要旨
本件原告於八十一年三月間，因其建地需與鄰地公有之二八○之三四地號土地合併使用，向被告申請公私有畸零地合併使用證明，原告與王振弘共同擬具之切結書內容略為：「本公司所有座落內湖區康寧段二小段等五筆地號及王振弘所有同段等九筆地號與鄰地二八○之三四地號土地合併使用，今為申辦合併證明，特具結該巷無條件供公眾通行使用，並於產權移轉時列入交待 (代) ，如有違背願負法律責任，並放棄先訴抗辯權，．．．」在案。建管單位即係依原告上開附加條件，而為准予建築之裁量處分，原告於取得建造執照後，自應履行切結書內容，不得事後請求廢止系爭巷道。 參考法條：台北市現有巷道廢止或改道申請辦法 第 3、6、8、11 條 (79.08.07)
案由
行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一六一八號原 告 興南建設股份有限公司 代 表 人 王振弘 被 告 臺北市政府工務局 右當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國八十八年四月十四日台（八八）內訴字第八八○二一○三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告於民國八十三年八月二十九日，依台北市○○巷道廢止或改道申請辦法之規定，向被告申請廢止台北市○○區○○段二小段四七六地號土地內（即毗鄰內湖路三段六○巷八弄底）及同段四七六之三、四八一、四八二地號土地內（即碧山路七巷：其中四八二地號土地係屬國有）之非都市○○道路之現有巷道。案經台北市政府於八十四年二月十六日以府工二字第八四○○七六三○號函送台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議，並自八十四年二月二十二日起公告三十日供公眾閱覽，於八十四年八月十日該審議委員會第十一次審議時，有居民六十人反對廢巷（但亦有民眾贊成），該委員會乃決議略以：「本案申請廢止內湖路三段六十巷八弄底現有巷道部分，經查申請基地業已建築完成，另申請廢止碧山路七巷現有巷道部分則屬保護區，兩者狀況均要難得適用前揭辦法所訂程序辦理廢巷，是以本案縱有廢巷之必要，亦應循都市計畫法定程序辦理．．．」原告一再提出覆議，被告乃於八十六年七月八日以北市工二字第八六二一五二九二○○號函覆原告略以：「案經八十五年九月十一日第十三次暨第十四次委員會議審議決議：『基於公共安全及交通需求，本案現有巷道仍應維持現狀。」．．．原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、茲就內政部再訴願決定書所述理由予以反駁如左：（一）再訴願審議委員會並未依原告於八十八年一月八日呈送之補充再訴願理由書第四點所述，發函向被告所屬養工處查明下列真相：「本案面臨之七十二巷八米計畫道路，確係申請人自費施作」及「養工處表示依現代工程技術不徵收路外土地仍可拓築該巷（即七十二巷）」，亦未述明理由，有違衡平原則。（二）內政部再訴願決定理由第十五行「當場有居民六十人反對廢巷，（但亦有民眾贊成），該委員會乃決議．．．」，惟八十七年十二月十日台北市政府再訴願答辯書理由一第六行所述六十人陳情（或經內湖區公所函轉、或經本市議會議長函轉），並非再訴願理由第十五行所述當場有居民六十人反對，顯係再訴願決定草率行事。唯贊成廢巷有一百三十四人，顯然比反對者多達兩倍以上，而再訴願審議委員會除未對前（一）項查證述明外，也未對其餘十餘項再訴願理由逐項反駁，實有偏袒反對者之嫌，且新修正之台北市土地使用分區管制規則對於一般旅館業進駐住宅區，規定須社區住戶二分之一以上之同意，為此原處分、（再）訴願均未以多數決作為考量，顯然違反社區主義制。（三）內政部再訴願決定理由倒數第八行「卷查台北市○○巷道廢止或改道說明書中說明五，申請廢止之內湖區○○段○○段四七六地號土地內（即毗鄰內湖路三段六○巷八弄底），其底端另案領有七○使字第○三一一號使用執照之基地類似通路，盡頭設有法定停車位三部，橫向與地界相鄰處為防火巷。另擬廢止之同段四七六之三、四八一、四八二地號土地內（即碧山路七巷：其中四八二地號土地係屬國有）為都市計畫保護區○○○路現逢假日供登山者通行。從而，原處分機關以八十六年七月八日北市工二字第八六二一五二九二○○號函否准其申請。」按台北市○○巷道廢止或改道說明書係原告所製作提出於被告所屬二科申請廢巷，並非被告所作否准廢巷申請之理由，且原告所製作說明書中說明五同時載明有「法定停車位依法應作為停車使用，且兩者有高低落差應不宜互相通行」及「就登山需求而言，鄰近約五十公尺處之土地公廟旁設有登山步梯可替代供爬登及休憩，為此本巷道之廢止應不致影響他人公共通行之需要」顯係再訴願決定未綜觀台北市○○巷道廢止或改道說明書全貌，僅斷章取義，取其中一言半語任加指摘，是以再訴願決定未認事用法，實有違誤。（四）原告於申領本案建照當初，以為基地內之現有巷道為既成道路，遂保留現有巷（國有二八○之三四地號含在內）供永久通行，不辦廢巷且不價購，即原設計案因未知悉相鄰且相通之現有巷為法定之類似通路、停車位及防火巷，所以扣除現有巷部分而規畫。後因建管處承辦人員就現有巷範圍內二八○之三四地號國有地未價購且未含在建造執照建築基地內，形成裡地，致生疑義，為此原告於正式取得鄰地七○使字○三一○、○三一一號使用執照相關圖冊影本時，發現鄰地另段現有巷實為七○使字○三一一號使用執照建築基地範圍內註明之類似通路、停車位及防火巷，即如八十七年十一月十三日再訴願書附件七圖示，兩現有巷並不相連通，方知道如再訴願書附件六空照圖著橘色部分才是真正的既成道路，後該既成道路地，因鄰地興建房屋陸續完成，其四周計劃道路也陸續開闢完成，居民當然以較之計劃道路行之，該既成道路遂為居民所廢棄。為此財政部未先辦理廢巷手續，就將廢棄之既成道路地二八二－六及二八二－一六地號出售原告，是以原告代位申辦廢巷並無違誤。二、訴願決定書理由六前段所述「本件訴願人於系爭建築完成後，固非不得依法定程序申請廢止前揭提供土地供公眾通行之行政處分附款」，其反面解釋，即本案於建築完成後循法定程序申請廢巷並無不當。三、前書立切結書取得合併使用證明時，因該地四週計畫道路未全部打通，故興廢巷辦法第十條規定之法定要件不符，是以具結供公眾通行，今擬廢止之現有巷為基地內之現有巷，非為既成道路，其通行已隨基地內木造房屋拆除改建而滅失，理當廢止，改由四週已全部開闢完成之計畫道路通行，是以依情勢變更原則，則前書立之切結書於按照廢巷辦法第五至九條規定申辦廢巷完成即失其效力，更何況被告要求原告書立切結書，其已違反下列衡平原則：（一）依台北市○○巷道廢止或改道申請辦法第三條規定，鄰地之類似通路非屬現有巷道，因此上述工務局只要求原告所有之現有巷切結供公眾通行，而未同時要求鄰地居民補立切結將其基地內之類似通路提供為公眾通行，並更名為現有巷道與擬廢除之原告所有之現有巷道同由市府列管，未來改建時亦同本案提供公眾永久之通行，否則本案基地住戶若通行該類似通路豈不構成非法入侵鄰地，實有違公平原則。（二）第十三次暨十四次審議委員會附帶決議「建議都市發展局，在實施本地區環境改造時，對本案現有巷道在景觀及交通上予以考量。」可見本案現有巷存在的確破壞景觀、影響車行安全（上下坡視線不良），故原告為前書立切結書取得合併使用證明後價購，並於自費開闢全部八米計畫道路後再依被告所提程序辦理廢巷，但公權力不彰，卻遭鄰地居民百般阻撓，是以原告未蒙其利先受其害，實與行政法之平等原則有違。四、訴願決定書理由六「原處分機關基於前揭決議所為公益考量，而將訴願人所請予以駁回」，惟公益考量不外乎居民之反對理由，原告已於起訴狀歸納為三點，並於訴願及補充訴願理由逐項辯解，但訴願決定理由卻僅依切結書暨使用執照附款及現有巷道廢止或改道審議委員會決議所附之綜理表，將原告所請予以駁回，並未就原告有利之辯解予以考量。且上述綜理表，係在里長帶頭並請民意代表簽字文來照轉，並無所謂調查協調之紀錄，且未通知原告參與，如此草率之函轉，均可列入審議紀錄內，而原告並不想挑起族群對抗，即未發動民意代表協調而僅提書面資料，但卻未被列入審議會議紀錄內，顯然不公平、不合理。五、鄰地之類似通路非屬現有巷道，係專供該建築基地居住人口出入通達毗鄰計畫道路之用，且依內政部營建署七十九年四月二十日營署建字第○○○八四一號函指：「．．．類似道路縱得為法定空地，依上開法條意旨，亦屬建築基地，自不得變更為道路用地」。為此人、車不得經由擬廢止之現有巷再通過鄰地之類似通路以作為疏轉道之用，是以本現有巷理應廢止。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略謂︰一、本件申請廢巷案，自八十四年八月至八十六年六月，迭經被告邀集台北市政府相關機關現場會勘，及提經台北市○○巷道廢止或改道審議委員會四次審議，經該委員會以八十六年六月二十六日決議略以：「（一）基於公共安全及交通需求，本案現有巷道仍應維持現狀。（二）公民或團體所提意見之決議，詳如後附綜理表。」並作成附帶決議：「建議都市發展局，在實施本地區環境改造時，對本案現有巷道在景觀及交通上予以考量。」上述綜理表所載計含：1.林茂己等六十人陳情（或經內湖區公所函轉、或經本市議會議長函轉）略以：「一、本案擬廢止現有巷道均為既成巷道數十年，實為疏導關係之道路，絕不能廢止，更要保持暢通，以利緊急火災救難及公共安全之維護。二、碧山路七巷沿山駁坎部分坍方，應即時整修以利人車進出。」；另有2.林重境陳情案；3.本市議會協調魏昭鳳等陳情案；4.李金璋議員服務處函轉內湖區碧山里里民大會郭貴提案等等，均一併附卷足稽。被告基於前揭決議所為公益考量，而將原告所請予以駁回，揆諸前揭法令及解釋意旨，並無不合，原處分應予維持。二、案查原告於八十一年三月間，因其建地需與鄰地公有之二八○之三四地號土地合併使用，向被告申請公私有畸零地合併使用證明，原告與王振弘共同擬具之切結內容略為：「本公司所有座落內湖區○○段○○段二八○之三三、二八二之一六、四七六之二、四七九、四八四之一等五筆地號及王振弘所有同段二八○之八、二八二之六、四七六、四七六之八、四七六之九、四七六之一○、四七七、四七八、四七九之四等九筆地號與鄰地二八○之三四地號土地合併使用，今為申辦合併證明，特具結該巷無條件供公眾通行使用，並於產權移轉時列入交待（代），如有違背願負法律責任，並放棄先訴抗辯權，．．．」在案。上述切結書之性質，學者認為「切結書所保證之事項，可以準負擔附款之性質視之」；至於附款得否獨立廢棄﹖「基本上還視主行政處分是羈束處分或裁量處分而定。在羈束處分情形，一般承認得對附款獨立廢棄之；在裁量處分情形，如果利益的給予與附款的附加但憑處分機關的裁量，且兩者有不可分的關聯，也就是說，沒有附款的附加，處分機關將不能或不欲給予利益，則附款就無獨立廢棄的餘地，即令附款是具獨立行政處分性質的負擔，亦無不同。」原告既已立具切結，自應依切結內容履行。三、有關被告基於現有巷道廢止或改道審議委員會決議，所為公益考量乃基於基地街廓整體考量，包括公共安全、消防、交通需求及公民或團體所提之意見，並迭經被告邀集台北市政府相關機關會勘，及提經台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議，並不獨限於居民反對之理由。綜上論結，原告之訴為無理由，原處分及原決定均無違誤，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由
按「本辦法所稱現有巷道係指非都市○○道路之巷道。但不包括私設通路、類似通路及防火巷。」「現有巷道廢止或改道申請案由工務局依交通、景觀、未來發展需要與土地利用等觀點審查，經審查認可後，應報經本府送請台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議。」「現有巷道廢止或改道申請案在送請台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議前，應於本府公告欄、申請所在地之區公所及里辦公處與申請巷道廢止或改道之巷道口、巷道尾公開展覽三十日，並將公開展覽日期及地點登報周知。」「左列地區○○○○巷道，除政府機關為興辦公共工程外，不得申請廢止或改道：一、細部計畫尚未發布實施地區。．．．七、現有巷道有排水設施經認定無法廢止或改道者。」台北市○○巷道廢止或改道申請辦法第三條、第六條第一項、第八條第一項及第十一條第一項著有規定。查，本案原告於八十三年八月二十九日，依台北市○○巷道廢止或改道申請辦法之規定，向被告申請廢止台北市○○區○○段二小段四七六地號土地內（即毗鄰內湖路三段六○巷八弄底）及同段四七六之三、四八一、四八二地號土地內（即碧山路七巷：其中四八二地號土地係屬國有）之非都市○○道路之現有巷道。案經台北市政府於八十四年二月十六日以府工二字第八四○○七六三○號函送台北市○○巷道廢止或改道審議委員會審議，並自八十四年二月二十二日起公告三十日供公眾閱覽，於八十四年八月十日該審議委員會第十次審議時，計有居民六十人反對廢巷（但亦有民眾贊成），該委員會乃決議略以：「本案申請廢止內湖路三段六十巷八弄底現有巷道部分，經查申請基地業已建築完成，另申請廢止碧山路七巷現有巷道部分則屬保護區，兩者狀況均要難得適用前揭辦法所訂程序辦理廢巷，是以本案縱有廢巷之必要，亦應循都市計畫法程序辦理．．．」原告一再提出覆議，被告乃於八十六年七月八日以北市工二字第八六二一五二九二○○號函覆原告略以：「案經八十五年九月十一日第十三次暨第十四次委員會議審議決議：『基於公共安全及交通需求，本案現有巷道仍應維持現狀。』．．．」而否准其申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭巷道理應依台北市○○巷道廢止或改道申請辦法（以下稱該辦法）第十條規定，併原告所有之八十一建字第四○六號建照案辦理廢止，不需另依該辦法第五條至第九條規定申辦廢止，然被告以面臨八米計畫道路僅開闢四米並未全部打通而否准申請，於法有違。且本案土地領有七○使字第○三一一號使用執照，其竣工圖、現況圖標示興建前為空地，興建後始留設「類似通路」、法定停車位三部及防火巷邊為溝（係公有山洪排水用），溝之另側書明有「平」即碧山路七巷一號木造房屋，面前之現有巷道係專供碧山路七巷一號出入，為基地內之現有巷（無尾巷），兩者有溝阻絕，並未有便橋存在（後住戶曾強佔土地搭建ＲＣ便橋，現為柏油路），足證與鄰地互不相通，且依該辦法第三條規定，現有巷道不包括上述「類似通路」，因此互不相通之事實至為明顯。而本案現有巷道及碧山路七巷與內湖路二段七二十巷形成之叉路有高低落差，交通事故在所難免，又相鄰街廓（領有八三使字第三三五號使用執照）停車位共有二八六個，均以內湖路三段七十二巷為主要通道，且與上述交叉路口間距離短，容易造成交通瓶頸，為道路系統單純化起見，本巷已無保留之必要，廢止巷道可增進基地利用之完整性。車輛若從七十二巷由南往北駛向本巷道登山，因逆勢反轉上山，則七十二巷之車輛必須暫停，且到達碧山路口後又必須反轉上山，交通將更形受阻，若由北向南順向上山，則於碧山路之反轉逆勢必阻礙車輛之暢行，又本巷道短小又陡峻，車輛往往直衝而上，與行駛於碧山路上之車輛易發生車禍，且常驚嚇步行上山之登山者。反之，如由七十二巷順向接現有巷爬坡再經碧山路下山，其路途較之七十二巷平面車道為遠，兩條道路相交於金龍路作為疏轉之用實有偏頗。當地之居民反對廢巷者雖有六十人，但贊成者多達一三四人（曾於第十一次審議時當場提出簽名冊），何以未被重視，而以少數反對居民之意見為理由而駁回申請，顯有不公平。原告經年繳納地價稅，而反對居民卻不用付費，當然抱持「多多益善」的心理，要求四通八達之通行權，且房屋面臨街、巷、弄，其房價自有高低，今以當地居民之反應而不准廢巷，將原為弄之房屋永遠變為巷之房屋，是以當地居民在沒有損失反而受益之狀況下，當然反對。且一再訴願決定，違反衡平原則、社區主義制。依訴願決定理由之反面解釋，本案於建築完成後，循法定程序申請廢巷，並無不當。被告要求原告書立切結書，亦違反公平及衡平原則，況本件原告係代位申辦廢巷，並無違誤。且依內政部營建署七十九年四月二十日營署建字第○○○八四一號函釋意旨，類似道路縱為法定空地，自不得變更為通路用地云云。經查，本件系爭巷道並非類似通路，為兩造所不爭執。否則，原告本於土地所有權人之立場，逕依民事訴訟途徑請求救濟即可，何需向被告申請廢止系爭巷道。另原告主張代位申辦廢巷，並無法源依據，顯無足採，合先敘明。又既成為公眾通行之道路，即該土地實際供公眾通行數十年之久，縱該土地仍為私人所有，亦應認已有公用地役關係存在，原則上不容該私人在該通路上起造任何建築物，妨害交通，本院四十六年判字第三九號及六十一年判字第四三五號著有判例。換言之，除依首揭法定程序，否則不得廢止巷道，起造建築物。本件原告於八十一年三月間，因其建地需與鄰地公有之二八○之三四地號土地合併使用，向被告申請公私有畸零地合併使用證明，原告與王振弘共同擬具之切結書內容略為：「本公司所有座落內湖區○○段○○段二八○之三三、二八二之一六、四七六之二、四七九、四八四之一等五筆地號及王振弘所有同段二八○之八、二八二之六、四七六、四七六之八、四七六之九、四七六之一○、四七七、四七八、四七九之四等九筆地號與鄰地二八○之三四地號土地合併使用，今為申辦合併證明，特具結該巷無條件供公眾通行使用，並於產權移轉時列入交待（代），如有違背願負法律責任，並放棄先訴抗辯權，．．．」在案，有切結書乙份附原處分卷可稽。建管單位即係依原告上開附加條件，而為准予建築之裁量處分，原告於取得建造執照後，自應履行切結書內容，不得事後請求廢止系爭巷道。況原告本件申請廢巷案，自八十四年八月至八十六年六月，迭經被告邀集台北市政府相關機關現場會勘，及提經台北市○○巷道廢止或改道審議委員會四次審議，經該委員會於八十六年六月二十六日決議略以：「（一）基於公共安全及交通需求，本案現有巷道仍應維持現狀。（二）公民或團體所提意見之決議，詳如後附綜理表。」並作成附帶決議：「建議都市發展局，在實施本地區環境改造時，對本案現有巷道在景觀及交通上予以考量。」上述綜理表所載計含：1.林茂己等六十人陳情（或經內湖區公所函轉、或經本市議會議長函釋）略以：「一、本案擬廢止現有巷道均為既成巷道數十年，實為疏導關係之道路，絕不能廢止，更要保持暢通，以利緊急火災救難及公共安全維護。二、碧山路七巷沿山駁坎部分坍方，應即時整修以利人車進出。」；另有2.林重境陳情案；3.本市議會協調魏昭鳳君等陳情案；4.李金璋議員服務處函轉內湖區碧山里里民大會郭貴提案等等，均一併附卷足稽。被告即基於公益及基地街廓整體之考量，包括公共安全、消防、交通需求及公民與團體之意見，而否准原告之請求。從而原告空言衡平原則、社區主義，核無足採。揆諸首揭說明，本件原處分，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 十九 日行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 廖 政 雄 審 判 長 評 事 廖 政 雄 評 事 高 啟 燦 評 事 趙 永 康 評 事 林 清 祥 評 事 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 張 惠 美 中 華 民 國 八十九 年 五 月 二十二 日
