最高行政法院 86 年度判字第 2256 號

要旨

被告考量建築業者於售屋廣告中未記載「公共設施計算方式」，素為業 界間普遍之現象，乃訂定「建築投資業者應於房地買賣契約中載明各共有人所分配之公共設施面積或比例」之導正計畫：令業者於八十五年二月一日起自行調整其行為，如逾期仍未調整其行為，則認定違反公平交易法而予以處分，則被告依上開導正計畫對於該計畫實施前之個案為不處分之決定，尚屬行政裁量權之範圍，應無逾越被告機關權限之情事。 參考法條：公平交易法 第 41 條 (80.02.04) 《行政法院裁判要旨彙編第 17 輯之裁判內容》 按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期間、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」固為公平交易法第二十一條第一項及第二十四條所規定。查本件金○樺公司於八十一年間推出位於台東縣台東市正氣、光明、復興路口之「富○百貨廣場」，原告等於八十四年七月八日以該公司涉嫌為不實之廣告，違反公平交易法第二十一條第一項及第二十四條之規定，向被告提出檢舉。被告以系爭建物係由台東市公所提供土地承租權與金○樺公司興建，而台東市公所與金○樺公司於興建合約並未明確約定地上權登記期限，依民法第八百三十四條第一項前段規定：「地上權未定有期限者，地上權人得隨時拋棄其權利。」係允許訂定未定存續期間之地上權契約，且除非地上權人積欠地租達二年之總額，地上權不因工作物或竹木之滅失而消滅，金○樺公司於系爭廣告上稱「永久地上使用權」，尚難認有虛偽不實或欺罔、顯失公平情事，嗣情事變更致租賃期間縮短，難認可歸責於該公司；又系爭廣告僅稱「永久地上使用權」，而對該項土地使用權之行使，是否需另行支付價金，則未予記載，尚難謂該公司未於廣告中告知原告等須另支付基地租金，即認有違反公平交易法第二十一條或第二十四條規定之情事，台東市公所確曾就系爭建物之興建，訂定委員會組織規程並成立興建委員會，而系爭廣告中所載興建委員亦確為興建委員會之首任委員，該公司就此亦無不實廣告情事，且系爭建物公共設施分攤計算公式之爭執，發生時點係於該會「建築投資業者應於房地買賣契約中載明各共有人所分配之公共設施面積或比例」之導正計畫實施前，基於不溯及既往原則，不予處分。乃認金○樺公司未違反公平交易法第二十一條及第二十四條規定。原告等不服，循序提起行政訴訟，而為如前揭事實欄所載情詞之主張。惟查：一、本件台東市公所八十五年一月十二日東市建字第○○二八二七二號函復被告，本案於興建合約內容並無明確約定地上權登記期限。地上權既未約定期限，而本件被檢舉人金又樺公司就系爭土地與台東市公所間之法律關係，係屬租用基地建築房屋之法律關係，則依土地法第一百零二條之規定，原得聲請該管市縣地政機關為地上權 (不定期限) 之登記，除有可歸責於承租人之同法第一百零三條第二、三、四、五款之事由外，出租人不得收回，即有永久使用之權限，又被檢舉人於八十一年三月與台東市公所簽訂之興建契約書第十一條業已約定辦理地上權登記，嗣於同年五月間為系爭銷售廣告，並於六月間與原告等訂立買賣契約，該契約第二條約定：「……，俟建物辦理移轉登記時，由甲、乙雙方會同向台東市公所辦理基地租賃契約及依法申請地上權登記……」，故難逕認被檢舉人於八十一年刊登系爭廣告時，主觀上已明知或可得而知嗣後地上權登記將有所窒礙，而以此歸責於被檢舉人。又「永久土地使用權」與「未定期限地上權」雖非相同，惟查台東市公所與被檢舉人間所簽訂系爭不動產租賃之定型化契約 (即台東縣台東市市有基地租賃契約) 第十四條規定，承租人於租賃契約租期屆滿前二個月，自動向出租機關 (台東市公所) 申請換約，如無違約情事准予續訂租約。原告等承租該不動產後，如提前申請續約且無違約情事者，應亦得以續約。而依土地法第一百零二條之規定，渠等於續約後得請求就租用地為地上權之設定。至於原告稱台東市公所事實上僅設定一年的地上權予被檢舉人，並引台東地方法院亦據此認定被檢舉人廣告中有關永久土地使用權係屬虛偽不實乙節，惟卷查是項設定係於八十三年十月二十七日登記 (見卷附土地登記簿謄本台東市台東段○○○之參玖地號) ，而系爭建物則係於八十一年間公開銷售，且相關之廣告宣傳亦係於八十一年間為之，嗣因限於行政命令(內政部六十五年八月三日台內地字第六九二二一○號函) 不得為不定期之設定，故尚難依嗣後台東市公所於八十三間設定一年之地上權予被檢舉人，即謂被檢舉人八十一年間所為廣告有虛偽不實之情事，故就被檢舉人於廣告上稱「地上永久使用權」乙節，尚難認有違反公平交易法情事。且台東地方法院八十四年度重訴字第四號民事判決，係將「永久地上使用權」誤認為「永久地上權」而立論及判斷之依據，惟二者之涵義及範圍，不盡相同，尚不足為憑。二、本案被檢舉人於系爭廣告中僅稱「永久土地使用權」，而對於該項土地使用權之行使，是否須另行支付價金，則未於廣告中有所記載；至原告等擁有系爭土地使用權期限之長短，與渠等應否就該項使用權支付租金間並無直接關聯，尚難謂被檢舉人於廣告上稱「永久土地使用權」，即謂原告等即毋須就該項土地使用權繳納租金，況於原告等與被檢舉人等所簽訂之房屋預定買賣契約書第十條中，已明文規定「建物使用執照發日起之……基地租金……由甲方 (即承買戶) 繳納」 (見卷附房屋預定買賣契約書) ，故就此節，尚難認被檢舉人未於廣告中告知檢舉人等須另行支付基地租金乙節，即有違反公平交易法第二十一條或第二十四條之情事。三、再查台東市公所確曾就系爭建物之興建，訂定「台東市綜合市場興建委員會組織規程」，而依該規程第二條規定：「本會組織設委員及幹事共十五名，依左列有關機關首長、主管、業務承辦人員及地方熱心公益人士聘任之。一、委員十三名；1.聘任台東市公所市長、主任秘書、建設課長、工務課長……為當然委員」 (詳卷附「台東市綜合市場興建委員會組織規程」) ，則本案被檢舉人於系爭廣告中記載「台東市長劉宇」、「興建委員會：主任委員：劉宇………」尚屬有據，難謂有不實廣告之情事。至系爭廣告中引述劉市長之談話內容，如「富○百貨廣場很高興在本人任期內於八十一年七月建築在勝利的基礎上」、「當富○百貨廣場興建完成後，勢必贏得台東市民的一致喝釆！」等，僅係對系爭建物之一般性敘述，尚難依此即認消費者已產生該大樓為台東市公所興建或合資興建之判斷，故此部分尚難遽認被檢舉人有虛偽不實或引人錯誤之情事。四、原告另主張有關公共設施之分攤部分，本件被檢舉人惡意不記載公共設施之計算方式，及公平交易法已明定施行日期，而本案被檢舉人之犯行均在施行日期之後，被告以導正計畫為由，並基於不溯及既往原則不處分被檢舉人，已逾越權限云云；惟卷查系爭廣告中，僅載有「八–二五坪精品百貨名店及美食世界」，並未就特定承購戶之面積予以記載，尚難遽認被檢舉人有不實廣告之情事；至原告等稱被告以導正計畫為由，並基於不溯及既往原則不處分被檢舉人已逾越權限乙節，查依公平交易法第四十一條明訂：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，『得』限期命其停止或改正其行為……」，係責由被告視違反情節之輕重，對於違法之事業為裁量處分，而非對一切違反公平交易法之事業均須課以行政罰。則被告考量建築業者於售屋廣告中未記載「公共設施計算方式」，素為業界間普遍之現象，乃訂定「建築投資業者應於房地買賣契約中載明各共有人所分配之公共設施面積或比例」之導正計畫：自八十五年二月一日起建築業者應於契約中說明共用部分 (公共設施) 所含項目、表明公共設施分攤計算方式……，令業者於上開期限內自行調整其行為，如逾期仍未調整其行為，則認定違反公平交易法而予以處分，則被告依上開導正計畫對於該計畫實施前之個案為不處分之決定，尚屬行政裁量權之範圍，應無逾越被告機關權限之情事。五、原告另主張地下二層防空避難室違法增建及屋頂平台之使用權問題，乃足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，被告徒以其為民事問題未予審酌，亦顯有未合等各節；惟查上述事項核屬當事人雙方私權糾紛，尚非公平交易法規範之範圍，如有爭議，本應循民事途徑尋求救濟，況查廣告中並未敘及防空避難室及屋頂平台之使用權問題，尚非公平交易法第二十四條所應規範之範圍，應屬民事糾葛，被告以其為民事問題，未予審酌，尚無不當。從而，原告所為上開主張，均無可採。綜上所述，本件被告原處分認定被檢舉人金○樺公司並無違反公平交易法第二十一條及第二十四條規定之情事，於法尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。

案由

行 政 法 院 判 決 八十六年度判字第二二五六號原 告 賴○成 洪○雄 洪○來 共同訴訟代理人 石宗立律師 被 告 行政院公平交易委員會 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十六年四月十七日台八六訴字第一五一三三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

原告之訴駁回。 事 實 緣原告等與訴外人共八十五人於民國八十四年七月八日以被檢舉人金又樺建設開發股份有限公司（以下簡稱金又樺公司）八十一年間推出位於台東市正氣、光明、復興路口之「富有百貨廣場」嫌為不實之廣告，違反公平交易法第二十一條及第二十四條之規定，向被告行政院公平交易委員會提出檢舉。案經被告以八十五年四月二十日公叁字第八四○0000－00二號函復原告等，略以金又樺公司並無違反公平交易 法第二十一條及第二十四條規定之情事。原告等與訴外人共八十五人不服，循序提起訴願，遭被告訴願決定駁回，原告等三人仍表不服，提起再訴願復遭行政院再訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨略謂︰一、有關廣告中稱「永久土地使用權」一節：㈠被檢舉人金又樺公司與台東市公所間之興建契約並未明確約定地上權登記期限，準此則被檢舉人憑空於廣告上表示「要買永久地上使用權的最安穩．．．」顯已屬不實廣告。蓋按被檢舉人與台東市公所間之興建契約並未約定地上權登記期限，解釋上將來地上權期限可能定為一年、二年、三年、五年、十年、二十年、無期限或不定期限，故將來實際上會約定如何之期限，顯然無從判斷。在無從判斷的情況下，被檢舉人竟憑空於廣告上表示「要買永久地上使用權的最安穩．．．」顯然就是不實廣告。㈡被告竟然憑空貿然認定台東市公所與被檢舉人「設定未定期限之地上權」進而援引民法第八百三十四、八百三十六條為被檢舉人有利之認定，尤屬牽強。㈢徵諸實際，本件台東市公所事實上是只有設定一年的地上權給被檢舉人，鐵證如山，絕不是「設定未定期限的地上權」，被告機關之誤謬，更屬明顯。㈣本件的事證其實很簡單而且很明確，但被告機關把「沒有明確約定地上權」的興建契約，憑空解釋成將來會「設定未定期限的地上權」，而且又將「未定期限的地上權」解釋成「永不消滅的地上權」而成為「永久地上使用權」。如此解釋，適足以助長不實廣告。㈤本案被檢舉人在廣告當時，其與台東市公所間既沒有明確約定地上權登記期限的興建契約，其憑空廣告成「永久地上使用權」，依廣告當時之事實加以判斷，已顯屬虛偽不實。退萬步言，至少也是「引人錯誤」，然被告對上述廣告究竟有無「引人錯誤」情事，未為任何判斷，更屬違失。二、有關承購戶另須負擔地租一節：㈠本件就廣告本身而言，顯足以引人錯誤認為買賣標的物已包括「永久地上使用權」，無須再行支付基地租金，就廣告本身而言，已有不實，此不能因定型化契約另有記載而免責。㈡另契約第十條雖提及「基地租金」文字，但卻混雜在房屋稅、水電費當中，一般消費者根本無從分辨。另按契約第二條記載申辦土地租約事宜，如租金應由承購人負擔，則應列在同條以期明確。被檢舉人不實廣告在先，又惡意將該等文字混雜在不顯眼的房屋稅、水電費等約定內，顯已違反公平交易法第二十一、二十四條之規定。被告不予處罰，亦有未合。三、有關不實廣告台東市長劉宇為興建委員會主任委員部分，被告經九個多月的長期調查後，竟單憑「電洽」辦案，顯然不夠嚴謹。再者，被檢舉人於廣告中記載劉宇市長的談話，實足以引人誤認該大樓為台東市公所所興建。但究竟劉宇市長有沒有說過如被檢舉人廣告冊上所講的話﹖劉宇市長是否同意被檢舉人以該談話製印廣告促銷﹖被告機關均未審酌，焉能令人心服。四、有關公共設施之分攤部分：按公平交易法於八十年二月四日總統令公布，本法第四十九條明定本法自公布後一年施行，已明定施行日期。本件被檢舉人惡意不記載公共設施之計算方法，任意擺佈、宰割消費者，致使消費者竟只買到契約坪數之百分之三十至四十左右的面積，原決定機關援引所謂「導正計劃」及所謂不溯及既往原則云云。經仔細深思，有以下重大違誤存在：㈠按公平交易法已明定施行日期，而本案被檢舉人之犯行均在施行日期之後。被告以「導正計劃」為由，並基於所謂不溯及既往原則不處分被檢舉人，等於是由被告自己以「導正計劃」之決議，另行對公平交易法訂定施行日期，明顯違反公平交易法第四十九條之規定。此舉不僅逾越了被告的權限，而且等於是由行政機關自行推翻立法機關所明定之法律施行日期。嚴重破壞了三權分立的體制！㈡被檢舉人即使在「導正計劃」實施以後，亦從未向承購戶說明公共設施所含項目及計算方法，更未徵求承購戶之同意。對這種違法在先，經「導正計劃」後又未予改善之行為人，如果不予處罰，恐已屬濫權縱容。於此，更可見被告未予處罰，確屬違誤。六、有關地下二層防空避難室違法增建及屋頂平台之使用權問題，乃足影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為（雖同時屬於民事問題），原決定機關徒以其為民事問題未予審酌，亦顯有未合。七、本件被檢舉人與台東市公所實際上只訂有一年的地上權，而且期限已在八十四年九月二十一日屆滿。另被檢舉人因鉅額負債，致使大樓四至八樓全部經銀行查封，亦有土地及建物登記簿謄本可憑。原告對被檢舉人提起民事訴訟，並經台灣台東地方法院判決原告勝訴確定，確定判決之理由，亦認被檢舉人之廣告為不實在，更有判決影本可憑。爰提起行政訴訟訴請依法撤銷原處分、原訴願決定及再訴願決定，並請依法指示被告對被檢舉人之犯行，依法嚴加裁罰，以明法治等語。 被告答辯意旨略謂︰一、查台東市公所復被告函略以：本案於興建合約內容雖無明確約定地上權登記期限等語，故本案被檢舉人主張其與台東市公所簽約當時，並未就地上權之期限有所約定乙節，應屬可採。次查司法院大法官會議釋字第二七五號解釋，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。本件被檢舉人於八十一年三月與台東市公所簽訂之興建契約書第十一條業約定辦理地上權登記，嗣於同年五月間為系爭銷售廣告，並於六月間與原告等訂立買賣契約，該契約第二條約定：「．．．，俟建物辦理移轉登記時，由甲、乙雙方會同向台東市公所辦理基地租賃契約及依法申請地上權登記．．．」，故難逕認被檢舉人於八十一年刊登系爭廣告時，主觀上已明知或可得而知嗣後地上權登記將有所窒礙，而以此歸責於被檢舉人。又「永久土地使用權」與「未定期限地上權」雖非相同，惟查台東市公所與被檢舉人間所簽訂系爭不動產租賃之定型化契約第十四條規定，承租人於租賃契約租期屆滿前二個月，自動向出租機關（台東市公所）申請換約，如無違約情事准予續訂租約。原告等承租該不動產後，如提前申請續約且無違約情事者，應亦得以續約。而依土地法第一百零二條之規定，渠等於續約後得請求就租用土地為地上權之設定。至於原告稱台東市公所事實上僅設定一年的地上權予被檢舉人，並引台東地方法院亦據此認定被檢舉人廣告中有關永久土地使用權係屬虛偽不實乙節，惟卷查是項設定係於八十三年十月二十七日登記（見卷附土地登記謄本台東市○○段肆捌貳之參玖地號），而系爭建物則係於八十一年間公開銷售，且相關之廣告宣傳亦係於八十一年間為之，故尚難依嗣後台東市公所於八十三間設定一年之地上權予被檢舉人，即謂被檢舉人八十一年間所為廣告有虛偽不實之情事，故就被檢舉人於廣告上稱「地上永久使用權」乙節，尚難認有違反公平交易法情事。二、另查本案被檢舉人於系爭廣告中僅稱「永久土地使用權」，而對於該項土地使用權之行使，是否須行支付價金，則未於廣告中有所記載；至原告等擁有系爭土地使用權期限之長短，與渠等應否就該項使用權支付租金間並無直接關聯，尚難謂被檢舉人於廣告上稱「永久土地使用權」，即謂原告等即毋須就該項土地使用權繳納租金，況於原告等與被檢舉人等所簽訂之房屋預定買賣契約書第十條中，已明文規定「建物使用執照發日起之．．．基地租金．．．由甲方（即承買戶）繳納」（見卷附房屋預定買賣契約書），故就此節，尚難認被檢舉人未於廣告中告知檢舉人等須另行支付基地租金乙節，即有違反公平交易法第二十一條或第二十四條之情事。三、再查台東市公所確曾就系爭建物之興建，訂定「台東市綜合市場興建委員會組織規程」，而依該規程第二條規定：「本會組織設委員及幹事共十五名，依左列有關機關首長、主管、業務承辦人員及地方熱心公益人士聘任之。委員十三名⒈；聘任台東市公所市長、主任秘書、建設課長、工務課長．．．為當然委員」（詳卷附「台東市綜合市場興建委員會組織規程」），則本案被檢舉人於系爭廣告中記載「台東市長劉宇」、「興建委員會：主任委員：劉宇．．．」尚屬有據，難謂有不實廣告之情事。至系爭廣告中引述劉市長之談話內容，如「富有百貨廣場很高興在本人任期內於八十一年七月建築在勝利的基礎上」、「當富有百貨廣場興建完成後，勢必贏得台東市民的一致喝釆！」等，僅係對系爭建物之一般性敘述，尚難依此即認消費者已產生該大樓為台東市公所興建或合資興建之判斷，故此部分尚難遽認被檢舉人有虛偽不實或引人錯誤之情事。四、原告另稱有關公共設施之分攤部分，本件被檢舉人惡意不記載公共設施之計算方式，及公平交易法已明定施行日期，而本案被檢舉人之犯行均在施行日期之後，被告以導正計畫為由，並基於不溯及既往原則不處分被檢舉人，已逾越權限云云；惟卷查系爭廣告中，僅載有「八－二五坪精品百貨名店及美食世界」，並未就特定承購戶之面積予以記載，尚難遽認被檢舉人有不實廣告之情事，核先敘明；至原告等稱被告以導正計畫為由，並基於不溯及既往原則不處分被檢舉人已逾越權限乙節，查依公平交易法第四十一條明訂：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，『得』限期命其停止或改正其行為．．．」，係責由被告違反情節之輕重，對於違法之事業為裁量處分，而非對一切違反公平交易法之事業均須課以行政罰。則被告考量建築業者於售屋廣告中未記載「公共設施計算方式」，素為業界間普遍之現象，乃訂定「建築投資業者應於房地買賣契約中載明各共有人所分配之公共設施面積或比例」之導正計畫：自八十五年二月一日起建築業者應於契約中說明共用部分（公共設施）所含項目、表明公共設施分攤計算方式．．．，令業者於上開期限內自行調整其行為，如逾期仍未調整其行為，則認定違反公平交易法而予以處分，則被告依上開導正計畫對於該計畫實施前之個案為不處分之決定，尚屬行政裁量權之範圍，應無逾越被告機關權限之情事。五、原告訴稱地下二層防空避難室違法增建及屋頂平台之使用權問題，乃足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，被告徒以其為民事問題未予審酌，亦顯有未合等各節；惟查上述事項核屬當事人雙方私權糾紛，尚非公平交易法規範之範圍，如有爭議，本應循民事途徑尋求救濟，併予敍明。六、綜上所陳，本件訴訟為無理由，請准予將原告之訴駁回等語。