要旨
依環境保護業務稽查 (督察) 標準作業程序所載，稽查人員於執行稽查工作時，固應穿著制服、配帶稽查證件、出示檢查證件。惟前開規定，依其性質係屬學理上所稱之行政規則，其目的在規範機關內部秩序及運作，而其效力並未直接對外發生法規範效力。是稽查人員於執行本件稽查業務時，縱違反前開作業程序，對其所執行之稽查工作之效力，並無何影響。 參考法條：水污染防治法 第 26、50 條 (91.05.22)
案由
行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三九八六號原 告 林志鴻 被 告 宜蘭縣政府 右當事人間因水汚染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年六月二十三日（八七）環署訴字第三四三八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告於宜蘭縣冬山鄉○○路八十號前空地上飼養鴨隻，未妥善處理鴨糞，任其直接排入河川，並產生惡臭，經民眾陳情，被告所屬環境保護局於八十六年七月二十三日二十時三十分派員前往稽查並拍照，遭原告妨礙、規避拍照檢查，並強拉稽查員上衣、取走相機底片等，致無法完成稽查工作。被告爰依水汚染防治法第二十五條及第四十七條規定，裁處新臺幣（下同）三萬元罰鍰，原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 壹、原告起訴意旨及補充理由略以： 一、再訴願決定認何建國為依法執行公務之人員部分 （一）我國各種現行法令對公務員一詞之解釋不一，刑法所定「依法令從事公務之人員」，屬最廣義之公務員。因各種依法令從事公務之人員，均可能於執行職務時發生不法侵害人民自由權利之情事，故國家賠償法就公務員之意義，援用最廣義之解釋，惟不能據此認定最廣義之公務員均可代表國家行使公權力。 （二）行政院人事行政局謂「公務人員就其承辦業務可否擔任行政責任，代表國家行使公權力，單獨行使環保稽查勤務等節，宜視僱用契約所訂業務內容及其執行業務時，相關業務法令賦予之權責而定。」查宜蘭縣環境保護局與何建國簽訂契約書規定，何建國之工作內容與標準為「協辦公害防治工作」，其函報臺灣省政府之僱用名冊所載工作內容亦為「協辦公害防治業務」，足見約僱人員何建國工作內容為協辦公害防治工作，自不得主辦公害防治工作，更不得單獨代表國家行使公權力。 （三）臺灣省政府研考會六十九年十一月一日六九研一三三一八號函規定「臨時約僱人員不得承辦行政責任之業務性工作」。又臺灣省政府六十五年十月十三日府建四字第九九九八一號函規定「各機關辦理各項工程監工、驗收等工作人員負有法律責任，以不派遣臨時人員擔任為宜。如確因限於編制必須僱用臨時人員協助監工，亦應以確屬工程技術人員為限，並應以編制人員為主體，臨時人員為輔助，於工程驗收一律由編制內正式人員擔任。」嗣至八十五年臺灣省政府仍以八十五年八月五日八五府建四字第五六六四四號函重申前開意旨。依省縣自治法第六條規定，宜蘭縣政府應受臺灣省政府之監督，對臺灣省政府訂頒之行政命令自有遵守之義務，惟行政院環境保護署再訴願決定，卻否認前開臺灣省政府之行政命令，認定臨時約僱人員可單獨代表國家行使公權力，顯有違誤。 （四）約僱人員何建國前往原告養鴨場稽查，純係依養鴨場附近居民許榮茂在巡邏箱附近向其反應，並非業務主管之指示前往。１、何建國是晚到原告事業場所稽查，依據何建國向宜蘭縣警察局羅東分局冬山派出所報案時，係稱：「係奉環保局養鴨業務承辦人林志煌指示而去稽查。」惟林志煌不敢出面證實。臺灣宜蘭地方法院開庭時，何建國改口稱「奉科長蔡慧源指示」，但何建國所舉證人亦即本件環保檢舉人許榮茂則稱：「其看何建國下車，在巡邏箱時（巡邏箱離養鴨場約五十公尺）向其反應養鴨場很臭，才分別開車去養鴨場查看」，其前後說詞不一，不無令人質疑，惟依常理應以本件環保檢舉人許榮茂證詞洵堪採信，足見被告所稱「派稽查員何建國攜帶文件至．．．複查」，並非事實，顯係為配合以水汚染防治法第二十五條構成要件裁罰原告之故入人罪之說詞。２、何建國於八十六年八月二十三日晚上前往原告養鴨場稽查，如係業務主管之指示前往稽查，依環保局之作業程序，必有輸入電腦，而有電腦管制單，惟該案卻無電腦管制單，足證並非業務主管之指示前往稽查。 二、再訴願決定認何建國攜帶證明文件到場拍照部分 （一）本件稽查人員何建國未經主管機關指派進入事業場所，更未攜帶證明文件，即進入事業場所，況且進入事業場所不僅未知會事業主管機關即拍照查證，顯係闖進行為，致引原告懷疑係環保流氓敲詐勒索，乃即抓住何建國之手，擬帶往派出所處理，足證約僱人員闖進原告之事業場所查證工作，實有違反水汚染防治法第二十五條規定。 （二）何建國究竟有無攜帶何項證明文件，有無攜帶證明文件交與事業主過目，均未據說明與查證，再訴願決定即認定稽查人員何建國有攜帶證明文件到場拍照查證，顯屬速斷。 三、依檢舉人許榮茂在臺灣宜蘭地方法院供稱「是晚看見何建國下車，在巡邏箱時向其反應養鴨場很臭才分別開車去養鴨場查看。」足見是晚何建國到原告養鴨場查看是依許榮茂的反應，故顯非執行公務，至為明顯。且何建國進入原告事業場所後並未知會事業主，又未表明身分，又無佩帶識別證，穿著運動服闖進事業場所即連續拍照，原告疑為環保流氓，擬拉其手去派出所理論，後何建國始表明係環保局人員，原告即放手。何建國表明其身分顯係在闖入事業場所拍照以後，故其執行稽查不僅違反「環境保護業務稽查標準作業程序」到事業場所稽查時應出示證件知會事業主辦理之規定，更違反水汚染防治法第二十五條之規定，故原處分機關依水汚染防治法第二十五條、第四十七條規定裁處三萬元罰鍰，顯有違誤。 四、被告答辯狀事實欄所載與事實不符部分 （一）何建國於八十七年二月十七日在臺灣高等法院原告自訴其偽造文書案時，法官問其「你為宜蘭縣政府環保局約僱員，八十六年七月二十三日晚上九時許，駕駛自用車至自訴人之宜蘭縣冬山鄉○○路八十號前一處農牧用地之養鴨場，匆忙下車後，自背照相機拿著閃光燈，對原告連續拍照三、四次，當時未佩戴任何識別證件，又未表明身分說明來意，自訴人想不法人士做出不法行為，衝出抓住你的手，擬帶往派出所處理，被告才自身後拿出皮夾內證件予自訴人看，豈料被告回環保局填報『空氣汚染稽查紀錄工作單』偽載『違規事宜』，而宜蘭縣政府據其不實之稽查紀錄工作單，裁罰自訴人，並將自訴人以妨害公務罪移送法辦。」何建國答稱「沒有意見」，足見其承認法官所訊問之事實為真實，因此當時實際情形依何建國自己的供述，係何建國駕駛自用車至養鴨場，匆忙下車後自背照相機拿著閃光燈，對原告連續拍照三、四次，當時未佩戴任何識別證件，又未表明身分說明來意，且非開公務車，原告以為不法人士做出不法行為，衝出抓住其手，擬帶往派出所處理，何建國才自身後拿出皮夾內證件予自訴人看，被告之答辯不無歪曲事實。 （二）何建國於是晚到達原告養鴨場稽查時，究竟有無先向原告表明身分後才對養鴨場拍照，依據何建國所舉證人許榮茂於八十七年二月十三日在臺灣宜蘭地方法院結證稱：「是否有看到何建國進入養鴨場時表明身分，這部分我沒有看到．．．」何建國答稱：「我是一下車就表明，請再向證人詢問。」許榮茂仍答「是在爭吵中有聽到」，即否認何建國所稱：「我是一下車就表明身分」之說詞，何建國所述顯係虛偽。 （三）臺灣高等法院於八十七年八月二十六日傳訊當時在場之證人徐游美菊結證稱：「那天（八十六年七月二十三日）上午，住在養鴨處附近的許榮茂打電話給我先生徐振榮，說養鴨場的味道很重，要我先生去看一看，因為那邊的土地是我先生的，因白天太熱，我和先生徐振榮在晚上去，到了現場看到前面有輛白色的車子，有個人下車來對現場拍照，鎂光燈閃來閃去，這時林志鴻跑出來，抓住那個人的衣襟，說要抓他到派出所，後來我和先生走過去，問林志鴻什麼事要抓他到派出所，有那麼嚴重嗎？那時林志鴻只有穿內褲，林志鴻說『我穿這樣子，他跟我拍照，怎麼可以跟我拍照』。後來林志鴻把那個人放開，我問那個人是什麼身分，那個人就從口袋拿出證件說他是環保局的人。我當時也對那個人說你這樣也不對，要拍照先講一聲再照，那個人也說他也不對，這件事情就當著沒發生過，那時已很晚了。」「我看到林志鴻抓著何建國要到派出所，當時我與他們距離很近，何建國被抓衣襟時，何建國說他一定要拍照，他一定要拍照，但我沒有聽到何建國說他是環保局的人。何建國是我到了他們前面，林志鴻鬆手之後，我問何建國，他才表示他是環保局的人，當時何建國穿的是短袖便衣，不是環保局的制服，也沒有配掛臂章。」「（問：當何建國向你表白他是環保局人員並拿出證件之後，林志鴻有否再對何建國有拉扯、謾罵、侮辱等行為？）答：沒有。」因此依據證人徐游美菊前開證言，可知被告稽查人員何建國當時到達養鴨場拍照查證時，並未先表明其係環保局稽查員身分，即連續拍照，原告誤以為是壞人或不良份子來滋事而抓其衣襟，並稱要抓其到派出所後，何建國始表白是環保人員，並拿出身分證，而被告所辯顯與事實不符。 （四）被告之稽查員何建國到達現場時，不僅未提出證明文件給原告，更未目睹、更未表明身分，即逕行闖進原告事業場所連續拍照，故被告所謂派稽查員攜帶證明文件至原告事業場所複查一節，顯與事實相符。 五、公務人員執行公務，如未取得公務人員任用資格，即違反憲法第八十五條「公務人員非經考試及格者不得任用」之規定，被告指派未具公務人員任用資格之約僱人員擔任「環保稽查員」，執行環保稽查工作，即顯然違反憲法第八十五條規定，本件被告指派未具公務人員任用資格之約僱人員何建國為稽查員，擔任環保稽查工作，代表國家行使公權力，即屬違憲、違法行為。 六、刑事訴訟法第一百四十六條前段及第四項分別規定「有人住居或看守之住宅或其他處所，不得於夜間入內搜索或扣押。」「稱夜間者，為日出前，日沒後。」法律對檢察官於夜間執行搜索、扣押明文限制，其用意乃在保護人民依憲法所保障之權利。本件被告之約僱人員既非司法人員，據其所稱係查明環保之臭味，原可在白天實施，竟於夜間執行查察之工作，復未穿著制服，又未駕駛公務車，且未先行表明其身分，更未知會事業主，出示到場稽查之證明文件，即行侵入原告之場所並對該場所及原告等拍照之行為，其執行公務之方式及其表彰性、妥當性與合法性，顯有重大瑕疵，原告自無法預見及辨別其是否為執行公務，不得因此認為原告之行為有妨害公務之故意，而被告竟認原告有企圖規避、妨礙稽查員執行查證之違規行為，依違反水汚染防治法第二十五條裁罰，顯有不當。 七、綜上所述，本件原處分及一再訴願決定均有違誤，請求一併予以撤銷。 貳、被告答辯意旨略以︰ 一、國家賠償法所稱之公務員，係指其職務地位得以行使國家公權力之人員，至於其是基於任用或聘僱，是編制內或編制外之人員，已正式任用抑或試用人員，均非所問，即公務員是否得行使國家公權力，應依其所擔任之職務地位而定，與其係基於任用或聘僱之身分無涉。查被告之稽查員何建國雖係約僱人員，然其僱用契約所訂工作內容與標準為「協辦公害防治工作」，所擔任職務為稽查員，其係依法從事稽查工作之人員，自得代表國家行使公權力。 二、本件實係被告因接獲人民多次陳情原告養鴨場造成汚染，曾多次派員前往稽查，並於八十六年七月二十三日指派夜間稽查員何建國前往原告養鴨場執行陳情案件之複查，故該次稽查並無電腦管制單，而僅將複查情形記載於稽查記錄工作單，稽查當時，何建國並曾向原告出示證件且表明是環保局人員執行稽查公務，此有卷附稽查紀錄工作單、處分書、何建國之報告書、陳情案件處理電腦管制單、照片等可稽，原告所述，不足採信，其違規事證明確。 三、本件原處分及一再訴願決定，均無不合，請求駁回原告之訴。
理由
一、按「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、汚水下水道系統或建築物汚水處理設施之場所，為左列各項查證工作：一、檢查汚染物來源及廢（汚）水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、採樣、流量測定及有關廢（汚）水處理排放情形之攝影。」「對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。」「規避、妨礙或拒絕第二十五條第一項之查證者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行查證工作。」水汚染防治法第二十五條第一項、第三項、第四十七條分別定有明文。 二、本件被告以原告於宜蘭縣冬山鄉○○路八十號前空地上飼養鴨隻，未妥善處理鴨糞，任其直接排入河川，並產生惡臭，於八十六年七月二十三日二十時三十分派員前往稽查並拍照，遭原告妨礙、規避拍照檢查，爰依水汚染防治法第二十五條及第四十七條規定，裁處三萬元罰鍰，原告不服，循序提起行政訴訟，訴稱：前來檢查之何建國係約僱人員，其未經主管機關指派，更未攜帶證明文件，原不能單獨執行檢查之公權力；況原告不知其係稽查人員，始予阻止，自不應受罰云云。 三、本件被告以原告於宜蘭縣冬山鄉○○路八十號前空地上飼養鴨隻，未妥善處理鴨糞，任其直接排入河川，並產生惡臭，經民眾陳情，乃於八十六年七月二十三日二十時三十分派稽查員何建國前往稽查並拍照，原告當場強拉何建國上衣、取走相機底片，致其無法完成稽查工作等情，為訴辯雙方所不爭，且有空氣汚染稽查紀錄工作單、報告書、驗傷診斷書、宜蘭縣警察局羅東分局受理刑事案件妨害公務報案三聯單、訊問筆錄、現場照片五幀附於原處分卷可稽。原告雖以前開如事實欄所載各詞為主張，惟查： （一）依附卷之被告所屬環境保護局與何建國所訂僱用契約書所載，何建國受僱於被告所屬環境保護局，其工作內容為協辦公害防治工作。是何建國於法令及僱用契約之範圍內，有行使公權力，辦理公害防治之權限。至所謂協辦，乃其工作係協助主辦人員工作之謂；就整體事務之辦理，協辦人員固無單獨辦理完成之權限，惟於個別事務，協辦人員受上級公務員之指派，則非不可單獨為之。再者，指派工作，非必須於個別之事務發生後始可為之，苟於個別事務發生前，先為概括性之指派原無不可。又依卷附之被告所屬環境保護局公文簽辦單所載，何建國於該局之職務為稽查員，足見何建國業於個別事務發生前，經概括指派從事稽查工作，其於從事水汚染防治法第二十五條第一項所定之工作時，即為主管機關所派人員，於辦理個別場所之公害稽查時，應有獨立執行權限。復參考國家賠償法第二條第一項所為「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」之規定，則何建國於依法令辦理公害防治事務時，其係屬公務員，而可執行公權力，應無可疑。原告謂何建國為約僱人員，且未經個案指派，不得單獨執行公害稽查業務，所執行之業務亦不合水汚染防治法第二十五條第一項所定「派員」之要件云云，並無可取。 （二）訴外人徐振榮於臺灣宜蘭地方法院審理八十六年度易字第九六五號本件原告所涉傷害刑事案件時，擔任證人，證稱：何建國於八十六年七月二十三日晚上九時許，前往原告之養鴨場執行稽查公務時，經原告發覺後，原告即強行拉扯何建國胸前衣服，並阻止何建國稽查，此時其亦抵達現場，原告仍拉扯何建國之胸前衣服，並言要拉何建國至警局，當時何建國表明是環保局的人，要出示證件給原告看，經其一再勸說，原告始鬆手，其開始勸原告鬆手，至原告完全鬆手，時間歷時約一分鐘等語（見附卷之臺灣宜蘭地方法院八十六年度自字第三十九號何建國偽造文書案刑事判決），由此觀之，應認原告於執行稽查業務時，已攜帶水汚染防治法第二十五條第一項所定之證明文件，而原告於業已知悉何建國係被告所屬環境保護局稽查人員後，猶為妨礙檢查之行為。原告所稱何建國未攜帶證明文件，其不知何建國係稽查人員一節，並非可採。 （三）依環境保護業務稽查（督察）標準作業程序所載，稽查人員於執行稽查工作時，固應穿著制服、配帶稽查證件、出示檢查證件。惟前開規定，依其性質係屬學理上所稱之行政規則，其目的在規範機關內部秩序及運作，而其效力並未直接對外發生法規範效力。是何建國於執行本件稽查業務時，縱違反前開作業程序，對其所執行之稽查工作之效力，並無何影響，是原告自不得以何建國違反前揭作業程序規定，而謂何建國非執行水汚染檢查工作。 （四）何建國於八十七年二月十七日在臺灣高等法院審理本件原告自訴其偽造文書案件，對法官就本件原告之自訴意旨詢問其意見時，表示「沒有意見」一語，固據原告提出該筆錄影本附卷為證，惟觀之同一件筆錄，法官在為前開訊問之前，先訊問何建國對本件原告之上訴有何答辯，何建國答稱：「不是事實」。由此足見何建國對本件原告所指述，並未承認。是原告徒憑何建國所為「沒有意見」之陳述，即謂何建國承認原告之指述為真，尚非有據。 （五）刑事訴訟法第一百四十六條第一項前段、第四項對實施搜索、扣押之時間，固明定不得於日出前日沒後為之限制，惟關於環境保護稽查人員執行稽查之時間，相關法令並未有相同之規定，原告以何建國於夜間執行稽查工作，即否定其合法性、正當性，進而有所規避、妨礙，自不得謂無違於水汚染防治法第二十五條第三項之規定。 四、綜上所述，本件原告有拒絕接受水汚染稽查人員拍照，拉扯稽查人員，妨礙檢查工作行為，被告爰依水汚染防治法第四十七條規定，處原告罰鍰三萬元，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十六 日行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 評 事 葉 振 權 評 事 吳 錦 龍 評 事 吳 明 鴻 評 事 尤 三 謀 評 事 陳 光 秀 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十六 日
