要旨
按訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，應數人一同起訴其當事人之適格始無欠缺，此為民事訴訟之重要法理，而於行政訴訟中為訴訟標的之行政處分有必須合一確定之情形，亦有其適用。以公同共有之財產上權利為訴訟標的者，自應得公同共有人全體之同意，如僅由其中一人為訴訟上之請求，即難謂為適格之當事人，其起訴即屬顯無理由。 參考法條：民法 第 828 條 (84.01.16) 民法 第 1148、1151 條 (74.06.03)
案由
行政法院判決 八十八年度判字第四三○一號原 告 林 清 泉 何 惷 妹 邱黃戍妹 潘阿不元 張楊金枝 訴訟代理人 鍾 連 登 林 天 得 潘 阿 義 被 告 銓 敘 部 右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十八年二月二十二日八八考臺訴決字第○一五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告林清泉、何惷妹、邱黃戍妹、潘阿不元、張楊金枝等五人分別為屏東縣警察局已亡故之退休人員林海金、何新福、邱貴生、潘宇冬、張天風等五人之遺族，渠等於民國八十七年四月二十九日向被告申請補發林海金等公務人員退休金其他現金給與補償金差額，經被告審查結果，以八十七年五月二十二日八七臺特三字第一六一九九四○號書函復原告，略以本案申請將警察專業加給及警勤加給等其他現金給與併入退休金基數內涵並補發差額乙節，確實無法同意照辦。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨略謂︰（一）按公務人員退休金給與之方式及退休金基數之計算，依照六十八年一月廿四日修正公布之公務人員退休法第六條第二項、第四項、第八條第一項、第二項及同法施行細則第十八條、俸給法第三條及第五條規定，並未規定其他現金給與之法定加給：警察專業加給、警勤加給、職務加給、地域加給等可排除於退休金計算之外。更未規定授權考試院會同行政院，視政府財政狀況等因素可不發或短發。（二）查退休金月俸額依據司法院釋字第四四七號函解釋：總統、副總統及特任政務官支給「月俸額」，參照八十二年一月二十日修正之公務人員退休法第八條第一項規定：「包括實領本俸及其他現金給與」。可知公務人員退休法規定上所稱之月俸額與本俸有別，月俸額除本俸或年功俸外，尚包括其他現金給與在內。是以計算政務官退職酬勞金基準之月俸額，除月俸額外亦應包括現金給與部分在案。（三）又查公務人員退休金之給與方式及退休金基數之計算原公務人員退休法第六條第二項、第四項、第八條第一項以及同法施行細則第十八條等法律分別規定明確。復查法規修正後適用，從新從優不追溯暨往為原則，中央法規標準法第十八條及公務人員退休法施行細則第十一條有明定新舊法之適用。雖原退休法第八條第一項之規定被刪除，但不會影響原告等請求權。（四）原決定及再訴願決定所謂：銓敘部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，乃依據八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作附帶決議：「早期退休人員由考試院及行政院迄未依原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府合理補償」。經查政府財政非真正的有困難，自應在公務人員退休時依法發給其他現金給與，即使退一步政府財政有困難，也應該在公務人員退休之前修改退休法第八條規定，才是正途的做法。最重要的是依法應該不應該給付其他現金給與，如應該給付，不能以政府財政困難為藉口繼續抑留剋扣，可發行債券給付來保障退休人員之權益。（五）查公務人員依法行政，執法的依據是立法機關通過法律或法律授權訂定命令為本，也就是說法令如何規定，公務員就依法行政，不能專擅更動或任意解釋，這是法治國家不變的真理。遺憾的掌理全國公務人員及退休金之機關及其上級機關之銓敘部、考試院未能依法行政，未按照上開法律核發原告等退休金其他現金給與竟自行解釋為該其他現金給與應發給數額係授權考試院及行政院審酌政府財政狀況等，遽予核駁原告之請求，而訴願及再訴願決定復予維持原處分，請將原處分及一再訴願決定均撤銷以資救濟等語。 被告答辯意旨略謂︰一、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。二、再查司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。……而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政、主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於行政院於八十四年七月三日以臺八十四人政給字第二四四八八號函將有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據。三、按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定……」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理由
按訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，應數人一同起訴其當事人之適格始無欠缺，此為民事訴訟之重要法理，而於行政訴訟中為訴訟標的之行政處分有必須合一確定之情形，亦有其適用。又「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。……。」、「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」、「……公同共有物之處分，及其他權利行使，應得公同共有人全體之同意。」分別為民法第一千一百四十八條、第一千一百五十一條及第八百二十八條所明定。是以公同共有之財產上權利為訴訟標的者，自應得公同共有人全體之同意，如僅由其中一人為訴訟上之請求，即難謂為適格之當事人，其起訴即屬顯無理由。經查本件原告林清泉、何惷妹、邱黃戍妹、潘阿不元等四人分別為屏東縣警察局已亡故之退休人員林海金、何新福、邱貴生、潘宇冬等四人之遺族，其中林海金、何新福、邱貴生、潘宇冬等四人死亡時，除分別有原告林清泉、何惷妹、邱黃戍妹、潘阿不元等四人得繼承其財產上之一切權利、義務外，依法各均有其他合法之繼承人，有其戶籍謄本附卷可稽，本件被告否准林海金、何新福、邱貴生、潘宇冬等四人有關公務人員退休金其他現金給與補償金差額之處分，係屬對其四人之全體繼承人應合一確定之訴訟，原告林清泉、何惷妹、邱黃戍妹、潘阿不元等四人各自分別以其個人之名義逕行提起行政訴訟，揆諸首揭規定及說明，即難認其為適格之當事人，其四人之起訴，自屬顯無理由。另查本件原告張楊金枝為屏東縣警察局已亡故之退休人員張天風之配偶，然其已於八十七年十二月七日向屏東地方法院為拋棄繼承之表示，有該院民事庭八十八年十二月十五日屏院正民平字第八十七繼五○六號函在卷足憑，其復對被告否准張天風之公務人員退休金其他現金給與補償金差額之處分，提起行政訴訟，在法律上亦屬顯無理由，綜上原告所訴各節，均屬無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日行政法院第五庭 審判長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩法院書記官 葛 雅 慎中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日
