最高行政法院 87 年度判字第 2656 號

要旨

按「公務人員之考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用。…但現役軍人經正額錄取，其法定役期尚未屆滿者，錄取資格准予保留，俟退伍後再行申請分發任用。」、「公務人員各級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。…。前項訓練辦法，由考試院會同關係院定之。」為公務人員考試法第二條第二項及同法第二十條第一、二項所明定。又查八十五年修正發布之特種考試司法人員考試規則第七條第一項及第八條第一項分別規定：「本考試錄取人員，須經學習或訓練。學習或訓練期滿成績及格，送由公務人員保障暨培訓委員會核定，始完成考試程序，報請考試院發給考試及格證書，並由司法院或法務部依次派用。」、「前條應學習或訓練人員於接獲學習或訓練通知後，除現役軍人外，應如期向規定主管學習或訓練機關報到。」本件原告參加八十五年特種考試司法人員考試筆試及格錄取並經口試後，由法務部函知參加該部司法官訓練所第三十六期司法官訓練，原告以其尚在國立政治大學法律學系碩士班就讀，亦未服役，申請延至學業完成並服役完畢後始參加訓練，該部函復除現役軍人得申請保留受訓資格外，確難准予延期訓練，並請原告如期參加訓練，而原告未報到接受訓練，該部將情函被告，被告據以註銷其受訓資格，揆諸首揭法條規定，既屬有據，一再訴願決定，遞予維持，均無不合。 參考法條：公務人員高等暨普通考試訓練辦法 第 10、15 條 (86.08.28)兵役法 第 1、4 條 (63.07.12) 軍事審判法 第 2 條 (56.12.14) 公務人員考試法 第 2、20 條 (85.01.17) 特種考試司法人員考試規則 第 2、7、8、10、12 條 (87.09.04)

案由

行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二六五六號原 告 林易典 訴訟代理人 李岳霖 律師 陳秋華 律師 被 告 公務人員保障暨培訓委員會 右當事人間因考試事件，原告不服考試院中華民國八十七年二月十六日（八七）考台訴決字第○○四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

原告之訴駁回。 事 實 緣原告係應八十五年特種考試司法人員考試三等考試司法官考試筆試及格錄取並經口試後，由法務部以八十五年十一月十一日法八五人字第二八七五四號函知，該部司法官訓練所第三十六期司法官班訓練預訂於八十六年二月十二日開訓，訓練期間一年六個月，並詢問能否參加訓練。原告因其尚在學就讀，亦未服役，擬申請延至學業完成並服役完畢後始參加訓練，經該部以八十五年十一月二十六日法八五人字第三○○三七號書函函知，依公務人員考試法第二條第二項及特種考試司法人員考試規則第八條規定，除現役軍人得申請保留受訓資格外，礙難准予延期訓練。嗣該部以八十五年十二月三日法八五人字第三○六九九號函知原告，請其如期參加訓練，惟其未依規定時間報到受訓，該部乃函請被告以八十六年五月二十一日八六公訓字第○四五四七號函註銷其受訓資格。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告有受違法行政處分，致權利受損害之事實：查本件系爭之點應在於原告申請延期接受司法官學習訓練乙節，原決定及原處分均誤以本件為分發任用之事件，且錯誤適用法規條文，不准原告以正確之理由申請延訓，顯係違法之行政處分：（一）按再訴願及訴願決定理由均援引公務人員考試法第二條第二項、及第二十條之規定，而謂「考試錄取人員」，『僅』現役軍人得申請保留資格，俟退伍後再行申請分發任用，蓋服兵役係為法定之義務，現役軍人既係在盡其義務，則在法定役期屆滿前，其權利自應予以保障，該規定係屬特別規定；…故現役軍人因得保留資格，自得延後至退伍後受訓及分發任用，乃屬當然，餘皆不得申請保留資格…」云云。（二）惟細繹上開條文，僅係明確指出公務人員之「分發任用」，根本非就公務人員之「學習訓練」事項為規定，被告援此而為處分，本已不當擴張；至再訴願及訴願決定理由中均未加以審酌糾正，反而比附援引，一如是認，違誤之處，至為顯然。（三）且自上揭條文規定意旨以觀，其雖將現役軍人之情形列為但書，然此並非即謂該條文係就除外領域為「明示其一，排除其他」之設計。況查，前開理由以現役軍人係在盡其義務，故權利應予保障…果若此言，則如本件原告尚於學校就學，受國家興辦、推展之教育所培養，其考試、受訓等權利卻反而不應被保障乎？焉有是理！同屬憲法所明文之服兵役、應考試、服公職與受教育權利，又豈能分門別類而為獨厚現役軍人，並要求原告放棄憲法所保障受教育之權利的解釋﹖原決定理由執此論據，實有重大違誤。二、次查，就本件原告申請延訓事件，被告未詳為審究，即詎為註銷原告受訓資格之處分，亦顯失輕率：（一）按就司法官特考之兵役限制問題，考試院遲至去（八十六）年七月十七日方始審議通過暫緩實施所謂「男性應考人須服畢兵役或核准免服兵役，或現正服役中，法定役期尚未屆滿者」之應考人資格限制，由此可知先前並無限制應考人應考或受訓資格之情形；且衡諸考試院院會該次暫緩實施兵役資格限制之主要理由，不外乎考量未服兵役男性應考人之應試權益，經與用人機關司法院及法務部「協調」後方始為之。（二）是故，就攸關應考人應試權益之兵役限制問題，考試院院會迄今尚且會同相關部會後，資以「協調暫緩實施」，則針對一年餘前之延訓事件（即本件事實），被告及原決定機關焉有立場斷言「除現役軍人因得保留資格…餘皆不得申請保留資格」﹖更甚者，一旦得以如此，與「只准州官放火」又有何異﹖原決定理由及原處分不僅悖離平等原則，更失之輕率，顯屬不當。三、又查原決定理由援引之特種考試司法人員考試規則，係於原告參加八十五年度考試報名截止後方始生效，故原決定及原處分均顯有將系爭規則溯及適用之違誤，而有違信賴保護原則及法律不溯既往原則：（一）按原決定理由以特種考試司法人員考試規則第七條第一項及第八條第一項之規定，謂「訴願人（即本件原告）既非現役軍人，自應依規定如期報到參加訓練，以完成考試程序」等云。（二）惟查該規則係於八十五年四月九日經考試院以八五考台組壹一字第○一七四七號修正發布，依中央法規標準法第十三條之規定，其於三日後（即同月十一日）方始發生效力，亦即於該日以後所舉行之司法特考方得適用，並拘束報名之應考人。然原告所參加之八十五年司法官特考之報名日期，早於同年四月十日即已截止，該時系爭考試規則根本尚未生效，唯一拘束、適用於應考人並為應考人所信賴者，應為八十二年九月十五日發布之規則。（三）再者，該規則第十條明文規定錄取人員得申請延期訓練；而原告嗣後亦係本此而為請求！職是之故，原決定理由援引應考人完成報名手續時尚未生效之規則而謂被告之處分合乎法規意旨，顯有將系爭規則溯及適用之違誤，此非但不符信賴保護，更有法治國家「法律不溯既往」原則之違反。四、被告以未記載法律依據、要件、及效果之行政處分，恣意剝奪原告之工作權及服公職等應受憲法保障之權利，不僅有行政裁量之濫用，更有構成違法行政處分之重大違誤：（一）被告所為行政處分，未記載法律依據及要件等理由，實為違法行政處分：１、按行政處分係以書面方式作成為原則，凡書面處分即為要式處分，均須遵守一定格式製作、記載，始稱適法。適法行政處分，除應記載有相對人、主旨、處分機關與作成日期等最低限度事項外，尚應進一步記載理由與救濟的告知，始符合方式要件。其中理由指的是作成決定所根據的重要事實與法律觀點，此乃強化機關的自我審查，以提昇決定的實質正確性，故未記載理由之行政處分，應已構成實質違法之行政處分。２、本件原告應八十五年特種考試司法人員考試三等考試司法官考試，業經榜示錄取。惟至實施訓練階段，原告以尚在研究所就學及畢業後服兵役在即之正當原因申請延後至退役後再行參加訓練，詎料被告僅以內容為「未依規定時間報到受訓，依規定註銷受訓資格」之行政處分，註銷原告受訓資格，其所援引之法律規定為何﹖該依據之法律要件及效果為何﹖均未臻明確，致該行政處分無法由被告自我審查其決定之正確性，此實已構成實質違法之行政處分。（二）被告以違法行政處分剝奪原告之工作權及服公職等受憲法保障之權利：１、按憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」；第十八條規定：「人民有應考試、服公職之權。」依該等規定，人民之工作權及服公職等權利係憲法所保障的人民基本權利，應不容任意被侵害。２、查本件被告僅以內容為：「依規定註銷受訓資格」之行政處分，作為註銷原告錄取及受訓資格之依據，其規定究何所指，誠有疑義。且人民之工作權及應考試、服公職等權利既為憲法所保障之基本權利，即不容輕率受到限制或剝奪，被告所為行政處分未附理由即遽予剝奪原告受訓資格，顯係以違法行政處分侵害原告之工作權及服公職等受憲法所保障之權利。（三）查被告以未載明任何法律根據及理由之行政處分，作為註銷原告受訓資格、剝奪原告之工作權及服公職等權利之依據，該行政處分不僅過於輕率，且亦有違法行政處分之嫌，其顯有重大違誤，實應予撤銷。五、被告於訴願及再訴願理由所援引之「特種考試司法人員考試規則」之規定，已明顯逾越「公務人員考試法」之授權範圍，其所據以主張之法規本身即有濫用行政授權之重大違法：（一）按憲法第二十三條規定，國家對人民基本權利之侵犯，僅得依據「法律」加以必要之限制，且因該等基本權利係受憲法所保障，故該等限制應嚴格遵守「法律保留原則」，否則該法規即屬違憲，而不應予適用。（二）本件被告於訴願及再訴願所引用八十五年四月九日修正之「特種考試司法人員考試規則」（以下簡稱「特種考試規則」）之規定，已明顯逾越「法律保留原則」，而有違憲之虞：１、按授權發布法規命令之法律，應充分規定其授權之內容、目的及範圍，否則其委任命令不生效力。故只有在具備上述要件時之委任命令方符合法律保留原則，而得為限制人民權利之依據。就此司法院釋字第三一三號解釋即謂：「涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」此外並有司法院釋字第三四六號及第三九四號解釋，均同此意旨可資參照。２、公務人員考試法第二十四條授權考試院制定同法之施行細則，而同法施行細則第四條又再授權考試院制定特種考試規則。上開特種考試規則雖屬於再授權下所制定之法規，惟仍應遵守前述授權之內容、目的及範圍「明確性」之法律保留原則。３、查本件依特種考試規則第一條規定，該規則係依公務人員考試法施行細則第四條授權訂定，依該條第四項規定：「各種高等、普通初等考試及特種考試規則由考試院定之」，此與其母法第二十四條：「本法施行細則由考試院訂定之」的規定，同為空白授權，其顯未遵守授權目的、內容及範圍明確性之法律保留原則，故該特種考試規則及限制人民權利之規定，已有違法之虞，而不應發生限制之效力。４、次查特種考試規則第八條：「前條應學習或訓練人員於接獲學習或訓練通知後，除現役軍人外，應如期向規定主管學習或訓練機關報到。」之規定，係屬於限制人民應考試、服公職及工作權等基本權利，實應有上開法律保留原則適用。惟該特種考試規則之法源依據，不論公務人員考試法或其施行細則，均無該等授權之規定或限制，故特種考試規則上開限制，已明顯逾越授權明確性，及違反法律保留原則，而為違憲之法規，不應予以適用，則本件被告於再訴願、訴願決定之主張實不足採。六、特種考試規則除違反法律保留原則外，亦違反「比例原則」、「必要性原則」及「平等原則」等憲法要求，被告所為處分及其於訴願、再訴願所為之主張顯已有違反上開各項原則之違法，詎被告仍執以作為剝奪原告工作權及服公職等憲法權利之依據，實有重大違誤：（一）比例原則及必要性原則：１、按行政權之行使應受憲法及行政法的一般法律原則所拘束。行政機關採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，此為「比例原則」；且若有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，此為「必要性原則」。２、次按，現行公務人員考試法第二條第二項規定：「公務人員之考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用。…但現役軍人經正額錄取，其法定役期尚未屆滿者，錄取資格准予保留，俟退伍後再行申請分發任用。」同法第二十條第一、二項規定：「公務人員各級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用…。前項訓練辦法，由考試院會同關係院定之。」３、查被告以：「特種考試司法人員考試規則乃係配合前開公務人員考試法第二條第二項之規定，而於八十五年四月九日配合修正發布，其中第八條第一項規定…該考試規則與應考須知之規定，應係為貫徹、執行公務人員考試法之規定，於其授權範圍內所作必要之作業時間及程序規定，並無逾該法授權範圍。…」云云為答辯理由。４、惟查公務人員考試法上開規定之意旨係在於，經正額錄取者，於分發任用之前，應按錄取類科接受訓練，而現役軍人因法定役期未屆滿者，則得申請保留錄取資格，惟此不得解釋為非現役軍人之其他錄取者即不得保留資格。故特種考試規則超越公務人員考試法所授權之意旨，而規定除現役軍人外不得申請保留受訓資格，不僅已逾越母法之授權，且其並非達到母法所規定考用合一之唯一方法，例如尚可依公務人員考試法第二條第二項規定，以備取方式由任用機關依年度需要自行遴用，或定得申請延訓之合理的法定期間等，仍可達到考用合一之精神。５、本件以不符合憲法、行政法所要求之「比例原則」及「必要性原則」的特種考試規則，作為剝奪原告錄取及受訓資格之行政處分依據，已有違法適用法規之重大違誤，實應予撤銷該違法、違憲之行政處分。（二）平等原則：１、按憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、…在法律上一律平等。」此為我國平等原則之主要依據。雖國家可於一定條件下，為合理之差別待遇，惟依釋字第二一一號解釋（原證八），主管機關對於相同事物，欲作不同之處置時，必須斟酌具體案件事實上之差異及立法目的始得為之，否則其行政行為即欠缺合理、充分之實質理由。２、查本件被告為達考用合一，而規定非役男即不得保留受訓資格，已造成未役男性為顧及考試錄取後得否如期受訓問題，致無法在未服完兵役前順利應考。次查被告對於參加司法人員特考之男性應考人，何以間接加上須服役完畢或服役中始得應考之限制，而對於女性應考人並無相同之限制，亦造成男性應考人因具有服兵役之法定義務，而喪失與女性平等參加司法人員考試、服公職之權利。３、再者，何以現役軍人得申請保留司法人員之受訓資格，而在學學生或未役男性不得保留，其限縮保留資格於現役軍人之正當原因為何，亦未見被告提出合理、充分之依據，故該特種考試規則已明顯違反憲法上平等原則。４、本件被告以原告於考試錄取、申請延期受訓時，因不具現役軍人身分，而不准原告之申請，其所適用法規已屬違反憲法平等原則，而有重大違誤，故該行政處分應予撤銷。七、末查，原決定理由有前後互相矛盾不一之草率違誤：（一）按原決定理由援引前揭考試規則第十二條之規定，以系爭規則未有規定，而應適用公務人員高等暨普通考試訓練辦法第十條、第十五條等相關規定，進一步謂註銷原告之受訓資格應無不合等云。（二）惟查，系爭特種考試司法人員考試規則與公務人員高等暨普通考試錄取人員訓練辦法，依中央法規標準法第三條之規定，兩者係屬同一位階，且當時仍有效施行之該規則第十條就訓練事宜已有特別明文，要無捨特別規定而轉適用至一般規定之理。更何況，原決定於理由中，一方面謂系爭規則係為貫徹、執行公務人員考試法規定，所作必要之作業時間及程序規定；另方面就同一事實卻反謂系爭規則未有規定，而應適用其他法規命令等云﹖兩相矛盾不一，益證原決定之草率違誤。八、綜上所述，本件再訴願決定、訴願決定及原處分之認事用法，在在皆有重大違誤，為此狀請判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。 被告答辯意旨略謂︰一、查本件原告所提行政訴訟理由及補充理由，無非主張被告原處分未明示處分之法律依據，且特種考試司法人員考試規則違反法律保留原則、比例原則、必要性原則、平等原則云云等，然其所提補充理由，與其原提訴願理由、再訴願理由及行政訴訟理由仍大致相同，被告訴願決定書、考試院於再訴願決定書，被告已指駁甚詳，合先陳明。二、次按八十五年一月十七日修正公布之公務人員考試法第二條第二項規定：「公務人員之考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取人數，依序分發任用。…但現役軍人經正額錄取，其法定役期尚未屆滿者，錄取資格准予保留，俟退伍後再行申請分發任用。」同法第二十條第一、二項亦規定：「公務人員各級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用…。前項訓練辦法，由考試院會同關係院定之。」該等規定係為配合「考用合一」所作之修正，是考試錄取人員，僅現役軍人得申請保留資格，俟退伍後再行申請分發任用，蓋服兵役係為法定之義務，現役軍人既係在盡其義務，則在法定役期屆滿前，其權利自應予以保障，該除外規定應屬例外規定，且依「明示其一，排除其他」之原則，現役軍人以外之其他錄取人員，自均不得保留資格；而分發任用則須先經訓練，訓練成績及格始予分發任用，故現役軍人因得保留資格，自得延後至退伍後受訓及分發任用，乃屬當然，餘皆不得申請保留資格，自亦無延後訓練問題。三、再查「特種考試司法人員考試規則」乃係配合前開「公務人員考試法」第二條第二項之規定，而於同年四月九日配合修正發布，其中第八條第一項規定：「前條應學習或訓練人員於接獲學習或訓練通知後，除現役軍人外應如期向規定主管學習或訓練機關報到。」是以有關現役軍人得申請保留受訓資格之規定，其法源依據為「公務人員考試法」，且該規定係為貫徹、執行「公務人員考試法」僅就現役軍人始得保留錄取（受訓）資格之規定所作必要之作業時間及程序規定，並無逾越該法授權範圍。況查民國八十五年三月份考選部發售之應考須知及該部八十五年八月十五日 (85) 選特字第一四五五一號函榜示錄取通知，均已詳細告知：「本考試錄取人員須經學習或訓練…，應學習或訓練人員接獲學習或訓練通知後，除現役軍人外，應如期向規定主管學習或訓練機關報到。…」而原告當時均無異議，是原告對現役軍人始得保留受訓資格之規定實已知之甚明。迄至同年十一月十一日法務部函送錄取人員學習訓練調查表及志願書時，乃填具調查表，擬申請延訓至學業完成（八十七年春）及服役完畢後（八十九年春）再參加訓練，其無異藉延後訓練而達保資格之目的，法務部乃否准其延訓之申請；其後原告仍未依規定時間前往報到參訓，被告爰註銷其受訓資格。四、綜上所述，本件原告在國立大學碩士班就讀，固係屬其權利，惟該項權利與法定義務無涉，其既不具現役軍人身分，依前開公務人員考試法等規定已不得保留資格，自亦應無准予延期受訓之問題，且上開考試規則，係於該項考試舉行前即已修正發布施行，而該項考試應考須知之規定，更已為應考人所知悉，自應受其拘束；況考選部八十五年八月十五日 (85) 選特字第一四五五一號函榜示錄取通知，亦再詳為告知，顯見原告對現役軍人始得保留受訓資格之規定實已知之甚明。而前開現役軍人得保留錄取資格規定，乃因其係在盡法定義務，爰例外准予保留資格，參照司法院大法官會議釋字第二一一號解釋意旨，應屬合理區別對待，原告既不具現役軍人身分，自不得保留錄取資格，其經通知仍未於規定時間報到接受訓練，且公務人員考試法復無尚在學就讀者得保留錄取、受訓資格之規定，則原告所請延訓至學業完成及服役完畢後再參加訓練，亦無異藉延後訓練而達保留資格之目的，顯亦與前揭規定意旨有違，則被告所為註銷其受訓資格之處分及一再訴願決定遞予維持，核應屬於法有據，且被告所為處分，已具備合法行政處分之要件，且係依法行政，並非恣意剝奪原告之工作權及服公職之權利，更無所稱違反法律保留原則、比例原則、必要性原則、平等原則等情事，原告所訴，顯不足採。請判決駁回其訴等語。