要旨
按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」為行為時公平交易法第二十一條第一項所規定。依其文義，所禁止者，係事業在商品自身及相關之內容為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。至於商品本身以外之事項，則非本條項規範之對象。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最高行政法院判決 八十九年度判字第三三七四號原 告 吳○平 被 告 行政院公平交易委員會 代 表 人 趙○清 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十二日台八十八訴字第一八四一○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告於民國八十六年一月三十日以太平洋建設股份有限公司（下稱太平洋公司）銷售陽光山林社區之「柯林頓特區」建物，有虛偽不實、引人錯誤之表示或表徵及足以影響交易秩序欺罔、顯失公平行為，致其訂購一戶。該公司顯違反行為時公平交易法第二十一條及第二十四條之規定云云，向被告提出檢舉。案經被告以八十七年七月八日（八七）公叁字第八六○0000－00六號函復原告，略以太平洋公司並無違反 公平交易法第二十一條及第二十四條之規定等語。原告不服，以太平洋公司銷售系爭建物有廣告不實，違反公平交易法第二十一條之規定為由，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按最高行政法院七十七年判字第二○五四號判決，行政機關對人民請求之事項雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分；故被告所為函覆，已剝奪原告維護消費者權益之權利，是為行政處分。二、依修正前行政訴訟法第一條、第三十三條規定、公平交易法第一條、第二十一條規定及被告之統計資料，建物坐落地點與實際不符，屬違反公平交易法的房地產廣告。三、原告於八十二年二月五日向太平洋公司訂購系爭預售屋時，廣告言明「下了楊梅交流道轉入三民路，首先映入眼簾的即是最前排的柯林頓特區」及「第一排特別座」，廣告內並繪有「全區配置圖」指明從三民路之大門進入陽光山林社區，系爭房屋位於第一排。惟嗣後發現太平洋公司於八十二年銷售陽光山林社區之「柯林頓特區」時，已明知三民路於陽光山林社區○○○○路段早經桃園縣政府於七十九年五月徵收為國小用地，並於八十五年十一月二十五日以桃縣工建（戊）字第一五七五六號函令：「三民路其中部分路段屬本府徵收在案之楊梅文小六學校預定地，本府將強制收回。」又依土地法八十二條前段規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。」故該徵收已影響該路段致無法通行，且系爭建物是否得經三民路大門進入而位於該社區第一排之特別座根本無法確定，廣告所述顯與事實不符，非一般人所能接受，已構成故意或重大過失之虛偽意思表示致消費者有所誤認，違反公平交易法第二十一條第一項之規定。被告竟認：「三民路部分路段雖遭政府徵收為學校用地，惟迄今仍通行無阻，自三民路大門進入該社區後系爭建物仍位於第一排。」而以太平洋公司並未違反公平交易法第二十一條第一項之規定函覆原告。但由原處分書引用台北地方法院八十五年訴字第一三○號判決，反能證明三民路遭徵收之路段是否能通行、替代道路是否仍經三民路大門入口，使系爭建物位於該社區第一排，並不能確定，其前後自相矛盾，屬民事訴訟法第四百六十九條第六款所定當然違背法令。四、太平洋公司之關係企業欣業永開發股份有限公司（下稱欣業永公司）表示關於文小六用地徵收時即與管委會、大華中學等單位陳情於楊梅鎮公所、教育局及都計課等單位，又於八十四年七月二十日致住戶委員會函中謂：有關三民路被徵收編為學校用地乙事，業於八十一年即與陽光山林社區管委會及大華中學等聯名陳情而獲暫緩實施中，顯見本案於八十二年二月五日銷售時，該路段仍處於被徵收並編為學校用地之情況，而欣業永公司稱已獲暫緩實施乙事並無實據。五、訴願及再訴願決定中對於原告所訴稱之「太平洋公司銷售廣告有關三民路及建物位於入大門第一排，仍將不確定，難以確定之事明定於廣告中，顯有虛偽不實引人錯誤乙節，並未附理由說明，僅於再訴願決定書中陳述「該路段是否徵收、徵收後是否影響三民路之通行、系爭建物是否必然不在第一排目前均非確定。」卻未據此論定其是否違反公平交易法，已違反修正前訴願法第十七條應附理由以決定駁回之規定。又上開陳述正可確定系爭建物不必然在第一排之事實，顯與廣告所述不符，違反公平法第二十一條規定，與決定之主文顯有矛盾，構成修正前行政訴訟法第二十八條第二款得提起再審之訴之事由，故再訴願決定顯然違法。六、又依民法第一百八十四條，倘能認定廣告主有故意或過失誤導之情形，應認有廣告不實，然被告答辯卻稱：應判斷其是否有意在欺騙或隱瞞之情事而論斷有無違反公平交易法之責，顯與法不符。且當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任，修正前行政訴訟法第三十三條及民事訴訟法第二百七十七條訂有明文。被告認實際上系爭社區對外之通行，難認已受影響，故推論未有廣告不實之情事，應負舉證之責。七、又被告於答辯書中，自承本案係斟酌太平洋公司於七十二年開發時之狀況及實際上尚難認系爭社區對外之通行受影響等因素，故難認有廣告不實，但卻未斟酌廣告當時之實際情況，實不足採。綜上所陳，原處分及訴願、再訴願決定於法不合，損及原告權益，請求予以撤銷並判決太平洋公司違反公平交易法第二十一條之規定。 被告答辯意旨略謂：一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」固為公平交易法第二十一條第一項所規定，惟事業之廣告，如依廣告時客觀之情事，依一般社會常情，不能認定廣告主有故意誤導之情形者，尚不能以其後實際情況與廣告原先描述內容是否相符並非處於確定，即認定有廣告不實。亦即廣告是否不實，應參酌廣告當時客觀情事，依社會常情綜合判斷其是否有意在欺騙或隱瞞之情事，而論斷有無違反公平交易法廣告不實之責。二、原告訴稱太平洋公司明知三民路於陽光山林社區○○○○路段早經徵收，系爭建物「柯林頓特區」是否得經三民路大門進入陽光山林社區，且位於該社區第一排，根本不得確定，故已違反公平交易法第二十一條第一項之規定乙節。查太平洋公司早於七十二年開發陽光山林社區○○○○路即是現行道路，當時該道路並未遭徵收。其後該道路位於陽光山林社區○○○○路段始遭桃園縣政府徵收為國小用地。再依台北地方法院八十五年訴字第一三○號判決表示「經實地勘察該社區○○○○道路，除三民路外，尚有四條道路，該四條道路之通行或因設有障礙，或因路面較狹，目前均不若三民路便利，惟三民路前開被徵收之路段是否設校及是否因此影響三民路之通行，均尚未定，而該四條道路是否將因三民路之廢路而得重新開闢或修建，亦不得而知」，可知該路段是否徵收、徵收後是否影響三民路通行、系爭建物是否必然不在第一排，目前均非確定。本案斟酌太平洋公司於開發時之狀況及實際上尚難逕認系爭社區對外之通行受影響等因素，難認有廣告不實情事。綜上論述，原告之訴顯無理由，請求予以駁回等語。
理由
按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」為行為時公平交易法第二十一條第一項所規定。依其文義，所禁止者，係事業在商品自身及相關之內容為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。至於商品本身以外之事項，則非本條項規範之對象。本件原告以太平洋公司銷售陽光山林社區中之「柯林頓特區」建物，其廣告及實景有虛偽不實、引人錯誤之表示或表徵，違反行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，致其訂購一戶，受有損害等情由，向被告提出檢舉。被告調查結果，以原告所陳各節：一、關於現場實景與系爭廣告對建築物周圍環境之敘述不同部分：經被告派員赴現場勘查，建物周圍之樟樹林景觀確有部分已另闢建為「陽光加州」Ｇ區，惟廣告上之採景角度無法顯示已變更部分之景觀。又「陽光加州」係由欣業永開發股份有限公司所投資興建，該建案之土地並非被檢舉人太平洋公司所有，故此項變更實非被檢舉人所能控制，且「柯林頓特區」內除遭變更之樟樹林外，尚有許多綠樹草地，故此項變更亦不足以影響系爭廣告所稱「在柯林頓可像隱逸山林的君子，可昂揚於大自然」、「綠樹繁花，空氣新鮮，視野宏觀」之描述，因此，尚難謂為廣告不實。二、關於廣告刊載之建照號碼不實部分：系爭廣告所載（八一）桃縣工建字第一四七三、一四七四號建照號碼，業經被檢舉人依法取得建造執照，並無廣告不實之情事，關於排水溝、擋土牆外移、道路變窄部分，經被告派員赴現場勘查，發現系爭廣告上並未刊載該部分之位置，故與廣告無涉。三、關於二十項休閒設施不實部分：經被告派員現場勘查，除廣告上具體指明之「原野遊樂園、四季花圃、兒童遊戲場、籃球場」等四項設施外，尚有烤肉亭及野餐桌、兒童遊樂設施、滑草場、高爾夫球練習場、噴水池、湖濱公園、人工湖、人工島及島上之湖濱休閒涼亭、湖濱休閒吊橋、湖濱休閒步道、中央球場及排球場、撞球室、溫水游泳池、健身房、桌球室、陽光公園、圓形廣場等，總計已有超過二十項之休閒設施，並無廣告不實之情事。四、有關社區○○道路三民路部分路段被徵收部分：經被告派員赴現場勘查，系爭社區○○○道路三民路於社區○○○○路段，雖已遭桃園縣政府徵收為學校用地並豎立告示牌，惟三民路仍通行無阻，而自社區大門進入陽光山林社區後，「柯林頓特區」所在位置確係位於陽光山林社區第一排，故無廣告不實情事。又依臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第一三○號民事判決理由略以，經實地勘查該社區○○○○道路，除三民路外，尚有四條道路，該四條道路之通行或因設有障礙，或因路面較狹，目前均不若三民路便利，惟三民路前開被徵收之路段是否設校及是否因此影響三民路之通行，均尚未定，而該四條道路是否將因三民路之廢路而得重新開闢或修建，亦不得而知等語，尚難認被檢舉人未盡告知義務，對重大交易資訊有所隱瞞。乃函復原告本案尚難認被檢舉人違反公平交易法第二十一條之規定。原告以一、太平洋公司銷售陽光山林社區之「柯林頓特區」係以社區整體環境為訴求，其廣告除指出擁有二十餘項美式休閒設施，並謂「專屬二十二位生活大師」、「可靜如哲人，亦可動如山老虎」、「讓心情迅速轉換，為全家人長遠的一生作投資」、「詮釋社會位階和品味．．．一百甲山林大地．．．」可知其廣告係以高品質、有尊嚴的生活為訴求，惟陽光山林社區卻經桃園縣政府於八十七年二月二十四日以八七府工建字第○三三四五三號函評為Ｂ級，其銷售廣告對於生活品質之描述與實際情況不符，迎旭三街排水溝、擋土牆外移、道路變窄部分，亦與原告訂購預售屋時不同。二、銷售廣告有關社區○○道路及房屋位置之描述，桃園縣政府八十五年十一月二十五日桃縣工建（戊）字第一五七五六號函表示「三民路其中部分路段屬本府徵收在案之楊梅文小六學校預定地，本府將強制收回」，並立告示牌禁止任何人私自非法佔用，原處分謂三民路仍通行無阻，顯有不當。縱依臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第一三○號民事判決書表示，三民路前開被徵收之路段是否設校及是否因此影響三民路之通行均尚未定，惟太平洋公司將不確定、難以確定之事明載於廣告中，顯有虛偽不實、引人錯誤。且將社區道路、擋土牆等公共設施破壞，生活品質變差，被評為危險社區，不如銷售時情景。有違公平交易法第二十一條第一項規定云云，訴經行政院公平交易委員會訴願決定及行政院再訴願決定，以系爭廣告指出擁有二十項休閒設施，並謂「專屬二十二位生活大師」、「可靜如哲人，亦可動如山老虎」、「讓心情迅速轉換，為全家人長遠的一生作投資」、「詮釋社會位階和品位．．．一百甲山林大地．．．」等，然並未就系爭社區設施之安全為表示，尚難認定其廣告於該部分係屬虛偽不實或引人錯誤。依原告所舉陽光山林社區於桃園縣政府八十七年二月二十四日八七府工建字第○三三四五三號函被評為Ｂ級，並指出社區擋土牆高十公尺與建物距離過近，雖有地錨設施，應全面設置監測系統，迎旭三街部分道路與建物有裂縫產生，已實施監測，應按時記錄，進行分析，防止滑動，及迎旭三街排水溝、擋土牆外移、道路變窄一節。既無從認定太平洋公司有以廣告導致一般交易相對人對該建物設施安全狀況有所誤認，無法論該公司有廣告不實之責，原告對於施工品質之爭議，自宜循由適當途徑請求救濟。至訴稱太平洋公司銷售廣告有關社區○○道路及房屋位置之描述，該公司明知三民路段早經徵收，而替代道路是否仍經三民路及大門，使「柯林頓特區」仍為第一排建物亦不得而知，仍將不確定、難以確定之事明定於廣告中，顯有虛偽不實、引人錯誤一節。卷查太平洋公司早於七十二年開發陽光山林社區○○○○路即是現行道路，該道路於陽光山林社區○○○○路段雖嗣後遭桃園縣政府徵收為國小用地，惟仍通行無阻，又依臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第一三○號民事判決表示，三民路部分路段被徵收一節，依現有狀況尚難判斷有影響系爭社區對外之通行，自難認有廣告不實情事。又事業之廣告，如未對特定部分為具體表示或暗示，而依社會一般常情未足認有導致交易相對人對其實際提供產品之價格、數量、品質、內容等有所誤認者，尚不能論以公平交易法上不實廣告之責，不能僅以抽象之廣告推銷用語，即推認該項廣告涉及之設施須符合何種標準。系爭廣告所稱生活大師、一般人所期許的生活等語，依社會一般通念，未有可資評斷之客觀標準，不能逕以其基礎公共設施具有瑕疵而論被檢舉人為應負公平交易法上廣告不實之責，如需救濟則應依其他途徑為之。又系爭廣告並未對社區設施之安全有所具體表示，陽光山林社區雖於桃園縣政府八十七年二月二十四日八七府工建字第○三三四五三號函被評定為Ｂ級，且迎旭三街排水溝、擋土牆外移、道路變窄部分，涉及設計不當、施工不良等責，惟其所涉之責任尚難認定為廣告虛偽不實或引人錯誤，無從認定被檢舉人有以廣告導致一般交易相對人對該建物設施安全狀況有所誤認。被檢舉人於七十二年開發陽光山林社區○○○○路即是現成道路，斯時該道路並未遭徵收，嗣後該道路位於陽光山林社區○○○○路段始遭桃園縣政府徵收為國小用地，此為被檢舉人並未廣告不實之原因之一，而非僅基於該路段目前仍通行無阻，況該路段迄今亦確通行無阻。再依臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第一三○號民事判決，該路段是否徵收、徵收後是否影響三民路通行、系爭建物是否必然不在第一排，目前均非確定，是原告所居社區○○○路部分路段被徵收一節，綜合觀察結果，尚難逕認有影響該社區對外之通行，原告所述太平洋公司違反行為時公平交易法第二十一條第一項之情事，核不足採。因而駁回訴願、再訴願。經核尚無不合。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨所述；惟查：（一）太平洋公司預售本案社區建物時，三民路雖已經桃園縣政府徵收為學校用地，惟尚未闢建為校園，迄臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第一三○號民事事件履勘時及本案被告受理檢舉後勘查時，仍通行無阻。以該道路原供通行之用，經地方政府編有路名及門牌號碼，為太平洋公司預售本案社區建物前已存在，被徵收路段又尚未廢路之情狀，太平洋公司於售屋廣告中顯示其道路通行狀況，尚難認係虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。況三民路被徵收路段位於社區外，有關該部分之表示或表徵，非關本案商品即柯林頓特區建物自身之內容，依首開說明，尤難認太平洋公司所為違反行為時公平交易法第二十一條第一項之規定。（二）民法第一百八十四條之規定，乃民事損害賠償責任之規定，其故意或過失為歸責原則之限制，八十八年四月二十一日修正公布前該條第二項，雖有「違反保護他人之法律，推定其有過失」之明文，仍屬有關民事損害賠償責任之規定，尚難據以論斷本案有無違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定。至被告答辯意旨所稱應依社會常情，綜合判斷其是否有意在欺騙或隱瞞之情事，憑以論斷有無違反公平交易法廣告不實之責，非關民事損害賠償責任之闡述，原告指為與民法第一百八十四條規定不符云云，尚非可採。（三）系爭社區建物即柯林頓特區所在位置，確屬自社區大門進入後之第一排，已經被告現場勘查無誤。既無證據證明三民路徵收部分廢路後，社區大門必有他移，致柯林頓特區所在成為非社區大門進入後第一排之情事，尚難認太平洋公司廣告所示柯林頓特區為大門進入第一排等語，為虛偽不實或引人錯誤。（四）本案建物銷售廣告時，三民路部分路段經桃園縣政府徵收，固為不爭之事實，惟徵收後迄未廢路，已如前述，太平洋公司之關係企業欣業永開發公司如何聯合他人陳情暫緩實施徵收一事，與本案判斷不生影響。（五）原處分援引臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第一三○號判決理由，僅在說明三民路迄仍通行無阻，系爭社區建物位在大門進入後第一排之事實，用以證明太平洋公司廣告內容無不實情形，難認有矛盾情事。其以社區○○○路現況之勘查資料及該民事判決，認定社區對外通行未受影響，不能謂無證據證明。至於訴願、再訴願決定亦說明被告勘查現場情形，三民路仍通行無阻，不因徵收而受影響，併舉前開民事判決以佐證，乃認定廣告所示社區○○道路及柯林頓特區所在位置位於社區大門進入第一排，無不實情事，尚難認有理由不備之違法。綜上說明，被告認定太平洋公司銷售柯林頓特區建物，難認違反公平交易法第二十一條第一項規定，揆諸首開規定與說明，並無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。起訴意旨為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十九 年 十一 月 三十 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 鄭 淑 貞 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 八十九 年 十二 月 一 日
