要旨
事業招標採購物品，縱因規格限制有嚴重瑕疵，以致成為給付不能，依法亦僅得將之廢標，待另行公告招標時始能變更其原定規格，否則即屬對得標廠商給予差別待遇。 參考法條：公平交易法 第 19、20、41 條 (88.02.03)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二五六七號原 告 興泰事業股份有限公司 代 表 人 楊○生 被 告 行政院公平交易委員會 代 表 人 趙○清 右當事人間因違反公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月十二日台八七訴字第三九八六四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告於七十九年十一月十五日投標臺灣鐵路管理局（下稱台鐵）採購自動售票機四十八台得標，惟因臺鐵於七十八年間曾向案外人優聯科技股份有限公司（以下簡稱優聯公司）採購自動售票機六台，當時未採用ＩＳＯ國際規格，而採用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格。此次採購，為整體相容性之必要，復規定必須與前次規格相容，形同變相指定廠牌，而日本高見澤拒售其「磁卡裝置」，以致原告無法於約定期間完成二台自動售票機交付臺鐵通過測試，臺鐵即通知廢標沒入保證金。經原告一再異議，臺鐵乃向財團法人資訊工業策進會（以下簡稱資策會）查詢日本高見澤之自動售票機是否特殊規格？經資策會函復指日本高見澤之自動售票機確屬特殊規格，並非ＩＳＯ國際規格後，臺鐵曾函報其上級機關臺灣省政府交通處，說明資策會復函內容，請示可否責令原告將原採購之六台自動售票機變更為ＩＳＯ國際規格後，將所得標之四十八台自動售票機，全部改用ＩＳＯ國際規格？惟臺灣省政府交通處函復須依原投標須知及特別條款等有關規定自行核處云云（即指示臺鐵不得於得標後再行變更投標內容），臺鐵乃確定將原告廢標，另行招標。嗣於八十四年二月十五日由優聯公司得標四十八台，又於八十六年七月十六日由寶錄電子股份有限公司（以下簡稱寶錄公司）得標一百五十五台。上開二次招標均改採ＩＳＯ國際標，未再使用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格。至於其防偽系統則仍採用光學防偽，惟已於採購規範書中載明：「得標廠商應於第一階段交貨驗收合格後一個月內，將磁卡／讀寫設備、錄碼設備及儲值卡相關（機密）資料文件並包括防偽方式及專用防偽標記權利歸屬臺鐵，得標廠商必須保證提供原廠之『防偽光學標記』之來源與價格保障，不得拒絕本案以外之後續需求。」原告乃向被告機關檢舉指臺鐵違反公平交易法予他事業差別待遇，經被告機關為臺鐵不罰之決定；原告不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰查臺鐵於八十年間第一次招標時，雖係在公平交易法施行之前，招標採購行為尚包括後續之履約行為，在履約過程，惟原告發現日本高見澤「磁卡裝置」係屬特殊規格，且故意壟斷不出售自動售票機內之「磁卡裝置」，以致原告無法於約定期間完成二台自動售票機交付臺鐵通過測試，臺鐵通知原告廢標沒入保證金時，曾向臺鐵異議，指臺鐵前次所購自動售票機採用之日本高見澤「磁卡裝置」係屬特殊規格，臺鐵指定應與該規格相容，係對他事業給予差別待遇，其時公平交易法已公告施行，臺鐵竟不變更規格，仍要求以該特殊規格製作，此部分行為顯已違反公平交易法第十九條第二款之規定。且臺鐵將原告廢標後，另於八十三年至八十五年間，招標採購自動售票機時，仍採光學防偽，藉由「磁卡裝置防偽功能」，對他事業為差別待遇，尤以臺鐵為上開二次招標之文件，原無某些規定，經原告檢舉後始予補充規定，則臺鐵在未補充規定前亦已違反公平交易法之規定，原處分機關未予處分，訴願及再訴願機關予以維持，影響原告權益，為此請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。被告答辯意旨略謂︰一、臺鐵於八十年間第一次招標時，規定必須與其七十八年間曾向案外人優聯公司採購自動售票機六台，所採用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格相容，固有給予他事業差別待遇之壟斷行為，惟臺鐵之上開行為乃在公平交易法公告施行之前，依法不能予以處罰。至於原告得標後發現臺鐵所定必須與其前次向案外人優聯公司採購自動售票機六號台，所採用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格相容，有給予他事業差別待遇之壟斷行為，經向臺鐵異議，臺鐵仍不變更其原訂規格，雖已在公平交易法施行之後，惟臺鐵之招標法律行為業已終結，依法亦不受公布在後之法律所拘束。而臺鐵將原告廢標後於八十三年間再次招標採購之四十八台自動售票機，業已改採ＩＳＯ國際規格，不再採用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格，此部分行為自無違反公平交易法行為。至於臺鐵該次招標採購所採用之防偽系統，雖係採用光學防偽，但已於招標規範書中載明：「得標廠商應於第一階段交貨驗收合格後一個月內，將磁卡／讀寫設備、錄碼設備及儲值卡相關（機密）資料文件並包括防偽方式及專用防偽標記權利歸屬臺鐵，得標廠商必須保證提供原廠之『防偽光學標記』之來源與價格保障，不得拒絕本案以外之後續需求。」實際上優聯公司於八十四年二月十五日得標四十八台，亦已將其將磁卡／讀寫設備、錄碼設備及儲值卡相關（機密）資料文件並包括防偽方式及專用防偽標記提供臺鐵，臺鐵因而於八十五年間採購自動售票機磁卡二十三萬張，已有效防止市場競爭機能受阻情形。末查原告指臺鐵於八十三年間再次辦理採購四十八台自動售票機之招標文件，原無某些文件，經原告檢舉後，始補充規定云云一節，按行為得受法律之評價與規範者，必該行為本身在法律上得發生法律一定之效果者，始足當之，此與一般不具法律意義之行為概念有間。公平交易法所規範者，亦係以具一般法律意義之行為為限，未表現於外部行為前之內部意思作成階段，原則無受法律評價餘地，從而，原告所稱臺鐵之原招標文件原無某些規定，經原告檢舉後始予補充規定云云一節，縱係屬實，因該文件僅屬內部處理階段之未確定版本，並非臺鐵最後對外使用之招標文件，本件原告對被告認定臺鐵實際對外使用之招標文件，並無指定廠牌情事，既為原告所不爭，自不得徒以臺鐵之內部處理階段之未確定版本，主張臺鐵違法，原告之訴為無理由，請求予以駁回等語。
理由
一、查臺鐵第一次招標採購四十八台自動售票機，規定必須與其七十八年間向案外人優聯公司採購自動售票機六台，所採用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格相容，固有給予他事業差別待遇之壟斷行為，惟臺鐵之上開行為係於八十年五月十六日決標，此有其材料招標標單附在原處分機關八十五年度二之一號卷可稽，足證係在公平交易法於八十一年二月四日公布施行之前，尚無公平交易法之適用，此為原告所不爭。茲原告所爭執者，乃謂伊得標後，發現臺鐵所定必須與其前次向案外人優聯公司採購自動售票機六台，所採用日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格相容，有給予他事業差別待遇之壟斷行為，經向臺鐵異議，臺鐵亦已發現其前採購之自動售票機六台，所採用日本高見澤「磁卡裝置」，係屬特殊規格，此次規定必須與該規格相容，有給予他事業差別待遇之行為，其時已係公平交易法施行之後，臺鐵仍不將之變更為國際標準規格，臺鐵此部分行為，應購成給予他事業差別待遇之壟斷行為云云。第查事業招標採購物品，縱因規格限制有嚴重瑕疵，以致成為給付不能，依法亦僅得將之廢標，待另行公告招標時始能變更其原定規格，否則即屬對得標廠商給予差別待遇。茲以本件為例，倘臺鐵當初招標時，係以ＩＳＯ國際規格招標，極可能尚有諸多廠商參與競標，該等廠商因見臺鐵規定須與七十八年間採購六台自動售票機所採用之日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格相容，因而不敢競標，從而，倘臺鐵於決標後允原告變更規格，反係給原告差別待遇。本件原告指臺鐵明知其原定應與其原用之日本高見澤「磁卡裝置」特殊規格相容，形同壟斷，於決標後仍不允變更為國際標準規格，係屬給予他事業差別待遇，顯屬誤解。 二、依公平交易法第十九條第二款規定「無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為，而有妨礙公平競爭之虞者」，事業不得為之。本件原告指臺鐵將伊廢標後，於八十三年至八十五年間二次招標採購自動售票機，雖已改採ＩＳＯ國際規格，惟對防偽系統仍採光學防偽法，仍足以造成原得標廠商之壟斷云云一節。按自動售票機並無人看管，因之防止他人以偽卡購票，自屬必要，而防偽之方法即在卡片上設定密碼，並在自動售票機內設有解讀密碼之設備；既係密碼，自屬機密，非外人所能知悉，臺鐵欲維護機密又不致在下次採購時，因密碼必須相容之問題，為原製作廠商所壟斷，唯一之方法，即係與得標廠商約定其密碼及解讀密碼之設備，均歸屬臺鐵所有，並由臺鐵保管，則其下次採購時，即可將密碼設備交付得標廠商，按其規格製作，不致為原得標廠商所壟斷。本件臺鐵將原告廢標後，重新招標四十八台自動售票機時，在其投標須知中，即已明文規定，得標廠商應於第一階段交貨驗收合格後一個月內，將磁卡讀／寫設備、錄碼設備及儲值磁卡相關（機密）文件資料，提交臺鐵封存，此有該投標須知附在原處分機關八十五年度二之一號卷可憑，臺鐵既已在投標須知中定有上開防止壟斷之特約條款，原得標廠商即無壟斷餘地。且實際上優聯公司於八十四年二月十五日得標之四十八台臺鐵，交貨後亦已將其將磁卡／讀寫設備、錄碼設備及儲值卡相關（機密）資料文件並包括防偽方式及專用防偽標記提供臺鐵，臺鐵因而於八十五年間採購自動售票機磁卡二十三萬張，及八十六年七月十六日採購一百五十五台自動售票機時，不致為原得標廠商優聯公司所壟斷，改由優聯公司之競爭對手寶錄公司得標，足證臺鐵將原告廢標後，改採ＩＳＯ國際規格，並於採購合約中約定得標廠商應將磁卡讀／寫設備、錄碼設備及儲值磁卡相關（機密）文件資料，提交臺鐵封存，已使原得標廠商再無壟斷餘地。尚與首揭法條規定要件不合，自難認台鐵有差別行為。至於原告所稱台鐵招標文件原有違公平交易法，風聞其檢舉始予以改正云云，則改正前之文件既未供招標決標之用，難認有違反情事。綜上所述，本件原處分機關認臺鐵並無違反公平交易法行為，洵無違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，均無不合，原告起訴意旨非有理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十九 年 八 月 十七 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 徐 樹 海 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 八十九 年 八 月 十七 日
