要旨
原告申請採取系爭土石之位置既在臺灣省區域內，除須符合該臺灣省河 川管理規則之規定外，並應符合中央主管水利機關經濟部依中央法規標準法第七條規定，依其法定職權訂定之土石採取規則，始得核准。 參考法條：土石採取規則 第 12 條 (83.12.28) 《行政法院裁判要旨彙編第 17 輯之裁判內容》 按「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。但申請面積五公頃以上，應檢具第六條所規定之書圖件報請省主管機關核定後，由縣市政府核發土石採取許可證。如有妨害者，應予駁回，並敘明理由通知申請人。前項實地勘察，必要時得會同有關機關辦理。其涉及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。」土石採取規則第十二條定有明文。本件原告在冬山鄉小南澳段二十五之三地號土地附近申請採取土石，其位置係在主要河川蘭陽溪之支流羅東溪區域內，依首揭法條規定，其申請土石採取涉及主、次要河川，除縣市政府應實地查勘其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用有無妨害外，並應先經省水利主管機關審核。查本件土石採取申請案業經被告宜蘭縣政府於八十三年十月七日會同省政府水利局第一工程處前往實地勘查，並將結果作成會勘紀錄，再經省水利局審核後該局即以八十三年十一月九日八三水政字第 AA 八三五○二八七○六函復宜蘭縣政府謂：「本案申請區附近，堤防基礎 (腳) 深度為一‧八○公尺，堤頂出水高達二公尺以上，河床淤積並不嚴重，目前並無疏浚河道之必要，倘若准予申請採取，則堤防基礎深度不足，恐有影響河防安全之虞。基於上述，本案未便同意使用。」有會勘記錄及臺灣省水利局第一工程處八十三年十一月一日八三水一工字第三三三五號函，臺灣省水利局八十三年十一月九日水政字八三五○二八七○六號函附原處分卷可稽。被告宜蘭縣政府即以八十三年十一月十六日八三府建水字第一二八一四五號函以有妨害河防安全之虞為由，否准原告採取土石之申請，揆諸首揭規定並非無據，一再訴願決定遞予駁回，亦均無不合。原告訴稱：臺灣省河川管理規則第四十三條第一項對於在河川區域內採取砂石設有禁止之規則，原告申請採取系爭土石，既與該管理規則條項第一款規定無違，而被告宜蘭縣政府據臺灣省水利局之函覆如准予採取，將影響河防安全為理由，依土石採取規則第十二條規定否准所請，顯與該管理規則之規定抵觸而違法，且上開土石採取規則第十二條僅係縣政府對採取土石申請案之處理行政程序方法，不得作為實體審核之依據云云。查水利主管機關依水利法第四條規定，在中央為中央水利主管機關，在省 (市) 為省 (市) 政府，在縣 (市) 為縣政府，又同法第一條但書規定：地方習慣與本法不相牴觸者，得從其習慣；又於該法第十條規定：省 (市) 、縣 (市) 各級主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則，但應報上級主管機關。依此，臺灣省政府固訂定臺灣省河川管理規則，而中央主管水利機關經濟部依中央法規標準法第七條規定，依其法定職權訂定土石採取規則，與水利法及其他相關法律并無違背，均應適用。原告申請採取系爭土石之位置既在臺灣省區域內，除須符合該臺灣省河川管理規則之規定外，並應符合該土石採取規則，始得核准。原告申請採取系爭土石，被告根據臺灣省水利局之審核，認准予採取將影響河防安全，遂依土石採取規則第十二條規定核駁，既無不合，原告執臺灣省河川管理規則第四十三條第一項第一款規則，指為違法顯屬誤解。又依臺灣省河川管理規則第七條第五款規定，縣管理機關辦理除特別河段外各河川使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷，同規則第六條第四款規定省管理機關應辦理主、次要河川使用行為除種植農作物外，其許可、撤銷之審核，故對於主、次要河川土石採取案件，臺灣省水利局僅就其權責部分如河防安全、河相穩定、預定治理計畫等事項辦理複審，而縣管理機關則除辦理省管理機關管理事項之初審外，尚應審核其他應辦事項，如土石採取規則第十二條規定有無妨害水利、水土保持及土地利用等事項及臺灣省辦理土石採取管理注意事項第四點規定之有無妨害引水、取水、排水等事項。原告稱土石採取規則第十二條規定，僅係縣政府對採取土石申請案之處理行政程序方法，不得作為實體審核依據，亦無足採。其起訴意旨均無理由，應予駁回。
案由
行 政 法 院 判 決 八十六年度判字第三五六號原 告 林智雯即振成砂石商行 被 告 宜蘭縣政府 右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十五年五月二十八日經八五訴字第八五六二三八七八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告於八十三年八月二日向被告申請採取轄內冬山鄉○○○段二十五之三號地號附近羅東溪主要河川行水區域內公告土石，被告受理後分別報台灣省水利局及礦務局後，以八十三年十一月十六日八三府建水字第一二八一四五號函告原告「依據省礦務局八十三年十月十一日八三礦行三字第四○九八○號函及省水利局八十三年十一月九日八三水政字第AＺ000000000函辦理。．．．未便同意使用，」原告不服 ，以台灣省水利局為原處分機關，向台灣省政府提起訴願，經該府以八十四年三月三十日（八四）府訴一字第一四八七○○號訴願決定書以台灣省水利局前開函就宜蘭縣政府勘查結果所為之審核，屬上級機關對下級機關所為之指揮監督，非對人民所為之行政處分，原告逕行對之提起訴願，屬程序不合，而為不予受理，訴願駁回之決定，原告不服，向經濟部提起再訴願，案經經濟部八十四年十月二日經（八四）訴字第八四六二四三四○號再訴願決定書以「本件台灣省水利局審核不同意及宜蘭縣政府之否准所請並退件處分，其性質，於學理上稱之為多階段或多層級之行政處分，一般民眾對此類行政處分應以何者為訴願標的並不甚了解，而原決定機關對再訴願人（即原告）有無一併不服宜蘭縣政府之處分之表示，未予查明或適當之闡明，即逕認其係對台灣省水利局之函復作為訴願之標的，尚有可議之處。」等理由，撤銷台灣省政府所為之決定，台灣省政府乃依原告提出之補充說明並列被告宜蘭縣政府及台灣省水利局為原處分機關並以八十五年一月十八日八五府訴一字第一四四四一六號訴願決定書重為訴願駁回之決定，原告不服，提起再訴願，復遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略以︰法治政治之下，在河川區域內採取砂石應禁止之事項，設於台灣省河川管理規則第四十三條第一項所列各款規定。惟台灣省水利局八十三年十一月九日八三水政字ＡＺ○○○○○○○○○號函處分謂：「本案因申請區附近，堤防基礎（腳）深度為一．八○公尺，堤頂出水高達二公尺以上，河床淤積並不嚴重，目前並無疏浚河道之必要，倘若准予申請採取，則堤防基礎深度不足，恐有影響河防安全之慮，是未便同意使用」之事由，並無適用於「未便同意使用」或「如准予採取，將影響河防安全」退還申請案之所為行政處分相關堤防法規依據，顯與台灣省單行法規台灣省河川管理規則第四十三條第一項第一款堤防相關規定抵觸而相違背。從而本件採取土石申請許可，按照規定距離兩岸堤腳八十公尺以上之河心安全距離位置，依法不再受堤防影響河防安全之拘束。惟被告宜蘭縣政府八十三年十一月十六日八三府建水字第一二八一四五號函說明依據台灣省水利局八十三年十一月九日八三水政字第ＡＺ○○○○○○○○○號函辦理，於說明所謂：「本案因申請區附近，堤防基礎（腳）深度為一．八○公尺，堤頂出水高達二公尺以上，河床淤積並不嚴重，目前並無疏浚河道之必要，倘若准予申請採取，則堤防基礎深度不足，恐有影響河防安全之慮，是未便同意使用」乙詞，原告因會勘豎立界址當時既有八十三年十月六日攝照土石採取申請區域淤積土石，雜草叢鬱崁頂一帶阻塞河道，致左岸之小南澳堤防被亂流擊涮堤身、堤旁，其不治理河相，分別上、中、下區相片，即證明台灣省水利局怠荒不治理河川是主因，即違反台灣省河川管理規則第四十七條；「疏濬河道河川治理」職責。則台灣省水利局八十三年十一月九日八三水政字第ＡＺ○○○○○○○○○號函所謂：「河床淤積並不嚴重，目前並無疏浚河道之必要，倘若准予申請採取，則堤防基礎深度不足，恐有影響河防安全之慮」之詞，係虛報、欺偽不實，而被告宜蘭縣政府八十三年十一月十六日八三府建水字第一二八一四五號函作為退還申請案處分之依據，實為濫用權力之行政處分。訴願及再訴願決定亦未適用「台灣省河川管理規則」第四十三條相關現行法規，而適用「土石採取規則」第十二條規定。查土石採取規則第十二條係縣市政府對於採取土石之申請案處理行政程序方法，不該作為實體之採取砂石禁止事項規定之準據，其所為決定，顯然不適用法規及適用不當。請撤銷原處分及一再訴願決定並通知兩造到庭辯論等語。 被告答辯意旨略以︰按「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣政府核發土石採取許可證。．．．如有妨害者，應予駁回，並述明理由通知申請人。前項實地查勘，必要時會同有關機關辦理。其涉及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。」為土石採取規則第十二條所規定，本件原告申請採取本縣冬山鄉○○○段二五之三地號附近主要河川羅東溪公地土石，被告均依首揭法條規定於八十三年十月七日會同臺灣省水利局第一工程處前往實地查勘，嗣經台灣省水利局審核後以八十三年十一月九日八三水政字第 AＺ○○○○○○○○○號函復被告－原告申請區附近，堤防基礎深度為一．八○公尺，堤頂出水高達二公尺以上，河川床淤積並不嚴重，目前並無疏浚河道之必要，倘若准予申請採取，則堤防基礎深度不足，恐有影響河防安全。被告爰依該局之審核，以影響河防安全為由，以八十三年十一月十六日八三府建水字第一二八一四五號函復原告，未便同意其採取土石之申請。揆諸首揭規定，認事用法，並非無據。查河川區域採取砂石，應禁止之事項，臺灣省河川管理規則第四十三條第一項各款之規定，僅是必要條件之一，是申請案倘在其禁止事項之列，當然不予許可，惟並非在禁止事項外即應予許可，而是仍應符合其他土石採取法令如土石採取規則第十二條－無害水利、水土保持、道路交通、環境景觀及土地利用。復查水利法第一條但書規定，地方習慣與本法不相抵觸者，得從其習慣，而土石採取規則與水利法及其他相關法令並無違背，均應適用。原告申請採取土石位置既位於本（臺灣）省，除須符合臺灣省河川管理規則之規定外，並應符合該土石採取規則，始得核准。被告依據台灣省水利局之審核，以若准予採取，恐影響河防安全，依土石採取規則第十二條規定核駁，本無不合。原告執台灣省河川管理規則第四十三條第一項第一款規定，指稱被告違法，顯屬誤解，鈞院八十五年度判字第一六九八號判決理由亦同。復查台灣省河川管理規則第七條第五款規定，縣管理機關辦理除特別河段外各河川（含主、次要河川）使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷。是以主、次要河川使用包括採取土石，本府仍應本縣管理機關權責予管理，即予受理、審核、許可及撤銷。雖同規則第六條第四款規定省管理機關亦應辦理主、次要河川除種植農作物之使用行為，惟其並未包括「受理」部分，且其許可及撤銷之審核亦僅就其權責部分如河防安全、河相穩定、預定治理計畫等事項辦理複審。由同條文規定其應辦理之其他事項，及台灣省辦理土石採取管理注意事項第四點可知，縣管理機關對於主、次要河川土石採取案件，除辦理省管理機關管理事項之初審外，尚應審核其他應辦事項，如前揭土石採取規則第十二條規定有無妨害水利、水土保持及土地利用等事項，及前揭注意事項第四點規定之有無妨害引水、取水、排水等事項。絕非原告所稱，援用土石採取規則第十二條規定，僅係縣政府對採取土石申請案之處理行政程序方法而已。綜上所述，本件行政訴訟顯無理由，請予駁回等語。
理由
按「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。但申請面積五公頃以上，應檢具第六條所規定之書圖件報請省主管機關核定後，由縣市政府核發土石採取許可證。如有妨害者，應予駁回，並敍明理由通知申請人。前項實地勘察，必要時得會同有關機關辦理。其涉及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。」土石採取規則第十二條定有明文。本件原告在冬山鄉○○○段二十五之三地號土地附近申請採取土石，其位置係在主要河川蘭陽溪之支流羅東溪區域內，依首揭法條規定，其申請土石採取涉及主、次要河川，除縣市政府應實地查勘其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用有無妨害外，並應先經省水利主管機關審核。查本件土石採取申請案業經被告宜蘭縣政府於八十三年十月七日會同省政府水利局第一工程處前往實地勘查，並將結果作成會勘紀錄，再經省水利局審核後該局即以八十三年十一月九日八三水政字第AＺ000000000函 復宜蘭縣政府謂：「本案申請區附近，堤防基礎（腳）深度為一．八○公尺，堤頂出水高達二公尺以上，河床淤積並不嚴重，目前並無疏浚河道之必要，倘若准予申請採取，則堤防基礎深度不足，恐有影響河防安全之虞。基於上述，本案未便同意使用。」有會勘記錄及臺灣省水利局第一工程處八十三年十一月一日八三水一工字第三三三五號函，臺灣省水利局八十三年十一月九日水政字八三五○二八七○六號函附原處分卷可稽。被告宜蘭縣政府即以八十三年十一月十六日八三府建水字第一二八一四五號函以有妨害河防安全之虞為由，否准原告採取土石之申請，揆諸首揭規定並非無據，一再訴願決定遞予駁回，亦均無不合。原告訴稱：台灣省河川管理規則第四十三條第一項對於在河川區域內採取砂石設有禁止之規則，原告申請採取系爭土石，既與該管理規則條項第一款規定無違，而被告宜蘭縣政府據臺灣省水利局之函覆如准予採取，將影響河防安全為理由，依土石採取規則第十二條規定否准所請，顯與該管理規則之規定抵觸而違法，且上開土石採取規則第十二條僅係縣政府對採取土石申請案之處理行政程序方法，不得作為實體審核之依據云云。查水利主管機關依水利法第四條規定，在中央為中央水利主管機關，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣政府，又同法第一條但書規定：地方習慣與本法不相牴觸者，得從其習慣；又於該法第十條規定：省（市）、縣（市）各級主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則，但應報上級主管機關。依此，台灣省政府固訂定台灣省河川管理規則，而中央主管水利機關經濟部依中央法規標準法第七條規定，依其法定職權訂定土石採取規則，與水利法及其他相關法律并無違背，均應適用。原告申請採取系爭土石之位置既在台灣省區域內，除須符合該台灣省河川管理規則之規定外，並應符合該土石採取規則，始得核准。原告申請採取系爭土石，被告根據台灣省水利局之審核，認准予採取將影響河防安全，遂依土石採取規則第十二條規定核駁，既無不合，原告執台灣省河川管理規則第四十三條第一項第一款規則，指為違法顯屬誤解。又依台灣省河川管理規則第七條第五款規定，縣管理機關辦理除特別河段外各河川使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷，同規則第六條第四款規定省管理機關應辦理主、次要河川使用行為除種植農作物外，其許可、撤銷之審核，故對於主、次要河川土石採取案件，台灣省水利局僅就其權責部分如河防安全、河相穩定、預定治理計畫等事項辦理複審，而縣管理機關則除辦理省管理機關管理事項之初審外，尚應審核其他應辦事項，如土石採取規則第十二條規定有無妨害水利、水土保持及土地利用等事項及台灣省辦理土石採取管理注意事項第四點規定之有無妨害引水、取水、排水等事項。原告稱土石採取規則第十二條規定，僅係縣政府對採取土石申請案之處理行政程序方法，不得作為實體審核依據，亦無足採。其起訴意旨均無理由，應予駁回。又本件事證已明，原告聲請言詞辯論，核無必要，併予敍明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十六 年 二 月 二十五 日行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 黃 綠 星 評 事 沈 水 元 評 事 趙 永 康 評 事 蔡 進 田 評 事 鄭 淑 貞 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 八十六 年 二 月 二十六 日
