最高行政法院 89 年度判字第 3265 號

要旨

則本件土地既已更正回復編定為依法不得建築之農牧用地，被告原發給之建造執照，自屬於法有違，被告將之撤銷，即難認有何違誤。至原告主張其善意取得本件建造執照，應有信賴保護等原則之適用乙節。惟按諸行政法理，公益應優於私益之原則，授益處分，如對國家社會之法律秩序不生破壞情事者，其受益人應受信賴之保護。惟若因保有其既得權益，致現有法律秩序將因而遭受破壞，或於社會公眾利益致生難以預估之損害者，即屬具有公益上之理由，有予撤銷之必要。本件建造執照核發後，其坐落基地既更正回復編定非屬建築之用地，若仍許繼續逼屋出售，則國家為促進土地及天然資源之保育利益，及貫徹區域計重編定各種使用土地之法律秩序，將因之被破壞殆盡。且本件土地為山坡地，依原告所舉國○鑽探企業有限公司所為鑽探試驗報告書記載，為「砂質壞土」、「砂岩及頁岩五層」，地質鬆動，若續由原告建造四層樓房屋出售，則類似「林肯大郡」之災害，難保不致發生。被告為維護公益利益，乃撤銷原建造執照，一再訴願決定遞予維持，經核均無違誤。 參考法條：非都市土地使用管制規則 第 6 條 (88.06.29)

案由

最　高　行　政　法　院　判　決　 八十九年度判字第三二六五號原 告　雅池建設有限公司 代 表 人　王雅玲 訴訟代理人　高思大律師 被 告　臺中縣政府 代 表 人 廖永來 訴訟代理人 陳啟明 右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國八十七年七月十五日台（八七）內訴字第八七○三一四○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告就坐落臺灣省臺中縣豐原市○○段八二八－一、八二八－四七至000－00 地號等二十二筆土地，向被告申請建築，領有被告所屬工務局八六工建建字第四五八號建造執照，興建地上四層店鋪住宅十七戶。嗣經被告發現系爭建造執照之基地，係區域計畫「山坡地保育區，農牧用地」，以錯誤登記之「山坡地保育區，丙種建築用地」申請建築，經被告所屬豐原地政事務所以八十六年九月十一日豐地一字第八六○一○四六○號函報被告，依土地法第六十九條規定，回復更正登記為「山坡地保育區，農牧用地」，並請依法核處。被告認依非都市土地使用管制規則第六條第二項規定，山坡地保育區農牧用地其容許使用之項目，不得作為建築用地之規定（農舍除外），乃以八十六年九月二十四日府建字第二四七三○五號函撤銷原核發之建造執照。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：㈠、本件所渉之臺中縣豐原市○○○段八二八之一號、面積六二四七平方公尺、地目旱地一筆，原為訴外人張宗義所有，於民國（下同）八十二年二月十二日，經臺中縣豐原地政事務所更正前開土地之編定使用種類，自原編定之「山、山坡地保育區、農牧用地」，更正為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」，且報由被告同意後辦理，並於八十二年二月二十二日完成更正編定使用種類之登記，此有前開地段八二八之一號地之土地登記簿謄本之影本一份可稽。嗣訴外人王陳麗花，亦即與原告於系爭土地合作開發建築之地主，則係於八十二年五月五日即已完成土地編定使用種類之更正為丙種建築用地後，始向系爭土地原所有權人張宗義購入前開地段八二八之一號土地，並有前開八二八之一號土地登記簿謄本影本可按；且王陳麗花購買右述八二八之一號地，亦依法繳納新臺幣（下同）壹佰零壹萬參仟陸佰肆拾肆元之土地增值稅後，於八十二年六月三日完成移轉登記，有臺中縣稅捐稽徵處土地增值稅繳款書影本一紙可按；王陳麗花於購入前揭地段八二八之一號土地後，其間除分割出售部分土地予他人外，並於前開更正編定使用種類及購入該地隔三年後之八十五年九月九日將所餘同前段八二八之一號、面積二九九一平方公尺之土地，並再分割出二十一筆土地即同前地段八二八之四七至八二八之六七號等地，且在八十五年九月十二日完成分割登記，並將該筆土地上提供予原告共同合作建築開發。原告隨即於八十六年二月三日申請山坡地開發許可，經被告於八十六年二月十二日以八六府工建字第○三一四九四號函同意原告之開發許可同時公告併建造執照申請案辦理，此有該函文影本附於再訴願書足憑，被告所屬工務局復發給原告捌陸工建字第四五八號建造執照，准許原告在八十五年九月十二日分割完成後之同前地段八二八之一號、及八二八之四七至八二八之六七號等二十二筆土地上，建築地上四層店鋪住宅樓房共計十七戶，此有上開建造執照影本可查，原告即依被告所核發之建造執照，耗費鉅資在該地進行開發整地及水土保持之各項設施工程，陸續設置水土保持之擋土牆、排水設施等工程，及各建築樓房之基礎開挖、鋼筋鋪設、樓板灌漿等建築工程（系爭土地各項工程進行之照片），詎臺中縣豐原地政事務所竟向被告報准同意以八十六年九月二十五日八六豐地一字第八六○一一○三六號函該臺中縣豐原地政事務所函文影本一份），將前開二十二筆土地更正回復為原編定之「山、山坡地保育區、農牧用地」，被告亦於八十六年九月二十四日以八六府工建字第二四七三○五號函（該臺中縣政府函文影本一份），基於該地之編定使用種類既已更正回復為「山、山坡地保育區、農牧用地」，即屬不得建築之土地，隨之撤銷原告上述建造執照；從而，首以臺中縣豐原地政事務所擅將前揭已經核准建築開發之二十二筆土地（即八十五年九月十二日分割完成後之同前地段八二八之一號、及同地段八二八之四七至八二八之六七號等土地）之編定使用種類違法更正回復為「山、山坡地保育區、農牧用地」後，被告隨即率爾為撤銷前開建造執照核准建築之處分，業已嚴重損害原告於系爭土地上合法開發建築之權益。㈡、按土地法第四十三條規定：依本法所為之登記，有絕對效力；又司法院院字第一九一九號解釋亦認為：土地法第三十六條（即現行之土地法第四十三條）所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力。申言之，因我國民法物權向採公示原則，就不動產物權之權屬及各項權利內容而言，則以登記為其公示之方法，所以任何信賴該項登記而為交易或相應之開發利用行為之善意第三人，自均應受到此一登記效力之保護。從而，土地法第四十三條始規定不動產登記有絕對效力；且為保障不動產物權登記的真實正確，登記機關對於不動產物權各項登記之聲請，均須為嚴格之實質審查，因此不動產物權之內容僅須有登記存在，原則上即應肯認該項已登記之不動產物權及各項權利內容之存在無訛；而此項不動產物權登記所生之法律效力，任何人，甚至包括所有國家行政機關及各該登記承辦之地政機關在內，均須受其拘束。再者由於物權之存在與變動，必須以一定之公示方法即以登記表現其存在及變動，而國家機關既對於登記之聲請均為嚴格審查，則登記之內容即應逕認與真實狀態相符一致，因此人民因為信賴國家機關之登記而從事交易或任何開發利用時，縱使該物權不存在或其內容與原本應存之狀態有異，依土地法第四十三條規定及司法院院字第一九一九號解釋意旨，該土地登記簿之登記事項既具有絕對真實之公信力，人民不因當初聲請登記之原因無效或撤銷而受任何不利益，並且依此使不動產所有權及他項權利，經登記制度而受保障。經查：本件同前地段八二八之一號土地係王陳麗花係於八十二年五月五日自前土地所有權人張宗義處購得該地，並於同年六月三日完成移轉登記，是知王陳麗花購入該地時，無論自購買該地之八十二年五月五日或係移轉登記之同年六月三日，均係於該筆土地八十二年二月二十二日編定使用種類更正編定為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」之更正編定登記完成後，則系爭之八二八之一地號土地既已於王陳麗花受讓該地之前，更正編定為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」，且完成更正編定之登記，則該土地權利內容之登記事項既已公示，依前開土地法第四十三條規定意旨，即應賦與絕對真實之公信力，自不得因該登記原因或過程有任何瑕疵，而推翻原已完成登記之效力及信賴該土地登記之人所應受之法律保護；更況對於系爭土地之更正編定，係經臺中縣豐原地政事務所報請被告嚴格審查並予同意後，始予更正該地之編定使用種類，並完成該項更正編定之登記，是以，非但臺中縣豐原地政事務所，更且包括被告其他一切國家行政機關均必須受土地法第四十三條規定之拘束，而且被告既曾審查該項更正編定並予同意，更須保護人民對於該項土地更正編定登記之信賴，而為接受人民根據現有之土地所有權登記之權利內容所為開發利用行為之申請，並為准許之處分，此亦所以被告於八十六年二月十二日以八六府工建字第○三一四九四號函同意原告之開發許可同時公告併建造執照申請案辦理，復由被告所屬工務局發給原告捌陸工建建字第四五八號建造執照，准許原告於系爭土地上之建築。因此，原告因信賴該更正編定登記公示所生之公信力，信賴臺中縣豐原地政事務所經報由被告同意後將該地編定為建築用地，而於王陳麗花向原土地所有權人張宗義以建築用地之高價購入該可供建築之用地，復經同地政事務所辦妥移轉登記完成後，而與王陳麗花合併開發建築系爭土地，則非但臺中縣豐原地政事務所應受土地法第四十三條規定登記具有絕對效力之拘束，更且當初審查並予同意該項更正編定之被告於原告申請建築開發審核上亦應同受此項更正編定登記之拘束，用以保障善意信賴該地係可供建築用地之編定使用種類土地登記之原告的合法開發建築之權益，因此不但臺中縣豐原地政事務所不得無視於原告信賴該地為可建築用地之權益，恣意回復該項已完成之更正編定登記，且當初亦同意將系爭土地更正編定為可建築用地之被告更應受其當時同意更正編定為可建築用地之拘束，不得任憑臺中縣豐原地政事務所之違法回復更正編定為農牧用地之處分，竟隨之撤銷原本准許於系爭地建築之建造執照。執料，被告不為此圖，竟出爾反爾擅自同意臺中縣豐原地政事務所事後違法之回復更正編定為農牧用地之處分，並以撤銷原核發之建造執照，顯已構成違反土地法第四十三條所規定之登記絕對效力之違法。㈢、再按人民基於本身之善意無過失，而信賴國家行為，並為與所信賴之國家行為相對應之行為者，則國家即應保護人民之該項信賴，此即行政法上所謂之信賴保護原則；且該項法律原則並經行政法院於七十五年判字第一六四四號判決中引為判決依據，並以之作為撤銷原處分及原決定之法律依據；又行政法院五十四年度判字第二五五號判決，亦以行政官署對其已為之行政行為，發見有違誤之處，為本於行政上之職權作用，得自動更正或撤銷原處分而另為處分，惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下始得為之。申言之，行政法院五十四年度判字第二五五號判決，認定行政機關欲撤銷或更正原處分時，須以不損害當事人之正當權益者，始得為之，而當事人若因信賴國家土地登記之行為所取得之合法正當權益，自應同受此判決意旨之保障。復以土地法第四十三條，亦係信賴保護原則之法律明文規定。而行政機關依土地法規定所為土地所有權之登記，因具有公示力，足生確定不動產物權及其權利內容存在之法律效力，使登記名義人取得該登記內容之物權，其准予登記並將之登記於土地登記簿上之國家行為，其法律性質乃屬行政處分。因此行政機關一旦作成登記之行政處分，基於信賴保護原則，各國家機關均需受該行政處分內容之拘束，行政機關應有依該項登記之內容履行一定作為或不作為，不得以任何方式、任何理由侵害人民對該登記行政處分之信賴，尤其，更不得損及人民因信賴該項登記行政處分而已依法獲得於該地開發建築之合法權益。是本件系爭土地之權利內容即編定使用種類等事項，既經臺中縣豐原地政事務所報經被告嚴格審查後，始登記於土地登記簿上，已如前述，則原告合作之地主王陳麗花信賴臺中縣豐原地政事務所在土地登記簿上所公示之該項土地確屬可建築用地之登記處分，而與系爭土地之登記名義人張宗義為買賣行為，並已繳納百萬元之土地增值稅及支付購買建地價格之價金後，則被告及臺中縣豐原地政事務所均依法均有義務保護信賴該項丙種建築用地之編定使用種類登記而為買賣之地主王陳麗花及合作開發之原告，並保障彼等依該項編定使用種類之登記而得於該地開發建築之合法權利。原告既已切實依據法令及建造執照核准建築之規範，實施土地開發、水土保持及建築行為，被告自不得全然無視於原告依法取得之開發建築權益，恣意撤銷本件建造執照。縱認臺中縣豐原地政事務所或被告對於該土地編定為丙種建築用地之更正編定、同意更正編定及編定登記的審核過程中有任何瑕疵（就本件而言，被告及臺中縣豐原地政事務所均坦認有行政疏失，並就相關承辦人員均已因本件登記錯誤遭行政懲處，此有證物十之八十六年九月二十三日台灣日報第十七版登載明確），惟其既已依土地法規定為公示登記之處分，原告亦因信賴該更正編定登記已使系爭土地成為可建築用地，並已向被告申請開發建築，依法取得開發許可及建造執照，則依信賴保護原則，被告及臺中縣豐原地政事務所即應受其所為公示該地為可建築用地之登記處分的拘束，不得以該登記過程有何錯誤、疏失為由，竟復將系爭土地更正編定回依法不得建築之農牧用地，更不得將原告依法申請所得之建造執照任意撤銷，而損害原告及地主就信賴該地係建地而為買賣及開發建築之正當權益，否則，豈非因於國家機關本身疏失違法後，國家機關竟可不負擔任何責任，而將因此所生之一切損害，均推由人民承擔，不平之處，莫此為甚。被告恣意而為撤銷建造執照，顯屬違法之處分甚明。㈣、復以行政法院七十九年度判字第二○九五號判決，就土地編定更正事件，亦以該事件中所涉土地之登記簿編定使用種類一欄，曾自原編定之「農牧用地」，竟遭變造為「乙種建築用地」，嗣經發現而為更正編定之處分，該判決亦明示行政機關之自動更正或撤銷，應兼誠信公平之原則，倘有失於此，致損害人民權益時，則難免有權力濫用之嫌，依行政訴訟法第一條第二項規定，應以違法論，此有該判決影本中理由欄前段所載可資參照。本件土地訴外人即系爭土地所有權人王陳麗花係於八十二年五月五日自前土地所有權人張宗義處購得該地，並同年六月三日完成移轉登記，是知原告向王陳麗花購入該地時，無論自購買該地之八十二年五月五日或係辦妥移轉登記之同年六月三日，均係於該筆土地八十二年二月二十二日編定使用種類更正編定登記完成之後，已詳述如前，則於系爭土地編定為「丙種建築用地」後，原所有權人張宗義始以該地為可供建築用地之狀態出售予現所有權人王陳麗花，並完成移轉登記，則依前開行政法院判決所引之內政部七十七年七月十八日台（七十七）內地字第六一五三六○號函示意旨，該地既於移轉予第三人之前，即已登記完成更正編定使用種類，即應維持變更後狀態，就本件而言即應維持自原「農牧用地」變更為「丙種建築用地」後之狀態。詎臺中縣豐原地政事務所就前揭核准建築開發之系爭二十二筆土地編定使用種類竟自「山、山坡地保育區、丙種建築用地」，更正回復為「山、山坡地保育區、農牧用地」及被告所為撤銷建造執照之處分，確已嚴重損害於該地編定為可建築用地後，始受讓移轉之土地所有權人王陳麗花，其原先以高價購買系爭可建築用地，以及與王陳麗花合作開發之原告已於投入該地實施開發之資本，並在該地開發建築之合法權益；被告及臺中縣豐原地政事務所出爾反爾恣意而為之及撤銷建造執照之處分及回復原編定為農牧用地之處分，既均有違前揭內政部函示處理此類案件之意旨，又未能兼顧任何國家機關對於人民應守之誠信公平原則，顯已構成行政訴訟法第一條第二項所謂濫用權力之違法，自屬違法之處分，懇請詳查細究，予以撤銷，以維原告之合法權益。㈤、又按行政機關為行政行為時，依憲法第七條規定中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派、在法律上一律平等之精神，行政機關就相同事實即應為相同處理，否則將違反平等原則。經查：前開行政法院七十九年度判字第二○九五號判決及該判決所引述之臺中縣政府呈奉臺灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號函轉內政部七十七年七月十八日台（七十七）內地字第六一五三六○號函，就土地編定使用種類遭非法變造之情形下，亦因該地於變造後，曾移轉予第三人，或該地已實施建築，僅得維持變造後所編定為可建築之「乙種建築用地」之狀態，不得再為回復原編定不可建築「農業用地」之處分；相對於本事件中，本件系爭土地之所以於八十二年二月十二日編定為「丙種建築用地」，依前所述，或係因原處分機關及臺中縣豐原地政事務所之承辦人員疏忽所致，均屬國家機關本身之疏失，豈可竟由人民承擔國家機關自身疏失違誤所生之損害，且本件中尚查無如前開行政法院七十九年度判字第二○九五號判決所渉事件之非法變造的情形，則依憲法第七條規定之平等原則及行政法上之平等原則及行政自我拘束原則，被告就此類相同事件即應為相同處理，亦即僅得維持該地編定為「丙種建築用地」，以保障原告合法信賴之各項權益，不得復將該地之編定回復為「農牧用地」。是被告及臺中縣豐原地政事務所皆違反前開各項原則，竟分別將該地之編定使用種類回復為「農牧用地」，及撤銷上開建造執照之處分，顯然均非適法。㈥、末就系爭土地地質之岩石不堅硬，係適合建築之土地，亦有八十六年九月二十三日聯合報報載之臺中縣豐原市民代表張德勳所陳意見外，核與原告所委託國安鑽探企業有限公司於開發建築前之八十六年一月間進行鑽探試驗，確認該地地質確實適合開發建築後，始予開發建築，有該公司鑽探試驗報告書影本一份附於訴願書可參，更且就系爭地之地質顯屬適於建築之土地，及原告於本件土地上所為建築開發之事先施作水土保持措施及建築工程設計，均已經由被告發函公告給予原告開發許可及核准建築之建造執照，此有臺中縣政府八十六年二月十二日八六府工建字第○三一四九四號同意系爭土地開發許可函文影本一份及證物五之臺中縣政府工務局所發之捌陸工建建字第四五八號建造執照影本一份均狀附足憑。是本件開發建築就該土地之客觀情狀觀之，實屬可行，不致有任何山坡地開發之危險，非但已有專業之地質鑽探公司出具鑽探報告，證明系爭地確適於建築開發，且就原告開發之水土保持措施及建築工程設計均經主管機關現場勘驗實體審查後，始核准在案，已述之如前，則在在足以證明，原告於該地從事建築開發，均已符合各項法定標準，並無任何安全顧慮，如鈞院就狀附鑽探報告及原處分機關所發之開發許可及核准建築之建造執照仍有疑義，亦請鈞院能就該地確屬適於建築，且原告已為完整妥善之水土保持措施，及原告之建築計畫並無任何安全疑慮等情，委由專業機構予以鑑定，就該等渉及地質專業之事實為澈底切實之調查，始足倚為本案之判斷依據，實不能或僅憑被告數紙現場照片，即輕率為有安全疑慮之判斷；懇請鈞院能參酌該地之實際情狀，賜准撤銷本件建造執照撤銷之處分，以保原告之合法權益，並稍彌迄今已然形成之嚴重損害。㈦、按被告以原告領有八六工建建字第四五八號建造執照之建築基地，原分區使用類別為「山坡地保育區．丙種建築用地」，故該基地屬不得建築之土地，被告因而撤銷上開建造執照。然查，系爭建築基地變更編定為「山坡地保育區，農牧用地」之行政處分是否違法不當，姑不論該案訴訟之結果如何，即就本案論之，被告之行政處分亦有違法不當之處，因依內政部發布之實施區域計劃地區建築管理辦法第五條規定：「於各種用地內申請建造自用農舍者，其樓地樓面積不得超過四百九十五平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十。」可見即使系爭基地之使用編定為農牧用地，亦非絕對禁止用於建築使用。則被告在係爭建物已建築至二樓樓地板之情況下，竟將建造執照予以撤銷，使該建物成為非法建物，除違反信賴原則外，尚違反比例原則。㈧、按依憲法第二十二條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者，均受憲法之保障。」第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序、或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」此即比例原則之規定，比例原則要求行政機關，其手段與所欲實現之目的間，應有合理比例關係，不得不成比例，據此，被告撤銷原告所領得之建造執照，其行政處分實有違比例原則。因系爭土地為「山坡地保育區，農牧用地」亦可在不逾十分之一之面積內供作建築農舍使用，則被告只須要求原告變更建造執照之面積，以符合首揭實施區域計劃地區建築管理辦法第五條之規定，即可達其建築管理之目的。被告竟撤銷系爭建照，使原告毫無變更之機會，其使用之手段與欲達成之目的，並不成比例，明顯違反比例原則。亦足見行政機關行使權利之傲慢，完全無視人民權利是否因而受損，其處分違法不當自不殆言等語。被告答辯意旨略謂：一、按行政旨在追求公益，但公益往往與私益有所衝突，行政法規基本上即係以公益之保護促進與私益限制及其保障之間作為權衡，除了法規有顯然偏頗不當之外，法規本身可推定已就公、私益作了適當的權衡。二、關於本案系爭建築基地，因更正土地使用分區類別回復為「山坡地保育區、農牧用地」，依非都市土地使用管制規則第六條第二項規定，顯然不得為原告原申請建築地上肆層店鋪、住宅樓房共計十七戶使用。被告於接獲所屬地政單位上開兩號函查報後，查其原以上開系爭基地之土地使用分區類別（山坡地保育區、丙種建築用地）申請建造執照之要件已不復存在，原核發之上開號建照顯然違法。依前項述之行政「公益原則」意旨及八十三年判字第一五一號判決認為撤銷授予利益違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益，是裁定撤銷上開號建造執照，以維公益。三、惟行政法院八十三年判字第一二二三號判決略：「．．．原處分機關倘依『行政處分所依據之法規或事實後發生變更，致不廢止該處分對公益將有違害』．．．而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償．．．。」，查形成本八六工建建字第四五八號建造執照違法之原由係上開系爭基地之誤登編定使用種類所致，其與相對人間所生違法暨信賴利益保護問題已由訴外人（即地主）依土地法第六十九條規定另案提起損害賠償訴訟。四、綜上所述，本案形成系爭建造執照違法之理由，係上開基地之誤登編定使用種類所致。若維持建造執照之處分准予建築以維護原告之信賴利益時，將對區域計畫非都市土地使用管制規定之精神有所違害。而訴願、再訴願亦均為經依法審議後之決定，故原告之訴難謂有理由，請將原告之訴駁回，以維法紀。