本身之專業素質，及其對所託業務之戮力程度而定。設若律師得以廣接各地案件，則在開庭之時間、地點衝突下，分身乏術，且無法對所有案件投入同等之心力，嚴重影響其執行業務之品質。如此何能建立原告所謂人民與律師間之信賴關係，又何能期待律師盡心保障人民之訴訟權益﹖四、且就工作性質而言，律師業務與原告所舉例之會計師、土地專業登記代理人等之業務仍有不同。按至法院開庭係律師之主要業務，惟開庭時間並非律師所能決定，在各地法院各自訂定庭期時間之情形下，若任令律師接受各地之案件，則撞庭勢必在所難免，如此不僅辜負當事人所託，更延遲司法程序之進行。而會計師、醫師、土地專業代理人等因可自由安排執行業務之時間，即無前揭困擾。故而立法者有鑑於二者工作性質之不同而對於二者之執業區域為不同之規範，乃理所當然，實無原告所稱不符憲法第七條之平等原則可言。五、又原告所列舉多項諸如於登錄地設立事務所、繳交人事費、對於酬金收受標準之壟斷等事例，及其他法條之技術性問題，或有關律師自治問題，皆與被告於本案所爭執之執業區域限制無關。六、綜上所陳，立法者於規範律師之執業區域時，業已針對律師之工作性質、人民之訴訟權益、司法程序之進行，及憲法第二十三條增進公共利益等問題，就事實面及法律面為完備之考量，並無不當侵害訴訟權、平等權、工作權等情事。本院依現行有效之法律不准原告聲請登錄，要無違誤。原告之訴顯無理由，為此爰請鈞院駁回原告之訴，以昭法治等語。
理由
按律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄，律師法第七條第一項定有明文。又聲請登錄之律師，違反律師法第七條第一項之規定者，法院應駁回其聲請，亦為律師登錄規則第五條所明定。查原告於八十五年七月十二日具函向被告機關聲請律師登錄，被告以其已先後在台灣台北、台灣板橋、台灣桃園、台灣雲林等四地方法院聲請登錄，認其聲請與律師法第七條第一項之規定有違，遂以八十五年七月十九日新院文文字第三九一九四號函，否准其聲請，揆諸首揭規定，並無不合。原告不服循序提起行政訴訟，主張：現行律師法第七條第一項之規定，不無侵害憲法第七條、第十五條、第十六條所揭示之律師工作權、平等權及人民訴訟權，且上開限制規定亦顯然不符憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，請就該條項規定作實質違憲審查、論證，即刻停止適用，並建請修正該條項及同法第九條、第十一條、第二十一條云云。惟查：㈠民國八十一年十一月十六日修正公布之律師法第七條第一項，已將舊法第五條規定：「律師得向二地方法院及直接之上級高等法院或其分院聲請登錄。」者，修正為：「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄。」，其修正說明：『偏遠地區如登錄者少致有壟斷或使當事人不能享有平等之訴訟及其他服務之權利。爰將第一項「二」修正為「四」。』（見立法院公報法律案專輯第一百五十七輯律師法修正案內律師法聯席審查行政院修正草案現行法條文對照表之說明），足見修正條文已兼顧憲法第七條、第十五條及第十六條所規定之律師工作權、平等權及人民訴訟權，乃予以擴充其執業之區域。縱然，其擴充之範圍，亦僅得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄，而於此登錄之範圍內執業，與原告所擬修正意見，即將現行律師法第七條第一項修正為：「律師於執業前應擇向任一地方法院及其直接之上級高等法院聲請登錄，已聲請登錄者，不得再向他地方法院及其直接之上級高等法院聲請登錄。」併將同法第九條之內容修正為：「律師得在左列機關執行職務：全國各地區之法院、檢察署、司法警察機關及其上級機關。二、其他依法令並未限制律師不得執行職務之機關。」者，相距固尚遠，微論此乃將來應否修法之問題，且該法條限制律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄，乃因與律師執行其職務之性質有關，蓋律師得在同法第九條各款所規定之機關執行職務，惟其執行律師職務應於其所登錄之法院法庭及其他得執行職務之機關處所親自為之，不得假手於非律師代為執行，此乃基於律師應具備高度法律知識及素養並應用於其應執行職務之內涵上所使然。因此，縱如原告之主張律師得在全國各地區之法院、檢察署、司法警察機關及其上級機關等執行職務，但在其執行職務之時間、地點難免衝突之情形下，事實上亦不可能完全實現，故該條第一項規定「律師得向四地方法院及其直接之上級高等法院或分院聲請登錄。」乃屬必要及適當，尚難認為有違反憲法第七條、第十五條及第十六條之情事。且此項規定亦可適當防制律師法第四十九條規定律師出借資格與非律師執行職務之情事發生。㈡最近歷年律師資格考試錄取名額逐年增加，錄取者亦須經半年之職前訓練方能登錄執行職務（見同法第七條第二項前段）。故就於各地方法院執業之律師而言，其人數業已不虞匱乏，其素質亦相對提高，且每位律師皆可於四地方法院及其直接之上級高等法院或分院登錄，則在每位律師可執業之法院不只從前之二地方法院及其直接之上級高等法院或分院之情形下，人民應更有充分選擇律師之機會；又人民對律師信賴關係之建立，係奠基於律師本身之專業素養及其對所託法律事務之盡心盡力程度而定，設若律師得以廣接各地方法院案件，則在開庭之時間、地點衝突情形下，分身乏術，難免無法對所有案件投入同等之心力，嚴重影響其所執行業務之品質，何能建立原告所謂人民與律師間之信賴關係，又何能期待律師盡心盡力保障人民之訴訟權益。況且該條項之規定並未限制人民自由選擇律師之權利。是原告主張同法第七條第一項規定限制人民選擇律師或無從選擇其所信賴之律師之權利，並侵害其訴訟權，甚至造成某些地方法院登錄人數寥寥可數，致遭聯合壟斷等情事，顯與實情不相符合，自無可採。㈢至原告主張律師與醫師、會計師、土地專業登記代理人均係通過國家考試始取得執業資格，則律師與醫師等專技人員得於全國各區域自由執業之權利應無分軒輊。然律師執業區域竟因該條款之規定而遭受國家嚴苛之限制，律師工作之基本權顯然已遭受嚴重之侵害一節，查律師應具備高度法律知識及素養，並應用於應執行職務之內涵上，其執行律師職務應於其所登錄之法院法庭及其他得執行職務之機關處所親自為之，不得假手於非律師代為執行，已如前述，此與醫師、會計師及土地專業登記代理人之執業性質不同，例如律師受當事人之委任為刑事案件之辯護人或民事案件之代理人至法院開庭，乃其主要業務，惟開庭期日及時間，係由各級法院各自訂定庭期及時間，並非律師所能決定，在此種情形下，若任令律師在不受限制之情況下接受各級法院之案件，則庭期及其時間衝突之情事，勢所難免，如此，不僅辜負當事人所託，更遲延司法程序之如期進行。而會計師、醫師及土地專業代理人等因皆可自由安排執行業務之期日及時間，且除醫師外，會計師、土地專業代理人除親自執行職務外，皆可僱用助理人輔助其執行職務。此與律師執行之職務性質，顯然不同。故立法機關有鑑於彼等工作性質之不同，而對於彼等之執業區域為不同之規範，乃理所當然，原告主張上開律師法第七條第一項之規定顯有不平等之情形，實不符憲法第七條所揭諸之平等原則云云，顯不足採。綜上所述，律師法第七條第一項之規定，並無侵害憲法第七條、第十五條及第十六條所揭示之律師工作權、平等權及人民訴訟權情事，亦與憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，並無違背，自無違憲可言。被告機關基於該條項之規定，否准原告之聲請，於法並無違誤，一再訴願決定機關，皆以該條項之規定並未違憲為由，遞予維持，駁回其一再訴願，均無不合。原告起訴意旨，難認為有理由，應予駁回。至原告聲請本院依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定，先行裁定停止本件訴訟，並聲請司法院大法官會議解釋上開法律有否違憲等節，本院既認上開法律並無違憲，自無此必要；又原告提出台北律師公會、民間司法改革基金會草擬之律師法修正條文對照表，用以佐證其建請修正律師法第七條第一項及相關條文一節，乃屬其個人及上開團體之見解，自應由其向立法機關請願表達其請求修改該法律之意見，因非屬本院職掌，自屬毋庸審酌，併予敍明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十六 年 六 月 二十六 日行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 吳 仁 評 事 高 啟 燦 評 事 沈 水 元 評 事 林 家 惠 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 陳 佩 玲 中 華 民 國 八十六 年 六 月 三十 日
