要旨
按「民營汽車駕駛人訓練機構之管理及設備、課程、收費標準，由交通部會同教育部定之。」為公路法第六十二條第二項所規定。又按「駕訓班不得有左列情事之一．．．‥八、未經核准擅自擴充、縮減教練場或變更班址。」、「駕訓班有前條各款情事之一者，當地公路監理機關得視情節報請省 (市) 公路主管機關按左列規定處分．．．三、有前條第八款至第十二款者，得停止招生一期以上外，並得定期停止道路交通安全規則第六十條第二項之規定適用。」為經公路法第六十二條第二項所授權訂定，由被告機關於八十年二月十三日會銜教育部發布實施之「民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法」第三十五條第一項第八款及第三十六條第一項第三款所規定。次按前開管理辨法第八條規定，已立案之駕訓班，班址變更、班舍遷移或設班用地擴增、縮減，應檢具有關證件報當地公路監理機關審查勘驗合格後核轉省 (市) 公路主管機關核准。又依同辦法第五十二條規定「辦法發布施行前已立案之駕訓班，應於本辦法修正發布施行後六個月內檢具表件向當地公路監理機關申請換證，本辦法發布施行前已立案駕訓班之師資或設備標準未符規定者，限本辦法修正發布施後二年內改正。」而該管理辦法自八十年二月發布實施已多年，原告並未依規定辦妥換證，雖原告於八十七年三月二十七日遭查獲有本件違章時，尚未辦妥換證，而係遲至八十七年十一月廿日始獲准換發立案證書，然上開管理辦法生效後，對於民營汽車駕駛人訓練機構之管理，不問原已立案或欲新申請設立之汽車駕駛人機構，皆應受該管理辦法之規範，一體適用，其中原已立案者，不因是否已辦理換證，而有不同。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三二二四號原 告 花蓮縣私立美崙汽車駕駛短期職業補習班 代 表 人 邱煥堯 被 告 交通部 代 表 人 葉菊蘭 當事人間因違反公路法事件，原告不服交通部中華民國八十八年六月二十九日交訴八十八字第五六四二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告於民國（以下同）六十三年十一月廿六日經花蓮縣政府依「短期補習班設立及管理規則」規定，以府教社字第七四二一一號立案證書核准設立，班址設於花蓮市○○街二號，汽車教練場設於同市○○路六十九號（七十九年六月八日遷至花蓮縣新城鄉康樂村十五鄰加灣卅九之六號）；原告另於花蓮縣吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一之二號增設考前模擬教練場。因原告在該模擬教練場興建違章建築，花蓮縣政府警察局拆除隊乃於六十六年五月二日將之拆除完畢。原告於六十七年四月間又在該地新建鋼架造一層高三公尺，面積廿二坪之違章建築物，花蓮縣政府警察局拆除隊爰再依法予以拆除後，該府並於六十七年六月卅日以府社教字第二五九四八號函通知原告略以：「．．．吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一之二號增設考前模擬教練場地上建築物，既經本縣警察局拆除隊依法拆除，該場地已不合汽車駕駛教練場設置標準，應予註銷。」嗣因有關民營駕駛人訓練機構之設立及管理權責，由原教育主管機關改為公路主管機關，教育部與交通部乃依公路法第六十二條第二項規定，於八十年二月十三日會銜訂定「民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法」以為規範，自此所有汽車駕駛訓練業務，不論係舊有已立案或新申請設立者，皆由各縣、市政府教育主管單位移歸省、市公路主管機關接管。因原告班址係屬台灣省政府交通處（即原處分機關）公路局北區監理所花蓮監理站轄區，該站於八十七年三月廿七日發現原告利用前揭已被花蓮縣政府註銷之模擬教練場，從事駕駛訓練行為，違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第卅五條第一項第八款規定，於八十七年五月一日層報交通部備查後，依同辦法第卅六條第一項第三款規定以八十七年六月四日八七北監花字第三六○○號函，核處原告停止招生一期，並停止恢復招生後第一期道路交通安全規則第六十條第二項之適用。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、花蓮縣政府於六十七年六月三十日以府教社字第二五九四八號函，所為註銷之行政處分，並未說明適用何種法令條文，做為依據，有違公務員服務法第一條之規定；而該行政處分所謂「應予註銷」一詞，旨意不明有違短期補習班設立及管理規則第四十九條所列四項處分之列舉規定；所謂「違章建築，不合設立標準」一節，核與事實及情理不合，縱有因折除違章建築以致不合設立標準，亦不得立即予以處分，否則即有悖民營汽車駕駛人訓練機構管理辨法第三十六條限期改善之規定，及省政府教育廳六十三年一月十八日教五字第一二七五六號函意旨；且上開花蓮縣政府所為之行政處分，其相關各科室主辨及主管人員經辨程序中，有簽稿不符之情事，而原告曾對上開行政處分一再表示異議，卻未收到回函，該項行政處分顯屬違法。二、花蓮縣政府上開行政處分所謂「應予註銷」之意旨，是否為撤銷立案，尚有疑義？因有以下之事實存在：１、原告申請設置上開考前模擬教練場，獲得花連縣政府同意備查後，引起同業之誤會，而於七十八年七月六日聯名向花蓮縣政府提出陳情疑義，由花蓮縣政府主秘於同年七月十四日，加集有關單位主管及承辦人員開會，結論為：得以繼續招生，且南埔模擬教練場一直有合法存在及使用之事實，２、花蓮縣政府教育局前局長林蓮珠，曾於七十八年四月一日至五月二十三日之間，在南埔模擬教練場學習駕駛，並向花蓮監理站考取駕照在案；３、自六十三年十二月九日起至七十八年七月二十五日，均正式列冊向花蓮縣政府及花蓮監理站報請核准，並訓練參加考照；４、花蓮縣政府舉辦山地人員（現改稱原住民）職業駕駛人訓練及其住宿，均在南埔模擬教練場辦理；５、原告申請包括南埔模擬訓練場在內之換證，花蓮監理站及臺北區監理所，曾經層報公路局在案。三、按公路法第七十九條修正案於八十二年十二月，立法院三讀並未通過，業者違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法之規定，公路主管機關並無處罰之法律明文可憑，其後再制定之法規，殊不能違反法律不溯既往之原則，而追加適用，本件被告之處分明顯違法。四、公路法第八十六條於八十二年修正時，並未獲通過，而八十年所公布之民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法在八十三年修正後，絕大多數業者逾期或未辦理換證，均未受到處罰，且原告係經花蓮縣政府依「短期補習班設立及管理規則」之規定核准設立，其主管官署為花蓮縣政府，而被告機關卻將原告名稱改為私立美崙駕訓班，其將未經原告申請改名、亦未經原告辦理證之前，原告擅自將原告改名，復將原告改隸由被告為其主管官署，於法顯有違誤。況新設立之駕訓班，及已證之業者，始適用新法令管理，原告既未證，其主管官署仍為花蓮縣政府，被告適用新法令管理，甚至予以處分，殊屬違法。憲法第十五條規定，人民之工作權應予保障，此所以揭示人民有選擇職業之自由，而本件原告選擇以花蓮縣政府為主管官署之職業，自應受到上開憲法規定之保障。五、法律並未規定，汽車駕駛訓練班之學員不得在其他場所學習駕駛，此從八十年所公布及八十三年修正之民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法規定之內容，可以佐證。六、南埔模擬教練場所使用之土地，業據花蓮縣政府於八十六年十二月十七日以府建畫字第一四七七六五號公告變更為汽車駕訓專用區在案，適足以證明原告使用之合法性，又臺北區監理所曾函示原告未換證前，不得辦理任何變更等情，原告從未向公路、監理機關申請辦理關於南埔模擬教練場之增減手續，原告應為合法之使用，原告從未違反民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法第三十五條第一項第八款規定。七、被告所為本件違法之行政處分，實由於：１、原告於八十年及八十三年間，分別帶領同業反對換證，引起被告不滿；２、原告又於八十四年間聯合同業向監察院陳情等情，再度加深被告不滿，使其採取報復行動。八、原告雖於七十八年七月十一日，因不服花蓮縣政府裁定自七十八年六月一日不便受理入學名冊之行政處分，而依法定程序提起行政救濟，僅只針對停止招生處分而為訴訟，並非就教練場註銷事為訟爭。又花蓮縣政府六十七年六月三十日府教社字第二五九四八號函所為註銷之行政處分違法一節，事經十一年之久，早已失去行政救濟之時效，原告從無、亦未曾對此案提起行政救濟。另原告係於八十五年九月二十日正式開始檢附有關資料申請換證，並經花蓮監理站審查，層報臺北區監理所核轉公路局，迨至八十七年十一月二十日始獲同意辦理換發立案證書，被告答辯理由指：原告稱該班於八十七年十月二十日申請換證等語，與事實不符。九、被告機關任意修訂法令，出爾反爾、構詞搪塞，且所辯各節，並未針對原告起訴內容逐一作正面之答辯。十、經查相關法令，汽車駕駛訓練場地可分為符合設立標準及不符合設立標準兩類，並無合法或不合法之別，亦即符合設立標準且經立案者，可不受道路交通安全規則第六十條第二項之限制；而不符合設立標準或未申請立案者，即應受上開規定之限制。易言之，不合設立標準者，都可招生訓練，但只是不能計算招生名額而已，亦即所有汽車駕駛訓練場地，都無非法可言。且原告所屬南埔模擬教練場向來均公開、公然、和平的存在使用之事實，並於主管官署即公路局花蓮監理站前存在達三十年之久，足見其合法性等語。 被告答辯意旨略謂：一、原告指摘花蓮縣政府於六十七年六月卅日以府教社字第二五九四八號函所為註銷之行政處分違法乙節，經查原告於花蓮縣吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一－二號增設之考前「模擬教練場」內興建違建，經花蓮縣警察局拆除隊依法拆除後，該府以上開函通知原告略以：「貴班設置於吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一－二號汽車駕駛模擬教練場地上建築物，既經本縣警察拆除隊依法拆除，該場地已不合汽車駕駛教練場設置標準，應予註銷。」，原告不服花蓮縣政府所為註銷之處分，經提起行政救濟，業經鈞院八十年判字第一一四一號再審判決駁回在案，故原告主張該「模擬教練場」係合法存在，尚不足取，原告顯無合法使用之理由。二、次原告質疑前項行政處分所謂「應予註銷」之旨意，是否撤銷立案，按原告於六十五年二月間申請增設上開考前「模擬教練場」，其申請目的係為加強術科教學，提高考照合格率，供結業應考學員練習之用，嗣因原告原有之美崙汽車駕駛教練場土地經地主收回，遂要求以「模擬教練場」繼續招收學員，花蓮縣政府以上開場地未經監理機關正式檢驗合格，為臨時性考前模擬教練場，僅供已結業學員考前練習之用，不可作為招生營運之場所，且系爭「模擬教練場」業經註銷在案，況又不符合當時「汽車駕駛人訓練機構設立標準表」規定，且位於都市計劃農業區內，依法不能獨立設立為汽車教練場，故花蓮縣政府核准增設「模擬教練場」乙案，並不等同該場地准予招生，原告指稱已註銷之「模擬教練場」為其立案駕訓班合法存在之場地範圍及使用之事實云云，自屬辯解，並稱該班八十七年十月廿日申請換證，場地面積亦包括上開「模擬教練場」，經查該班換證時場地面積並未包含「模擬教練場」，原告所訴並非事實，自無可採。二、按「民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法」（下稱管理辦法）係經公路法第六十二條第二項所授權訂定，經被告會銜教育部發布實施。自該辦法生效後，對於原已立案或欲新申請設立之汽車駕駛人機構，皆應一體適用，原告當不例外。自此汽車駕駛短期補習教育業務由各縣市政府教育主管單位移交各當地公路監理機關接管，此有台灣省教育廳八十年三月十三曰八十教五字第三四七五○號函可稽。被告指示各區監理所、站辦理相關業務移轉接管事宜，源此民營汽車駕駛人訓練機構之設立及管理權責由教育主管機關改為公路主管機關，足徵原告必須接受「管理辦法」之規範。原告違反上開辦法之規定，公路主管機關當可依法處分，其理至明。四、依「管理辦法」第五十二條規定「辦法發布施行前已立案之駕訓班，應於本辦法修正發布施行後六個月內檢具表件向當地公路監理機關申請換證，本辦法發布施行前已立案駕訓班之師資或設備標準未符規定者，限本辦法修正發布施後二年內改正。」該「管理辦法」自八十年二月發布實施已多年，原告未依規定辦妥換證，遲至八十七年十月廿日始申請換發立案證書，並於同年十一月核准。但原告指稱其當初尚未申請換證，班名仍應維持「花蓮縣私立美崙汽車駕駛短期補習班」，主管機關仍屬花蓮縣政府乙節，按「短期補習班設立及管理規則」有關汽車駕駛短期職業補習班之挸定，於「管理辦法」發布施行後，即停止其適用，原告雖未依該辦法第五十二條第一頊規定限期申請換證，仍無礙其人格之同一性，原告徒認其係依據「短期補習班設立及管理規則」經花蓮縣政府核准設立，即可不受嗣後發布之「管理辦法」之規範，係對上開辦法之解釋適用有所誤解，故其所訴各節實不足採。五、查「管理辦法」第十四條第三項明定「駕訓班用地應做適當規劃配置，其班舍建築、停車場與教練場分離或間隔兩地設置者，僅限於同一公路監理機關管轄區域之同「直轄市」、縣（市）同一或相鄰鄉（鎮、市、區）設置乙處。第三項分離或間隔兩地設置之班舍建築物及停車場不得兼作術科訓練場」。準此駕訓班僅班舍建築物或停車場可於原核准班址分離設置乙處，但不得兼作術科訓練場地之用，換言之，駕訓班不得有多處術科訓練之教練場。花蓮監理站於八十七年三月二十七日會同政風人員實地查勘，發現美崙駕訓班有謝惠美等多名學員利用業經花蓮縣政府註銷在案之吉安鄉○○段模擬教練場地違規教學，顯有違反「管理辦法」第三十五條第一項第八款「未經核准擅自擴充教練場情事」之規定，其違規事實至明，據依上揭辦法第卅六條第一項第三款規定核處該班停止招生並停止恢復招生後第一期「道路交通安全規則」第六十條第二項適用之處分，上開處分並無違法不當之處。六、復查「管理辨法」第八條規定已立案之駕訓班，班址變更、班舍遷移或設班用地擴增、縮減，應檢具有關證件報當地公路監理機關審查勘驗合格後核轉省（市○○路主管機關核准。縱使該模擬教練場用地業經花蓮縣政府於八十六年十一月公告實施變更為汽車駕訓專用區，然如欲使用仍須依上揭辦法提出變更或遷移申請方得使用。原告未經公路主管機關申請核准，擅自長期以其作為該班教學訓練場地之用，有違上揭辦法第卅五條第一項第八款規定駕訓班不得有「未經核准擅自擴充教練場情事。」，當依同辦法第卅六條第一項第三款規定予以處分。七、綜上所陳，足證原告之違規事實彰彰益顯，本案處分均依照相關法令及行政程序適法秉公辦理，並層報本部備查在案，並無違誤之情事，原告所辯無非事後卸責之詞，其違規事實堪以認定，其訴顯無理由，應予駁回等語。
理由
按「民營汽車駕駛人訓練機構之管理及設備、課程、收費標準，由交通部會同教育部定之。」為公路法第六十二條第二項所規定。又按「駕訓班不得有左列情事之一．．．：八、未經核准擅自擴充、縮減教練場或變更班址。」、「駕訓班有前條各款情事之一者，當地公路監理機關得視情節報請省（市○○路主管機關按左列規定處分．．．三、有前條第八款至第十二款者，得停止招生一期以上外，並得定期停止道路交通安全規則第六十條第二項之規定適用。」為經公路法第六十二條第二項所授權訂定，由被告機關於八十年二月十三日會銜教育部發布實施之「民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法」第三十五條第一項第八款及第三十六條第一項第三款所規定。次按前開管理辨法第八條規定，已立案之駕訓班，班址變更、班舍遷移或設班用地擴增、縮減，應檢具有關證件報當地公路監理機關審查勘驗合格後核轉省（市○○路主管機關核准。又依同辦法第五十二條規定「辦法發布施行前已立案之駕訓班，應於本辦法修正發布施行後六個月內檢具表件向當地公路監理機關申請換證，本辦法發布施行前已立案駕訓班之師資或設備標準未符規定者，限本辦法修正發布施後二年內改正。」而該管理辦法自八十年二月發布實施已多年，原告並未依規定辦妥換證，雖原告於八十七年三月二十七日遭查獲有本件違章時，尚未辦妥換證，而係遲至八十七年十一月廿日始獲准換發立案證書，然上開管理辦法生效後，對於民營汽車駕駛人訓練機構之管理，不問原已立案或欲新申請設立之汽車駕駛人機構，皆應受該管理辦法之規範，一體適用，其中原已立案者，不因是否已辦理換證，而有不同。本件原告於六十三年十一月廿六日經花蓮縣政府依「短期補習班設立及管理規則」規定，以府教社字第七四二一一號立案證書核准設立，班址設於花蓮市○○街二號，汽車教練場設於同市○○路六十九號（七十九年六月八日遷至花蓮縣新城鄉康樂村十五鄰加灣卅九之六號）；設立後，原告另於花蓮縣吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一之二號增設考前模擬教練場。因原告在該模擬教練場興建違章建築，花蓮縣政府警察局拆除隊乃於六十六年五月二日將之拆除完畢。原告於六十七年四月間又在該地新建鋼架造一層高三公尺，面積廿二坪之違章建築物，花蓮縣政府警察局拆除隊爰再依法予以拆除後，該府並於六十七年六月卅日以府社教字第二五九四八號函通知原告略以：「．．．吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一之二號增設考前模擬教練場地上建築物，既經本縣警察局拆除隊依法拆除，該場地已不合汽車駕駛教練場設置標準，應予註銷。」則上開位於吉安鄉○○段七七二、七七六、七七一之二號土地上原增設之考前模擬教練場，自非原告所合法使用之教練場地。故縱使該模擬教練場用地業經花蓮縣政府於八十六年十一月公告實施變更為汽車駕訓專用區，然如欲使用作為教練場，而有用地擴增或情形，仍須依上揭辦法提出變更或遷移申請獲准，方得使用。查原告利用前揭已被花蓮縣政府註銷之模擬教練場，對謝美惠等多名學員進行駕訓教學，經台灣省政府交通處公路局北區監理所花蓮監理站於八十七年三月廿七日，派員發現之事實，為原告所不否認，應可認為事實。是本件原告有未經公路主管機關申請核准，擅自以前開地點作為其教學訓練場地之情事，自有違上揭管理辦法第卅五條第一項第八款所規定，駕訓班不得有「未經核准擅自擴充教練場情事。」之情形。原處分機關於八十七年五月一日層報交通部備查後，依同辦法第卅六條第一項第三款規定，以八十七年六月四日八七北監花字第三六○○號函，核處原告停止招生一期，並停止恢復招生後第一期道路交通安全規則第六十條第二項之適用，揆諸首揭說明，於法尚無違誤，一再訴願，遞予維持，俱無不合。原告以本件無民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法之適用；被告應予限期改善，及原告補習班始終存在，且其於本件查獲時，並未換證等前開理由，指摘原處分、訴願、再訴願決定，均有不當。然查民營汽車駕駛人訓練機構管理辨法第三十六條限期改善之規定，僅於該條第一項第一、二款部分有其規定，而該條第一項第三款對於有該辦法第三十五條第八款至第十二款之情形者，加以處罰，並無以限期改善為前提之規定；至原告是否換證一節，因原告於上開管理辦法公布後，既為該管理辦法規範之對象，則不問其是否換證，均無影響，另原告補習班於行為時合法存在，並不影響本件原告有前開違章事實，而應予處罰之認定。經核其主張均難認為有據，並無可採。其起訴為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十九 年 十一 月 十六 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 陳 石 獅 法 官 徐 樹 海 法 官 彭 鳳 至 法 官 高 啟 燦 法 官 黃 合 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十 日
