最高行政法院 89 年度判字第 419 號

要旨

原處分對於原告進口之菸品，未經查明其輸入菸品之時間及販售予好○商行及大○高島屋之時間，以及疏未查明原告對系爭菸品是否仍有支配權或所有權，遽以原告係於附表所載時、地販售未標示尼古丁、焦油含量菸品，予以處罰，其認定事實，適用法律，難謂無違誤之處。另原處分對於同一時間、地點上架販售未標示尼古丁、焦油含量之菸品，依不同品牌及長短等，分別各處以十萬元罰鍰，亦有適用法則不當之違法。 參考法條：菸害防制法 第 7、8、21、29、30 條 (86.03.19) 菸害防制法施行細則 第 7、13 條 (86.09.17) 商品標示法 第 7 條 (80.01.30) 憲法 第 23 條 (36.01.01) 中央法規標準法 第 5、6、11 條 (59.08.31) 行政訴訟法 第 1、101 條 (64.12.12)

案由

行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第四一九號原 告 中國弘通股份有限公司 代 表 人 奚國興 訴訟代理人 蔡東賢 律師 被 告 臺北市政府衛生局 右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十八年一月十三日衛署訴字第八七○六四七九八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

再訴願決定、訴願決定及原處分（附表編號一至八）均撤銷。 事 實 緣原告係菸品輸入進口商，其進口販售之菸品，經被告及台中縣衛生局分別於附表所載時、地查獲未標示尼古丁、焦油含量，違反菸害防制法第八條規定，被告乃依同法第二十一條規定，分別處以新台幣（下同）十萬元罰鍰（附表編號一至八，共計八十萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原處分及訴願、再訴願決定均違反菸害防制法第八條及第二十一條之規定，處罰對象錯誤：(一)原處分及訴願、再訴願決定均指處罰的行為是八十七年一月一日及八十七年一月二日在裕毛屋及好品商行查獲之未標示焦油、尼古丁之菸品。並指違反第八條第一項而依同法第二十一條處罰云云。(二)然查菸害防制法第八條第一項係規定：「菸品所含之焦油及尼古丁含量，應以中文標示於菸品容器上。」同法第二十一條係規定：「違反第七條第一項、第八條第一項或依第七條第二項所定方式者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入『或』販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」(三)依菸害防制法第二十一條中段所載：「並通知製造、輸入『或』販賣者限期收回改正」可知前段所謂「違反．．．第八條第一項．．．者，處新台幣十萬元以上．．．之罰鍰」，有可能是製造者或輸入者「或」販賣者。並非是規定製造者及輸入者「及」販賣者。換言之，銷售者銷售菸害防制法生效日八十六年九月十九日前製造或進口之未標示菸品，則違法者至多僅為銷售者，而非之前合法已製造或進口菸品之人，蓋製造及進口時，菸害防制法尚未生效，其製造未標示菸品或進口未標示菸品，自無違法可言。而銷售者可將未標示菸品退貨或換貨，並非非銷售未標示菸品不可。更不能以事後他人之銷售行為要求原先合法製造、進口之人負責，核先敘明。(四)查八十七年一月一日及八十七年一月二日所查獲者，係「裕毛屋八十七年一月一日銷售未標示菸品」及「好品商行八十七年一月二日銷售未標示菸品」之行為，並非「原告八十七年一月一日進口或銷售未標示菸品」或「原告八十七年一月二日進口或銷售未標示菸品」之行為。則行為人顯為裕毛屋及好品商行，而非原告，則依菸害防制法第二十一條前段應處罰鍰之對象至多僅為違法行為人之裕毛屋及好品商行，絕不能以裕毛屋、好品商行之行為而處罰無違法行為之原告。(五)原處分不處罰違法銷售者，反倒處罰先前合法進口者，顯弄錯處罰對象，其處分即有違反菸害防制法第八條第一項及第二十一條之違法。二、菸害防制法第八條第一項，不可能解釋成「菸害防制法生效前已製造之菸品，其製造商、進口商有義務收回標示」，原處分依據衛生署違法之令函解釋，亦不能使違法之處分變成合法處分：(一)原處分及再訴願決定，無非以衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函為依據。然查該函件指「二、凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，應同時處罰『販賣業者』及其製造或輸入業者。(一)對於販賣違規菸品之業者，應依查獲之次數按次計罰．．．處該販賣業者新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知其立即收回改正，逾期不遵行者，即將各該違規菸品沒入銷燬。下次再次查獲，再予相同處罰。(二)對製造或輸入違規菸品之業者，應．．．處罰。」，原處分機關即依此就八十六年九月十九日以前合法製造、進口之菸品，在八十七年由第三者銷售時，仍處罰先前之合法進口商指其未履行標示義務云云，此無異指「菸害防制法生效前已製造、進口之菸品，其製造商、進口商有義務收回市面上菸品重新加以標示」。(二)然查：1.文義上：條文本身未指出上揭法效意思。條文本身既未規定應及於法律生效前製造之菸品，行政機關當無溯及既往要求製造商或進口商回收市場上菸品重新標示之權力。且憲法規定限制人民權利者必須以法律定之，菸害防制法既未明定可溯及先前已合法流入市面之菸品，自不容行政機關擅權任加責罰。又查菸害防制法第二十一條是規定處罰製造、輸入「或」販賣者，但行政機關卻解釋成「同時處罰販賣業者『及』其製造或輸入業者」，明顯違反法律。2.若作上揭有義務回收先前市面上產品重新標示之解釋，顯違反「國家行為之可預測性原則」（Der Grundsatz der MeBbarkeit der staatlichen Handlungen） 之法治國家基本原則：對於人民權利之限制須「事先明白規定，使人易知其要件與範圍」。而由菸害防制法第八條第一項及行政院衛生署八十六年三月二十一日施行細則第七條之說明欄，根本看不出有溯及效力，若將之解釋成有溯及效力要求回收，則顯違反「國家行為之可預測性原則」。3.每一法律的適用都以法律適用者的了解（共同意見 der Konsens）為基礎，而立法當初適用者（菸品業者、衛生署、董氏基金會）之共同了解是，第八條只對公布中文標示標準後製造之菸品有適用，而有爭執者僅為何時公告該中文標示標準及標示標準之內容。此見八十六年三月二十一日施行細則草案及八十六年四月二十四日會議決議自明。若解釋有回收黏貼之義務，則顯違反法律適用者之了解而為違法。4.立法意旨：該條文為行政院衛生署所提出，依行政院衛生署民國八十六年三月二十一日與董氏基金會開會討論焦油、尼古丁含量標示標準方式時所提之施行細則草案第七條之說明「關於公賣局對於（按即焦油、尼古丁含量標示標準）實施日期建議公布前已製造之菸品，應可銷售之某段時間之緩衝期乙事。因『法律不溯及既往，公布前所製造未標示之菸品皆可販賣』，不必另訂期限。」足見當初立法意旨確未指在菸害防制法生效前已製造之菸品有收回標示之義務。5.法律必須與實際生活相切合，以社會事實為其基礎，不能要求人民做其做不到之事，前揭要求回收標示之解釋，事實上做不到，已喪失法之合理性之要求：菸害防制法生效（九月十九日）之前已在市面上之菸品，製造商及進口商不可能百分之百收回，此有左列理由：（ａ）別人之財產，別人不願配合，進口商無從回收。（ｂ）僅三五牌菸品為例，無法追蹤之個人盤即有一百萬包至二百萬包。不知個人盤何時出貨﹖在何地出貨﹖又如何回收﹖（ｃ）歐洲共同體及經濟部八十年十一月十一日健康警語除明定自標示標準公布後七個月（或更長期間）後製造之菸品才有標示之義務外，並皆容許一段六個月到一年期間，使市場仍可自由「販售」之前已製造之未標示菸品，即由市場機能自動消耗未標示之菸品。且其等從未要求製造者、進口者回收之前製造之菸品，至多只是一定期間後禁止「銷售」（處罰對象為期間後銷售者而非製造商、進口商）。足見不可要求回收。6.限制人民權利必須以法律定之，不能以加設法律所無之限制，於立法後禁止人民銷售已販入之菸品，而剝奪人民之財產權。菸害防制法第八條第一項本身並未課予回收黏貼標示之義務，原處分以加設法律原先所無之限制，要求回收重新標示，顯然違法。(三)又依衛生署八十六年十一月十四日衛署保字第八六○六六四八八號函指：「凡八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼焦油及尼古丁含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。」則足見八十六年九月十九日以後至多只是不得販賣未標示之菸品，而違法販賣者應依第二十一條處罰，並未指先前合法製造、進口者須受罰。但衛生署突又違法以八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函指非販賣者之製造商及進口商亦應受罰，原處分機關亦援引該違法之函件，則其處分自屬違法，灼然甚明。三、舉證責任：(一)依行政法院三十九年度判字第二號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事實之存在，否則其處罰即不能認為合法。」(二)依前揭判例，應由原處分機關證明第八條第一項立法意旨係包含進口商就市面上流通之先前合法進口之菸品必須回收重新標示，否則其處罰即為非法。但原處分機關既未能證明，則依前揭判例即不得處罰，但其竟為處罰，原訴願及再訴願決定書又予維持，皆有違法。四、溯及既往有違憲、違法之嫌，原處分機關未證明八十七年一月一日及一月二日原告有何違法行為，即遽為溯及處罰，即有違法、違憲：(一)「溯及既往」法律未規定：查菸害防制法係八十六年九月十九日起生效，而立法院通過之菸害防制法本身及行政院通過之菸害防制法施行細則均無溯及既往之規定。亦即八十六年九月十九日前，菸害防制法並未生效，自無規範八十六年九月十九日以前已存於市面上之菸品之效力。之前已合法製造、進口、銷售者，並不因九月十九日之到來而使先前之合法行為成為非法行為，而必須有新的違法行為才能處罰。(二)限制人民權利必須以法律定之，否則違憲、違法：憲法第二十三條與中央法規標準法第五條及第六條均指應以法律規定之事項（關於人民之權利義務之事項），不能以行政命令為之。若將菸害防制法以行政命令解釋成溯及適用於該法生效前，層層轉售至零售點並已存於市面之菸品者，無異以加設法律所無之限制之方法，於立法後禁止人民銷售已販入之菸品，對人民之財產權影響甚鉅，顯然違反前揭憲法第二十三條及中央法規標準法第五條、第六條之規定。(三)行政命令不得牴觸憲法、法律：又查中央法規標準法第十一條前段亦規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律。」菸害防制法及施行細則既均無溯及既往之條文，原處分機關以行政命令將之解釋具有溯及既往之效力，顯亦有超越母法，違反中央法規標準法第十一條之違法。五、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」行政訴訟法第一條第二項定有明文，本案原處分確有逾越權限，濫用權力之違法：(一)菸害防制法並無溯及既往之規定，已如前述，原處分卻溯及處罰，顯已逾越權限而為違法。(二)原告信賴衛生署不溯及既往，施行細則施行六個月後才標示，原處分溯及處罰，有違誠信公平原則及信賴保護原則，而為權力濫用，亦為違法：1.業者信賴衛生署：衛生署於菸害防制法生效前即召開會議，決議業者應在衛生署及經濟部決定後才能標示，並且明確表示焦油、尼古丁含量之標示在施行細則公布六個月後才要求業者開始標示，並列明於八十六年八月二十一日送請行政院審議之菸害防制法施行細則草案第十三條，於八十六年九月十五日之會議記錄甚至載明有關焦油、尼古丁含量標示之公告應列明「在公告日期前產製之菸品不在此限。」，業者均已產生信賴，相信不會溯及既往，且在施行細則施行後有六個月以上之緩衝期。2.菸品早已層層轉售，不應溯及處罰：縱令衛生署事後變更行政行為，於八十六年十月三十日指應立即標示（施行細則係八十六年九月十七日公布，並無條文規定標示方式），衡諸前揭誠信公平原則及信賴保護原則，亦不能就先前已進口並層層轉售，成為零售點私人財產之菸品，要求進口商之原告負責，否則即屬權力濫用。3.原處分不合誠信公平原則：蓋業者因信賴衛生署之行政行為而未立即標示，則在業者與政府間已形成信賴關係。政府利用業者之信賴而加以懲罰，實難謂合乎誠信公平原則，自構成權力濫用。4.原處分不合信賴保護原則：而依行政法院判例及外國法例亦指出自動更正或撤銷原處分，須不損害當事人正當權利或利益；變更、撤銷或廢止行政處分應儘可能保護既得之權利。就先前已層層轉售成為零售點私人財產之菸品而言，業者原可毋庸負責，今因衛生署片面之變更行政行為而要求業者溯及負責，顯然未保障業者既得之利益，而與信賴保護原則有所扞格。衛生署至多僅能要求新生產之菸品應印製標示，或銷售之人（非進口之人）於銷售其手上產品時附加標示再出售，而不能要求原告就先前已售出之菸品負責。原處分濫施處罰權力即為權力濫用。(三)原告已盡力配合政府措施，且已達告知消費者焦油、尼古丁含量之立法目的，原處分加以處罰，實違誠信公平原則、信賴利益保護原則、比例原則，而有權力濫用：1.衛生署十二月十五日方指示八十七年一月一日起處罰：衛生署於八十六年十一月十四日才通知菸業協會轉知會員要求溯及適用焦油、尼古丁含量之標示，針對八十六年九月十九日以前已存於市面上之菸品應以貼紙方式標示，並於十二月十五日左右才通知菸業協會自八十七年一月一日要處罰。2.原告已盡力配合政府政策：雖此等指示均已有違法、違憲之嫌詳如前述，且原告其實僅為進口商，所進口之菸品業已層層轉售成為他人私有財產，惟原告仍以配合政府政策為要，就原告曾進口之菸品，業已發包趕印約一千四百萬張之貼紙分交全省六十七個大盤商要求其轉至各零售點進行標貼，原告並將載明焦油、尼古丁含量之告示表依同一管道要求大盤商轉至各零售店，原告並且拋下正常業務，耗費上百萬元之經費派人加強各零售點之抽查。3.主管機關誤導之消息：惟因人力有限，而零售點數量甚多，且報載衛生署八十七年三月以前只查五大超商，因此有限之人力優先抽查全省數萬家五大超商，未料台中縣政府衛生局竟於八十七年一月二日即赴好品商行此種位於中小型城鎮之小型零售點稽查，台北市政府則於八十七年一月一日赴非屬五大超商之裕毛屋稽查，原處分竟均加以處罰。4.不顧業者困難及時間急促，不合誠信公平及信賴利益保護原則：此種先發布消息誤導業者再加以課罰之舉措，不顧業者事實上之困難及時間急促，實難謂合乎誠信公平原則及信賴利益保護原則，而有濫用處罰權力之違法。5.原處分不合比例原則：而且既已有焦油、尼古丁含量之告示牌，已達菸害防制法之告知要求，主管機關竟以重大影響人民財產權之手段（每包裝課處罰鍰十萬元，並有將來停止進口之虞）達到相同之立法目的（告知焦油、尼古丁含量），並非就數項可能措施中採取對業者影響最小者，亦難稱符合比例原則，其處罰權力之行使確已屬濫用。(四)全省近十萬零售點，進口商無法完全掌控，短期內要求禁絕，已違公平原則及比例原則，而有權力濫用：1.進口商無法干涉零售點之營運：又查，全台灣有固定場所之菸品零售點將近十萬點，此尚不包含流動販賣（即個人盤）者，如此龐大的銷售分佈，原告只是進口商，與各銷售點並無直接契約關係，且無公權力，如何能強求進口商百分之百干涉零售點營運暨其財產權之行使﹖或預防惡意栽贓（報載有故意至零售店放置未標示菸品者）（甚至已有接到電話威脅要栽贓或要求高價購買未標示菸品者）﹖2.原處分不合公平原則及比例原則：主管機關採取行政處分，理應考慮到公平原則及比例原則，就市面上成千上萬貼有標示之菸品，要求在短短不到二個月內回收（八十六年十一月十四日才指要溯及回收標示，八十七年一月一日即處罰），而僅有少數漏網之魚，即要原告負每包新台幣十萬元以上之罰鍰並承擔將來停止進口之風險，誠難謂符合公平原則及比例原則。3.政府強迫原告進行不可能，不公平合理之回收他人財產加以標示之任務，再據以處罰，此種處罰實屬權力濫用。(五)焦油、尼古丁含量標示在予使消費者了解含量，未按政府前例給予適當緩衝期，且誤導原告再加以處罰，有違公平原則及平等原則，而有權力濫用：1.緩衝期不足：又查菸害防制法第二十一條之目的在促使業者標示焦油、尼古丁含量使消費者了解，並非以處罰為目的。而原告已盡心盡力配合政府措施已如前述。經濟部前依商品標示法就菸品健康警語之實施，除允許標示標準公布後七個月才標示外，尚給予十個月緩衝期；歐盟亦給予一至二年之緩衝期以消耗市場上之庫存。健康警語之標示實比焦油、尼古丁含量之標示更重要（此由政府優先加以實施即可見之），依舉重以明輕之法理，就焦油、尼古丁含量之標示，實應給予更長之緩衝期。尤其是主管機關八十六年十一月十四日才指稱溯及於先前市面上已流通之菸品，八十七年一月即查處，根本未給足夠時間。2.主管機關之行為有失公平、有違平等原則：而衛生署八十六年十一月十四日才變更其先前立場，通知菸業協會指九月十九日以前存於市面上之菸品也有溯及適用而須貼貼紙，八十六年年底並表示八十七年三月一日以前只查五大超商，八十七年一月二日竟稽查好品商行此種小商行，由八十六年十一月十四日到八十七年一月二日，只有約一個半月時間，根本未給予合理期限，顯然此種罰鍰之課加，已係強人所難，不無為課罰而罰之嫌。則已違反立法目的，有失公平，且與健康警語之標示相比，亦有違反平等原則。3.原處分既有違公平、平等原則，即有權力濫用之違法。六、行政罰以故意、過失為前提，但原告於本案無故意、過失可言，原處分有違法不當：(一)行政罰必須行為人有故意或過失：大法官會議第二百七十五號解釋指出行政罰仍須以故意、過失為前提。然查所謂故意，是指意欲其發生，所謂過失，是指能防止而不防止。(二)原告無故意：而原告不可能願意自遭處罰，更不樂見與主管機關間有任何齟齬，自無故意可言。(三)原告無過失：而原告已耗費鉅額人力、物力配合政府政策，已如前述，並非未採取行動，但宥於時間不足、零售點數量過鉅、外力介入（例如有人故意屯積而向菸商勒索）等諸多因素，原告實不可能於短期內即百分之百將全省近十萬個零售點之所有菸品均依衛生署之要求貼上貼紙，但原告確已盡力，此由主管機關在短短不到二個月的時間，就千萬包早存於市面上之菸包只能查獲少數未標示焦油、尼古丁含量之菸品，足見原告確全力進行，而且好品商行及裕毛屋等地，原告業已前往抽查確定已無未標示焦油、尼古丁含量之菸品，足見原告能採取之措施皆已進行，實非能防止而不防止，並無過失可言。是原處分確有違法之處。七、再訴願決定機關及原處分機關稱菸害防制法八十六年三月十九日公布，九月十九日實施。期間經過半年之宣導，原告應對該法有時間充分了解，卻辯稱十萬零售店無法完全掌握，為卸責之詞云云，實屬不公：(一)就焦油、尼古丁含量標示乙事，主管機關不僅未宣導，反而禁止標示、誤導業者：1.主管機關指標示方法公告前所製造未標示之菸品皆可販賣。2.主管機關不准業者自行標示而要求統一標示，並表示自施行細則公布後六個月才開始標示。3.施行細則草案第十三條亦規定自細則施行六個月後才實施焦油、尼古丁含量標示。4.主管機關於八十六年九月十五日尚表示「在公告日期前產製之菸品不在此限」。5.主管機關遲至八十六年十月三十日才公告焦油、尼古丁含量之標示方法。6.換言之，自八十六年三月十九日到八十六年十月三十日之間，主管機關根本未宣導，且從未提及就先前市面上流通之菸品應回收重新標示，反而是一再變更立場，令業者無所適從。原處分竟稱已宣導，實令人不解。若其稱有宣導（先前市面上已流通之菸品應回收重新標示），應請其提出宣導之證據。(二)有關菸品焦油、尼古丁含量標示溯及適用先前已流入市面之菸品乙事，更是遲至八十六年十一、十二月時，主管機關才表示應溯及，根本未給業者足夠的時間，十萬零售點，根本不可能短時間內處理。若原處分稱短時間內可處理，應請其提出可短期內處理之證據。更何況之前已銷售出之菸品，已非進口商之財產，進口商至多僅能勸導零售商黏貼標示，甚至原告還自費為其黏貼標示。但仍有廠商不願配合。對於之前已售出之菸品，進口商依法無義務標示，但原告為配合政府政策，已耗費上百萬元金錢及人力、時間，放下正常業務，投入標示作業，原處分竟稱原告為卸責之詞云云，確不公允。八、訴願決定理由無非以菸害防制法第八條已明定中文標示焦油、尼古丁含量，並非須俟中央主管機關訂定標示方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考建議而已，參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵原告於進口出售時，自應依規定標示焦油、尼古丁含量，再按菸害防制法立法意旨及第八條、第二十一條，其規範對象並非係以製造者為限，原告若有疑義自可洽詢主管機關，況對該法施行前已製造而流通於市面之菸品，其標示方式既經原處分機關准許以黏貼方式為之，於八十六年九月十九日菸害防制法施行前凡由原告進口販售之菸品，於該法施行後如查獲未標示焦油、尼古丁之情形，即應受罰云云。然查此為違法：(一)原訴願決定書內容自相矛盾：原訴願決定書一方面指「衛生署所為前開標示規定僅係參考建議」，另一方面又稱「原告若有疑義自可洽詢主管機關」。一方面指業者不用聽從衛生署指示，一方面又指業者應聽從衛生署解釋，實已自相矛盾。(二)八十六年三月二十一日之菸害防制法施行細則草案確可證明，立法意旨並未指菸害防制法生效前製造之菸品於九月十九日之後，進口商有收回標示之義務：1.八十六年三月二十一日之會議有台大法學教授、原處分機關台北市衛生局人員及董氏基金會人員參加，以研商施行細則。2.查施行細則是菸害防制法第二十九條授權主管機關制訂，而該施行細則草案第七條指明焦油、尼古丁之標示方法外，並說明在焦油、尼古丁標示方法公告前製造之未標示菸品皆可販賣，不必另訂期限。足見與會人員之共識是：(1) 衛生署有權制定焦油、尼古丁含量之標示方法。(2) 衛生署及與會人士之理解，菸害防制法並非是九月十九日之起銷售之菸品皆須中文標示焦油、尼古丁，而必須等公告標示方法後製造之菸品才有適用，之前製造之菸品雖未標示，仍可販賣。而施行細則要生效，前提是菸害防制法已生效（施行細則是菸害防制法第二十九條所授權，菸害防制法生效前，施行細則尚難生效），而標示方式又是規定在施行細則，則所謂公告日當在菸害防制法生效之同時或之後，則顯然所謂公告前之製造未標示菸品當然包含菸害防制法生效日前製造之未標示菸品，均仍可繼續銷售，此亦即為何與會人士不採納公賣局再銷售一段時間之建議之原因（因立法意旨本來即仍可銷售）。3.既然衛生署是當時提出菸害防制法之單位，其制訂菸害防制法第八條第一項之目的何在﹖自應探討其「原本立法當時」之意思，而非其「事後變化」之心思。查八十六年三月十九日剛公布之菸害防制法，於立法過程中並未指進口商有回收加以標示義務，又依衛生署八十六年三月二十一日之第一次施行細則草案第七條之說明二，皆可看出菸害防制法第八條第一項「當初立法目的」只在規範生效後製造之菸品。絕無指進口商必須回收先前製造之未標示菸品之意思。 (三) 商品標示法第七條與本案無關：商品標示法第七條固有指進口商品出售時應加中文標示之規定，但：1.菸品是否屬商品標示法所稱之商品，不無疑異，蓋菸品進出口皆是由公賣局處理，有其獨特銷售方式及市場，商品標示法是針對一般商品，並不當然適用於菸品。2.菸害防制法有其自己的立法背景，參照經濟部八十年十一月十一日有關菸品健康警語之公告，足見菸品之標示，向來是指特定日期以後「製造」之菸品才有標示義務，先前所「製造」之菸品至多僅是訂落日條款，禁止銷售，但並非是要求收回標示，更無所謂「域外效力」之爭議。蓋菸品為專賣，未遵守者，則不准進口，自可對國外製造商有拘束力，且向來行之多年。況且外國菸品業者與國內菸品製造商（公賣局）應有同等待遇，不能一方面公賣局以製造日為準（先前已製造者仍可賣），而外國菸品業者則以銷售日為準（先前已製造未銷售者皆不可賣），否則將形成歧視性待遇，因此在國內菸品專賣制度下，確實應考慮其特殊環境、背景，而不能將一般規定任加披覆。商品標示法第七條於本案確不適用。(四)縱依商品標示法第七條，亦未規定於法律生效前已流入市面之菸品應回收黏貼，蓋該法第七條亦只稱銷售時應標示，對於先前已銷售流入市面者，於菸害防制法生效時，原告根本無銷售行為（是零售商銷售，並非進口商銷售），又有何違反商品標示法第七條（銷售時標示義務）之可言﹖原訴願決定書卻認為先前已流入市面之未標示菸品，進口商仍應負責，則無異要進口商回收並黏貼標示。此顯已超出商品標示法第七條之範圍，蓋該法並無回收之規定。九、原訴願決定書又稱八十六年五月五日會議衛生署法規會原則同意以六號字標示於菸品容器側面，並以補充或解釋方式規定於施行細則中，待菸酒管理法透過立委修改授權後，即可對違者加以處罰，原訴願決定書因而指原告當日已知標示方式，並推論原告稱自衛生署十月三十日發函才有遵循該標示方法之可能，不足採據云云，亦有所誤解：查五月五日原告並未參加，此見該會議記錄簽到人名即明。況且五月五日會議亦指標示方式須訂入施行細則中，施行細則草案則規定標示方法公告後六個月後才須標示，當時施行細則尚未送行政院核准，根本未確定，且到了九月十五日仍在討論標示方式，換言之，五月五日衛生署法規會所稱之標示方式，尚未定案，又如何能要原告在當時即為遵循﹖日後更改標示之費用難道政府會負擔嗎﹖而焦油、尼古丁含量，到底要標示公絲或毫克亦無定論，而且五月五日會議記錄又未指四月二十四日之會議決議（在衛生署與經濟部決定前不得標示）已去除，試問如何要求廠商遵循﹖若如原訴願決定書指標示方法已定，則又為何九月十五日仍在討論標示方法﹖又為何還須十月三十日函決定標示部位、字體、顏色．．．等標示內容﹖原訴願決定確有所誤解。十、原訴願決定書又稱九月十五日會議記錄上之「在公告日期前產製之菸品不在此限」之字樣是與會者以臨時動議的方式提出並未列為決議云云，更是與事實不符：蓋該次會議記錄，雖分為決議與臨時動議，但觀其方式，皆是以結論方式記載，即知所謂決議部分是原先排定議題之決議，所稱臨時動議則是與會者提出臨時動議後之決議，為與正式議題之區別，乃另為記載，否則當如四月二十四日之會議紀錄一般有「提出人之陳述意見」與「決議事項」之記載，原訴願決定忽略其差異且不傳喚與會人士說明即逕自臆測，以文害義，實有認定事實不依證據之違法，若鈞院有任何疑異，自可傳喚當時與會人士查證。十一、原訴願決定書又以行政院衛生署無法律授權訂定焦油、尼古丁含量標示之方式下，在八十六年四月二十四日會議之決議僅是諮商性質，並未照會原處分機關，縱該記錄為行政處分，但與菸害防制法第三十條有違，亦難謂有效，況衛生署八十六年十一月十四日函釋指菸品一律要標示，本案無適用信賴保護原則之餘地云云，更屬誤解信賴保護原則之真締：(一)衛生署緩期執行之行為並未違法：按法律授權主管機關訂定施行細則，而主管機關於施行細則中針對執行時間訂出期限、緩衝規定、甚至細部事項之再授權者，實不在少見。縱使衛生署根據歷次會議決議，於施行細則中給予菸品業者標示之緩衝期間，亦無任何違法之疑義。(二) 嗣後認定違法之行政行為亦有信賴保護原則之適用：行政行為是否有效，我國學界向以「重大明白瑕疵」作為判斷標準，且按人民並無審查行政行為是否合法之能力與義務，行政行為如其形式要件皆已具備，在有權機關撤銷之前，人民自得信賴其有效存續而為經濟活動，不因該行政行為嗣後遭到違法認定而有改變。經查系爭四月二十四日會議之決議內容，並無任何形式上之程序瑕疵，亦無任何內容顯然錯誤之情事，自當然賦予人民合法之信賴基礎。退萬步言，縱令嗣後認為該決議內容「違法」，除非行政機關舉證證明該行政行為之違法瑕疵重大、明顯，否則仍應保障人民之信賴表現。此外，從行政院衛生署於八十六年十月三十日函告中華民國菸業協會，請其通知菸品業者「依據八十六年四月二十四日會議之決議，自即日起」應標示菸品所含尼古丁與焦油含量乙點，亦可得知行政院衛生署顯亦肯定當日會議決議內容之合法性與效力。換言之，當日會議決議之程序與內容並無任何重大明白之瑕疵，應屬合法有效之行政行為，自賦予原告合理之信賴與期待。原訴願決定書之指責實無依據。十二、當代法治國家之行政行為首重明確性及可預測性，如何誠實信用行使公權力以及維護人民對其正當合理之信賴，避免人民遭受不可預計之負擔或喪失利益，實係行政行為之合法前提，亦為公法上「信賴保護原則（Grundsatz des Vertrauenschutzes ）」之基礎。所謂公法上信賴保護原則在於強調公權力之誠信行使、法秩序之連續性與安定性、以及人民對於既存法秩序之信賴保護，其具體展現則包括正當法律程序、法令不得溯及既往、行政行為撤銷或廢止之限制等。申言之，任何行政行為之行使皆須審視有無違反人民合理之信賴，否則即屬權利濫用之違法。(一)信賴保護原則之理念與實踐：法治國家不同於專制集權國家，並非朝令不得夕改，而是當朝令確有必要修改時，必須考慮人民對其之信賴。職故，行政行為違反人民之信賴，該行為應被宣告無效或撤銷，並回復原狀以維護人民之信賴（存續保障）；退萬步言，縱使行政行為有其高度公益考量不得不失信於民，對於人民因信賴原法秩序所致之損害，亦應加以補償（財產保障）。按公法關係是由國家以權威性的優越地位與人民發生之法律關係，由於人民須依法服從國家之支配與管理，此種權力服從性質之公法關係，極易令人民對國家產生信任和信賴。職故，公法上之信賴保護乃係基於公法關係之本質而當然發生，不一定需要其他行為或特定事實作為基礎，凡公法上之行政行為均有信賴保護原則之適用，不因其是否該當行政處分而有不同。至於公法上信賴保護原則早已為我國法院實務所承認，此有行政法院五十四年判字第二五五號判決：「行政官署對其以為之行政行為，發覺有違誤之處，為本於行政上之職權作用，得自動更正或撤銷原處分而另為處分．．．惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下，始得為之」、行政法院七十六年判字第四七四號判決：「公法上之爭訟，應有信賴保護原則之適用，亦即當事人信賴行政機關之決定存在，已就其生活關係有適當的安排者，必須予以保護或給予合理之補償」、以及行政法院七十九年判字第二○九五號判決：「行政機關自動更用或撤銷已為之行政處分，應秉持誠信公平之原則，倘有失於此，至損害人民權益時，則難免有權利濫用之嫌，依行政訴訟法第一條第二項之規定，應以違法論」等先例可稽。此外，業經行政院院會通過送請立法院審議之行政程序法草案，除開宗明義表示，增進人民對行政之信賴係本法制訂之主要目的；此外，第一百零一條亦針對違法行政處分之職權撤銷認應受信賴保護原則之限制。申言之，信賴保護原則顯已成為我國行政法上之重要原理原則與審查標準。(二)原告應受信賴保護原則之保障：根據八十六年三月十九日公布、同年九月十九日生效施行之菸害防制法第八條之規定，「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上」、「前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方式，由中央主管機關會商有關機關定之」。為研商菸品所含尼古丁及焦油含量之標示、最高含量、以及檢測方式，衛生署於八十六年四月二十四日召開「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」。根據是次會議紀錄之決議內容，「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將再與經濟部等相關單位討論後決定」，且以正式公文對外發布，顯係行政機關對外公示之意思表示。換言之，行政院衛生署所為之決議內容顯已構成原告之信賴基礎，且此信賴基礎不斷經由衛生署八十六年八月二十一日施行細則草案及八十六年九月十五日會議中所為之意思表示予以強化確認，則違反此一信賴基礎之行政行為自應受違法推定。另根據訴願決定書所載，縱使在主管機關動輒變動其承諾指示之情形，原告仍然積極配合相關標示作業，亦足證人民具體之信賴表現，原處分嚴重牴觸信賴保護原則，要無疑義。十三、衛生署之會議決議係有拘束力之行政處分：(一)「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異」，司法院釋字第四二三號解釋定有明文。又「是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字」，行政法院八十七年判字第五二一號判決復著有明文。申言之，行政行為是否該當行政處分，不應拘泥形式，而應以其實質內容作為判斷基礎。查衛生署於八十六年四月二十四日召開「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」，根據是次會議紀錄之決議內容，「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將再與經濟部等相關單位討論後決定」，且以正式公文對外發布，顯係行政機關基於公權力對外公示之意思表示，由於對原告及其他菸品業者具有對特定具體標示事項之直接拘束效果，縱令出於會議決議之名，惟仍不失其行政處分之本質。(二)行政處分之構成要件效力：所謂行政處分之構成要件效力係指一個既成之行政處分，對於處分機關以外之其他行政機關同樣具有拘束效力，亦即其他機關有義務將該處分當作一個既定之構成要件或既成之事實，並予以承認接受。就本件爭議而言，衛生署先前所作成暫緩標示之行政處分對於其他機關（含原處分機關）自應一體適用。十四、原處分違反衛生署之解釋函令，應屬違法：退萬步言，即令否定衛生署是項會議決議內容係一行政處分，但依其對外公示且具有拘束力等特徵，亦足以構成行政機關自我拘束之解釋函令。 (一) 行政機關基於實務上之需要，往往主動或由當事人申請針對法令適用上之疑義加以解釋，此種解釋性之行政命令，向為我國司法實務所肯認，此有「行政機關依其執掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但得依據法律，表示適當之不同見解，並不受拘束，本院釋字第一三七號即係本此意旨；主管機關依其職掌就有關法規所為釋示，固可供法官於審判案件時參考，但不受其拘束。惟如經法院引用為裁判之基礎者，參照本院釋字第二一六號解釋，得為違憲審查之對象」，司法院釋字第三九九號解釋之解釋理由書明申其旨。申言之，解釋函令顯已成為我國行政實務上具有拘束力之命令。 (二) 根據衛生署八十六年四月二十四日「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」之會議紀錄，「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將再與經濟部等相關單位討論後決定」及其後「標示之公告應列明在公告日期前產製之菸品不在此限」、「八十六年十月三十日起標示（按即未指之前之菸品應標示）」、「八十七年三月底前只查五大超商」、「依品牌（按即非依包裝）處罰」等意思表示，由於係主管機關針對適用及執行法律所生疑義之有權解釋，基於「行政自我拘束」與「行政一體」等原則，自有拘束自身及其他下級機關之效力。職故，本諸直轄市自治法第四十五條之自治監督以及中央法規標準法第十一條後段：「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」之同一法理，原處分機關罔顧上級主管機關之有效命令所為之處分，自屬違法。十五、再訴願決定書指稱，業者如著手標示作業「於本署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與本署上開函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理」云云，與事實不符：查於台北市政府訴願審議委員會之綜合訊問庭中，訴願委員曾詢問台北市衛生局官員，若未依照衛生署規定之標示方法標示，是否處罰，台北市衛生局官員回答會處罰，此有當日與會眾多人士可證。因此再訴願委員會所稱：「地方衛生主管機關自當酌情從寬處理」云云，確與事實不符，更何況菸品係在國外生產，且一次製版係長期使用，更換版本影響甚大，費用甚鉅，難道政府會負責更換之費用﹖再訴願決定書所言，實不可採。十六、再訴願決定理由書又指「本署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示焦油、尼古丁含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地」云云，亦無理由：查八十六年十一月十四日才公布溯及適用，比九月十九日晚了二個月，此種溯及之規定，正是信賴保護原則要適用之案例，蓋之前已足以令人民產生信賴（九月十九日前生產之菸品不用標示），其突然改變信賴之內容（改成應標示），對人民已造成突襲，即正屬信賴保護原則應適用之情形。再訴願決定書竟指無信賴保護原則之適用，顯有誤解。十七、再訴願決定書指：「本署原無法律授權應訂定標示方式，惟為求標示之一致性，以便業界參考，而在研商標示方式之過程或許有稍有拖延，讓有些業者誤認尚有緩衝期；且於八十六年十二月二十六日記者會應媒體詢問首波取締對象時，口頭答覆以設有中央倉儲存五大連鎖商列為優先，經媒體報導後，未對報導內容去函更正或澄清說明，致業者誤認本署以上開五大連鎖商為取締對象，而未及時快速進行標示作業，其行政作業縱稍有瑕疵，惟尚不足以動搖原處分之合法性與正當性。」云云，亦自相矛盾：衛生署一方面承認其有拖延、有誤導、未澄清，導致業者未能快速標示，則顯然原行政處分確已違反誠實信用原則、比例原則（業者已分發尼古丁、焦油含量表至各零售點，消費者均可了解焦油、尼古丁含量，在行政機關造成業者未能及時標示之情形下，以未在菸盒上標示焦油、尼古丁含量為由而予嚴重處罰，確已違反比例原則），原處分即為違法不當。另一方面衛生署又認為不足動搖原處分合法性與正當性，顯前後矛盾。十八、又查衛生署八十七年三月公告「市售包裝食品應遵循之營養標示原則」就標示事項，即以「本公告自民國八十七年七月一日起（以產品在工廠完成製造之日期為準）實施」，足見其亦了解法律不溯及既往，並且以製造日期為應否標示之分界線。其竟於本件中又數度變更立場認為有溯及既往不以製造日期為分界線，顯有違公平原則，未能一視同仁而有歧視待遇，原處分確有權力濫用，而應廢棄或更改。十九、若贊同原處分機關認為原告應溯及既往為九月十九日前生產銷售菸品負責之立場，日後只要任何人故意放置一包先前屯積之未標示菸品（以三五牌香菸為例，即有約一百萬包無法掌握之個人盤，風險甚高），皆可造成原告被課以重罰，甚至被停止進口之結果、由於本件處分會涉及原告將來會否繼續受到此等不公平、不合理之對待，甚至可否進口之生存問題，事關重大，且案情經過極為複雜，懇請鈞院依行政訴訟法第十九條但書之規定，為言詞辯論。二十、行政罰之作成須有法律之明確依據（法律保留原則）：按菸害防制法係於民國八十六年九月十九日起生效，而立法院通過之菸害防制法本身及行政院通過之菸害防制法施行細則均無溯及既往之規定，該法即不能適用於八十六年九月十九日以前之作為。而且立法者原意亦無使該法具溯及既往之效力，此觀諸八十六年三月二十一日施行細則草案第七條之說明（見前呈證四號第四頁）指出：「公布前所製造未標示之菸品皆可販賣，不必另訂期限。」即可自明。亦即八十六年九月十九日以前已存於市面上菸品仍可繼續銷售，並非菸害防制法所規範之客體。換言之，於八十六年九月十九日前菸品業者（包括製造商、進口商、零售商等）所為之合法行為，即使與新法之規定若有扞挌，亦不因新法之施行而成為適用及處罰對象。查本件於八十七年一月一日及二日查扣之菸品乃分別為八十六年九月十九日以前及八十六年七月所產銷之菸品，換言之，系爭菸品並非菸害防制法所規範處罰之客體。被告機關以衛生署八十六年十二月二十三日衛署保字第八六○七一八一一號函為依據，溯及處罰先前合法之行為，即屬違背依法行政原則。按憲法第二十三條與中央法規標準法第五條及第六條均指關於人民之權利義務應以法律規定之事項，不得以行政命令為之。原處分機關所憑恃處罰原告之依據僅係一行政命令，唯命令通常僅能規定非屬法律保留事項，揆諸該行政命令之內容範圍，已逾越母法，賦予菸害防制法溯及既往之效力。既依法行政已為普遍承認之行政法原則，於攸關人民權利義務之場合，自不得以行政命令規範屬於法律保留之事項而課予人民法律上無規定或授權之義務或處罰。本件原處分機關違背依法行政原則，以行政命令賦予菸害防制法溯及既往之效力而加以處罰菸品業者於該法生效前所為之適法行為，顯係違反「法無明文不處罰」及「禁止溯及既往」等行政罰上確定不移之原則，原處分及訴願、再訴願之決定之違法性無待贅言，即可自明。二十一、行政罰之作成須正確涵攝事實及法條：將抽象之法規適用於「該當」之具體的事實關係，其過程即為涵攝。若無正確的涵攝過程，其認事用法即屬錯誤。原處分機關以本件違反菸害防制法第八條及第二十一條之規定而課以原告行政罰。惟，本件並無菸害防制法之適用已如上述，原處分加以處罰，已有違法。惟縱設菸害防制法得規範本件事實，原處分機關之涵攝過程（即認事用法）亦有謬誤。查八十六年衛署保字第八六○六六四八八號函謂「．．．三、凡於八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在『販賣』者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則『禁止販賣』，『違者』依菸害防制法第二十一條規定辦理。」而菸害防制法第二十一條規定「違反第七條第一項、第八條第一項．．．者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，．．．」，換言之，依該函必須是違法販賣者，因為其違反了「禁止販賣未標示菸品」之規定，屬違反第七條第一項規定，才能科以新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰。自法律邏輯分析之，當進口商將菸品層層轉賣給零售點時，其貨物所有權、支配權已移轉至該零售點，當無疑義，而衛生署保字第八六○六六四八八號所課賦之黏貼義務，應指對該菸品有所有權能支配者。換言之，若該菸品已成為零售點之所有物，則黏貼之義務即附屬於該零售點，反之，若該菸品仍為進口商所擁有支配，則進口商方有義務為其手中之菸品為黏貼之標示作業。因此是否有黏貼義務應以是否有所有權為判斷標準。觀諸本件，若所查扣之菸品係屬進口商（原告）所有，則指摘原告違反黏貼義務，或尚有理可依，然事實上，所查扣之菸品實為零售點所有，若該菸品之標示違法或不當，則處罰對象應為對該菸品擁有權利及負擔義務之主體（即零售點），而非其上游之進口商，其理灼然甚明。基於「無責任即無處罰」之理念，因他人行為而成為制裁法規適用之對象，在人權思潮高漲之現代社會已不復多見而係屬例外現象。原處分機關之決定，非但將本件誤為菸害防制法之適用對象，且於涵攝過程中，對事實及法律之解釋適用亦有錯誤，不符行政罰原則使原告負擔無法律依據之義務，顯屬違法。二十二、行為人需有責任條件：司法院釋字第二七五號解釋，就行政罰之責任條件，予以新的認定。該解釋文謂「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定其有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」該解釋理由書中亦言「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」始得處罰。本件原告既無違反法律上義務，亦無應受行政罰之行為，但若退萬言步言，勉強以悖於法理之觀點，認為菸害防制法適用本件且原告有義務為零售點擁有之菸品黏貼標示，原處分對原告之行政處分亦違反前揭釋字第二七五號解釋，處罰原告無故意或過失之行為。按原告為配合政府政策已耗費鉅額人力、物力投入標示作業。是故，原告既無渺視政府法令，予以抗衡之故意，更無以應防止、能防止而不防止之放任態度處理其進口之菸品，自無過失可言。雖釋字第二七五號解釋將過失之舉證責任從主管機關轉嫁行為人負擔，但本件原告確已舉證其行為並無過失，原處分略其不視並漠視釋字第二七五號所建立之行政罰需以故意或過失為要件，而逕行課予原告行政罰，實已嚴重違法。二十三、被告答辯書指八十六年五月五日已有焦油、尼古丁大致標示方式，衛生署雖於八十六年十月三十日函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體、位置之一致性，以達到標示之效果，業主如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十一月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理云云。然查，八十六年五月五日之會議，原告並未參加。次查，八十六年四月二十四日衛生署決議陳指焦油、尼古丁之標示在施行細則公告後六個月才開始外，並明確指在標示將在衛生署與經濟部討論後才決定。而五月五日之會議，亦未決議已可標示，甚至到了九月十五日衛生署開會仍指公告以後才標示，足見之前衛生署尚未准許標示。衛生署是主管機關，未允許廠商標示，廠商焉敢拂逆而任意標示﹖原告處處依循衛生署之指示，耗費無數人力、物力，都仍落得被處罰之下場，焉可能期待原告違反主管機關之指示而為標示﹖更何況於台北市政府訴願會召開詢問會時，被告機關之出席人員表示，若標示不符規定仍要處罰，被告竟於行政訴願階段始提出「地方衛生主管機關自當酌情從寬處理」之辯詞，顯係臨訟製作，而異顯其前踞後恭，前後態度之不一致，又教原告如何適從﹖又以衛生署遲至八十六年十一月十四日才通知要溯及標示，短短不到二個月時間要印製貼紙，再將市面上已有之上千萬包菸品黏貼標示，然地方主管機關仍未「酌情從寬處理」，反於八十七年一月一日及二日於五大超商以外之零售點立即查扣並處罰，足見其所稱「從寬處理」云云僅為辯詞而已。二十四、被告又以菸害防制法之立法目的在防制菸害，尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要云云。然查，其說法實與本案無涉。蓋本案並非討論焦油、尼古丁應否標示，而是在爭執何時之產品才應標示﹖應由何人標示﹖而可以黏貼焦油、尼古丁含量貼紙者，經銷商、零售點均可為之，為何要求經銷商、零售點手上之菸品（已成為經銷商、零售點之財產者）要由原告黏貼標示﹖顯然被告所言純為藉口，意圖模糊焦點而已。二十五、查行政法院三十九年判字第二號判例明確指出：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其『違法』事實之存在，否則其處罰即不能認為合法」。查被告機關迄今仍無法證明何種「法律」規定原告有對已成為他人財產之菸品應溯及的黏貼標示之義務（菸害防制法並未規定進口商有溯及為他人財產黏貼標示之義務，且縱認為菸害防制法為其依據，但本案菸品是在菸害防制法生效前即已售出，當時法未生效，又何來義務之違反可言﹖），竟遽以他人之販賣行為，而要求原告受罰，此顯然無法律依據即剝奪人民財產權，不符法律保留之原則而為違法違憲。綜上，原處分機關課予原告之行政罰除明顯牴觸法律保留原則、處罰對象錯誤外，更與釋字第二七五號之解釋相衝突，其所作出之處分顯係違法，為確保原告應有之權益，請將原處分、訴願決定及再訴願決定均撤銷，至感德便等語。 被告答辯意旨略謂︰一、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨，（一）健康警語之標示方式由中央主管機關定之（二）尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。二、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業，原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。三、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與本署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從寬處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，原處分機關依法處罰，即無不合，況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三十日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。四、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。五、綜上論結，本件訴訟為無理由，請將原告之訴駁回等語。