要旨
原告未於五年期限屆滿前回任警察機關，其現職自八十六年七月一日應依公務人員任用法等相關規定改派官等職等，並依法重行審定其任用資格、核敘俸級，方符公務人員考績法第四條所稱審定合格實授之現職人員。原告現職未依規定改派官等職等，即報送被告銓敘審定，八十六年年終考績亦仍以警正二階辦理，被告爰函復屏東縣政府查明後再行送審，且於所檢附之不予銓敘審定清冊備考欄內敘明「請先辦理該員八十六年七月一日改任送審」，核與法令並無違誤。 參考法條：公務人員考績法 第 4、6、16 條 (86.06.04) 公務人員保障法 第 9 條 (85.10.16) 警察人員管理條例 第 3、4、22、31 條 (86.05.21) 公務人員任用法 第 13 條 (85.11.14) 行政訴訟法 第 4、203 條 (64.12.12) 戶籍法 第 3、7 條 (81.06.29) 戶籍法施行細則 第 3 條 (81.07.31)
案由
行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第六六六號原 告 張錦貴 被 告 銓敘部
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告原任屏東縣警察局萬巒鄉戶政事務所主任，八十一年七月一日戶警分立，機關改制為屏東縣萬巒鄉戶政事務所，原告隨業務移撥，依「戶警分立實施方案」規定，仍以警察官任用，經被告審定合格實授，依警察官等階核敘俸級，並備註：但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限。嗣上開期限屆至，原告並未回任警察機關，亦未改依公務人員任用法等相關規定辦理送審，八十六年年終考績仍以警察官資格辦理，經屏東縣政府核定後，報請被告審定。被告以八十七年三月十一日八七台甄五字第一五九四四三五號（再復審決定誤載為八十七年三月二十一日八七台甄五字第一六○○一八九號）函請查明後再行送審，並於不予審定清冊備考欄敘明「請先辦理該員八十六年七月一日改任送審」。原告不服，遂循序提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、被告明知原告於戶警分立之五年緩衝時間，警察機關不願讓原告回任警職，應屬行政機關有瑕疵之行為，構成侵害原告之權益，應採積極行政救濟措施，解決問題。但被告反其道而行，以不予審定、強迫改任以變更警察為一般公務人員身分，達到其方便、統一管理之目的及手段，違背了憲法第十五條：工作權之保障及警察人員管理條例第四條：警察官職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職等之規定。二、被告及公務人員保障暨培訓委員會駁回復審、再復審決定之不當：原告於復審書提出二項事實及理由１、警察機關並未依照警政署所擬定之「戶警分立移撥民政單位具有警察官任用資格人員志願回任警察機關職務作業要點」規定以職缺二比一原則辦理。五年內屏東縣警察局警正二階異動十多名，並未徵詢彼等之意願，責任不應由當事人承擔。２、戶警分立實施方案所揭示之五年，乃機關與機關間所協調之期限，如因一方無法履行其行為時，應相互協調檢討修正所規定五年是否合理，予以延長或做更妥適之處理。因方案擬定之時，各機關代表人均無法預料，是否會因外部因素影響整個方案之執行。各機關若率性以本機關之權限執行，勢必影響當事人權益。但被告復審決定書駁回理由，並未針對五年期滿原告不願留任，卻無法回任警察機關之事實，為實質審查。畢竟警察機關與行政機關不同，警察機關出缺遞補有一定規範。被告表示原告於五年內未回任警察機關，依戶警分立實施方案第四項實施辦法（二）人事方面：第３款規定：為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：「戶政事務所改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限」，駁回復審決定；因該方案人事方面第二款已明文規定：具警察官任用資格之戶政人員，仍隨業務移轉，不願留任戶政單位者，應准由警察機關統籌安排於改隸後五年內調派警察單位服務。再復審機關駁回之理由，與被告同出一轍，卻不願對原告五年未回任之原因做實質調查。實有失公務人員保障法之立法目的，及公務員服務法第七條：切實執行職務之義務之規定。三、被告引用「戶警分立實施方案」之行政命令，認定原告於八十六年七月一日起應該改依一般公務人員任用審查，因此依據公務人員考績法第四條、第十六條退回考績清冊，並予不審定清冊備考欄敘明「請辦理改任後再行辦理」。原告認為被告引用無法源依據之戶警分立實施方案有瑕疵，茲說明如左：（一）、按戶警合一係先總統蔣公基於戡亂時期之需要所實施，復為配合終止動員戡亂時期，因應時代業務需要，政策性組織更迭改為實施戶警分立方案，對原告不應有任何影響，因原告為無辜，不應將該不利加諸其上。原告為戶政事務所主任，業經被告合格實授警正二階警察官，考績送審均無疑義，如今卻因警察機關不願圓滿執行回任工作，被告又自八十六年七月一日起以不審考績為要脅，強迫非改任不可，足以證明被告有濫權之虞。（二）、改任後將喪失警察官身分，依據警察人員管理條例第四條規定：警察官職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。免官條件僅可依同條例第三十一條規定：警察人員除因考績免職者外，有八款規定主管機關亦應予以免職；並依前項第一款、第二款免職者，並予免官。其餘並無免官之規定，因此依據上述警察人員管理條例任用之警察官，其官階均由總統明令派任為警正官等，其官等依法應受保障，被告卻依行政命令任意免官，有違法之虞。警察官轉任一般民政（戶政）人員，尚無法律依據，被告不應以行政命令強行要求具有警察官身分之戶政事務所主任，必須改任一般民政職等。被告明顯未依法行事，及擅為擴張裁量權。（三）、「職、「職組暨職系名稱一覽表」、「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」分別於八十五年二月一日及同年二月十五日經考試院及考選部修正發布，其實施日期分別自八十五年二月三日及八十五年二月十七日起生效。是以警察特考及格人員之任用及調任案：以其派令發布日期在各該表生效日期之前後，為認定其任用或調任是否須受該兩表限制之標準。又八十五年十一月十四日修正公布之公務人員任用法第十三條第五項明確規定：「各等級特種考試及格人員，僅取得申請舉辦特種考試機關及其所屬機關職務任用資格；各等級特種考試及格人員，依各該原有考試法令，對其任用特別限制之。」警察特考及格人員當然受其限制，原告均為乙等警察特考及格人員，被告卻於八十六年七月一日起仍適用前揭行政規則，已違反特考特用之政策及法律。（四）、被告等駁回原告之復審、再復審之決定，一再表明，機關改制，擬定五年緩衝期為適應制度之變革。五年期間原告已喪失晉升之機會及應享警察福利，五年緩衝期為行政院所核定之方案，卻未見研考機關監督執行。被告為解決五年無法回任人員任用問題，以不審考績、強迫改任為前提。改任將喪失警察身分，薪俸由警正二階一級年功俸五七五元（六七○俸點）降為薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，無法領取警務津貼。此舉已違反了公務人員保障法第九條規定：「公務人員因機關裁撤，組織變更．．．適用公務人員任用法及公務人員俸級法有關調任之規定，仍以原職等任用並敘原俸級或同數額之俸點。」但被告卻引用警察人員管理條例第二十二條附表附註：「警察人員依本表規定敘級時，如轉任非警察官職務時，應依所轉任職務適用之俸給法，按其原敘警察官俸級，換敘轉任職務之相當俸級，以至最高年功俸為止，如有超出，仍予保留。」因附表係針對警察人員轉任一般公務人員或警察機關內部調任時適用。戶政事務所主任未離職，仍應屬公務人員保障法第九條規定之調任，應適用公務人員俸級法第七條及考試院訂頒之現職公務人員換敘俸級辦法。被告違反警察人員管理條例第二十二條附表立法意旨，附表係法律，附註乃是命令，命令與法律牴觸者無效。四、行政院於八十七年十二月七日復內政部八十六年六月十八日函核復如下：依行政院訂頒之「戶警分立實施方案」規定，以警察官任用且志願回任列冊有案之戶政人員，目前尚未能回任警察機關者，應妥善規劃回任事宜，如增加回任地區，回任作業應於九十年十二月三十一日前完成。為何內政部於八十六年六月十八日「戶警分立尚未屆滿」請示行政院就尚未回任人員是否可繼續以警察官任用、支領警察待遇等問題，拖延近一年半才答覆。若行政院儘速邀請相關單位研商「戶警分立實施方案」之缺失，就不會產生退休人員退休金短少三、四十萬元；不願留任戶政單位者降二級改敘；志願回任列冊有案人員考績不予審定，必須改任才辦理等三類人員提起復審、再復審、行政訴訟等行政救濟措施。一方面增加訟源，一方面使原告精神受盡委曲，肇因行政機關之行政作為有重大缺失。責任卻讓公務人員承擔，是不合乎公平正義。被告依據考績法第四條、第十六條之規定不審原告之考績，為斷章取義及自行解套（人事行政局不理會被告修正方案之請求）之草率決定，無法令原告及全國類似情況者干服。（五）、依司法院釋字第二○一號、三二三號、三三八號及行政訴訟法第四條、第二○三規定：「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」易言之，八十一年五月內政部戶政司所擬定之「戶警分立實施方案」確有瑕疵，請依法律保留、特別法優先等原則，判決撤銷一再復審決定及原處分，以維護法律尊嚴等語。 被告答辯意旨略謂︰一、行政院八十一年五月二十七日八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」四－（二）－ 2. 規定：「具警察官任用資格之戶政人員，仍隨業務移轉，不願留任戶政單位者，應准由警察機關統籌安排於改隸後五年內（按：即八十六年六月三十日前）調派警察單位服務。 」暨四－（二）－ 3.：「為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：『戶政事務所（或原警察機關戶政科）改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。』」。原告原任屏東縣警察局萬巒鄉戶政事務所主任，具警察官身分，八十一年七月一日機關改制為屏東縣萬巒鄉戶政事務所，隨業務移撥。被告仍據該方案規定，依警察人員管理條例審查其任用資格，准其繼續以警察官資格辦理八十一年至八十五年考績，歷至八十五年考績晉敘警正二階一級年功俸五七五元，以保障原告在五年緩衝期限內之權益。二、警察人員管理條例第三條規定：「本條例所稱警察人員，指依本條例任官、授階、執行警察任務之人員。」第四條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。」茲以官受保障，係指仍任職警察機關，適用警察人員管理條例者。八十一年七月一日戶警分立後，依戶籍法第三條、第七條及其施行細則第三條規定，台灣省各縣市戶政事務所改制，不再隸屬警察機關，各縣市戶政事務所組織規程及員額編制表配合修正，已無警察機關組織法規所定之警察官職稱編制，警察人員之留任無異轉任非警察官職務，自不能沿襲原規定審定，而應依改制後機關人員所適用之法規審定（參考行政法院八十八年度判字第三號判決蘇士豪案）。原告於八十一年七月一日隨同業務移撥後，並未在五年緩衝期限屆滿（八十六年六月三十日）前回任警察機關，自應依改制後人員所適用之公務人員任用法等相關規定辦理改派官等職等及依程序辦理送審，方屬正辦。是以，被告請其先辦理改任，並無不當。三、公務人員考績法第四條規定：「公務人員任現職，經銓敘合格實授，至年終滿一年者，予以考績；不滿一年者，得以前經銓敘有案之同官等或高官等職職，合併計算。但以調任並繼續任職者為限。」暨第六條規定：「公務人員考績案，送銓敘部銓敘審定時，如發現有違反考績法規情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」原告並未於五年緩衝期限屆滿（八十六年六月三十日）前回任警察機關，其現職依前開規定自八十六年七月一日應依公務人員任用法等相關規定改派官等職等，並依程序辦理送審，重行審查任用資格，核敘俸級後，方符合公務人員考績法第四條所稱銓敘合格實授之現職人員。是以，原告未依規定改派官等職等，並報送被告銓敘審定，其八十六年年終考績仍以警察官資格辦理，雖經屏東縣政府核定並報送被告銓敘審定，被告於同年月十一日以八七台甄五字第一五九四四三五號函復屏東縣政府，請查明後再行送審，且所檢附之不予銓敘審定清冊之備考欄內敘明「請先辦理該員八十六年七月一日改任送審」，於法並無違誤。四、本案因戶籍法規明定八十一年七月一日起戶政事務所由警察機關改隸各縣（市）政府，惟為考量原經警察官審定有案隨同業務移撥人員之權益，行政院爰核定「戶警分立實施方案」，予以具體規範，被告仍依該方案規定繼續以警察人員管理條例審查是類移撥人員之任用資格，並准其八十一至八十五年繼續以警察官資格參加考績。茲原告訴稱「戶警分立實施方案」為行政命令，無法源依據，而法有明文應保障警察官云云，係對法規規範有所誤解。至訴稱警察機關辦理回任不公允等情事，亦與本案無關。五、另原告現職改依公務人員任用法等相關規定辦理，並自八十六年七月一日生效之任用審查案，業經屏東縣政府於八十七年十二月二十三日檢送被告，被告已於八十八年一月十二日以八八台甄五字第一七一四六○一號函審定合格實授，核敘薦任第八職等年功俸六級六三○俸點在案。惟其尚未重行送審八十六年考績案，併予敘明。六、綜上，再復審決定，於法並無不合，請判決駁回原告之訴等語。
理由
按內政部於八十一年五月報經行政院核定之「戶警分立實施方案」，係為配合終止動員戡亂時期及實際業務需要，依職權訂定之行政命令，自八十一年七月一日起實施，戶政機關正式與警察機關分立。又公務人員考績法第四條規定：「公務人員任現職，經銓敘合格實授至年終滿一年者，予以考績；不滿一年者，得以前經銓敘有案之同官等或高官等職，合併計算。旦以調任並繼續任職者為限。」及第十六條規定：「公務人員考績案，送銓敘部審定時，如發現有違反考績法情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」本件原告原任屏東縣警察局萬巒鄉戶政事務所主任，八十一年七月一日因戶警分立，機關改制為屏東縣萬巒鄉戶政事務所，原告隨業務移撥，依「戶警分立實施方案」規定，仍以警察官任用，經被告審定合格實授，該敘警正二階一級年功俸五○○元，並備註：但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限，歷至八十五年考績晉敘警正二階一級年功俸五七五元在案。嗣於上開期限屆至時，原告並未回任警察機關，其現職亦未改依公務人員任用法等相關規定辦理送審，八十六年年終考績仍以警察官資格辦理，經屏東縣政府報請被告銓敘審定，被告函復屏東縣政府請其查明後再行送審，且於不予審定清冊備考欄敘明「請先辦理該員八十六年七月一日改任送審」，揆諸首揭規定，並無不合。原告訴稱：被告引用無法源依據之戶警分立實施方案，依行政命令任意免官，有違法之虞。又警察官轉任一般民政人員，尚無法律依據，且已違反公務人員保障法第九條規定。另依戶警分立實施方案規定，回任作業應於九十年十二月三十一日前完成，行政機關未妥善規劃回任事宜，責任却讓公務人員承擔云云。惟查內政部為配合終止動員戡亂時期及實際業務需要，報經行政院八十一年五月二十七日台八十一內字第一八三五八號函核定之戶警分立實施方案四－（二）－ 2.：「具警察官任用資格之戶政人員， 仍隨業務移轉，不願留任戶政單位者，應准由警察機關統籌安排於改隸後五年內（按：即八十六年六月三十日前）調派警察單位服務。 」暨方案四－（二）－ 3.：「為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：『戶政事務所（或原警察機關戶政科（課））改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。』」，及考試院八十一年十月十六日八一考台秘文字第三二八四號函核定之屏東縣各鄉（鎮、市）戶政事務所編制表之附註一：「改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以機關改隸之日起五年為限。」等規定，訂定五年之緩衝期限以因應制度之變革，應已充分考量隨業務移轉人員之意願與機關實際業務之需要，尚無違法之處，亦無關於原告之有無過失。又八十七年七月一日戶警分立後，依戶籍法第三條、第七條及其施行細則第三條規定，台灣省各縣市戶政事務所改制不再隸屬警察機關，各縣市戶政事務所組織規程及員額編制表配合修正，已無警察機關組織法規定，警察官職編制，警察人員之留任無異轉任非警察官職務。自不能沿襲原規定審定而應依改制後機關人員所適用之法規。戶警分立為政府之政策，且已依序制定相關法規完成機關之分立、組織及人員之編製。原告指警察官之轉任無法源依據，殊無可採。至五年緩衝期限係為因應制度變革之權宜措施，究非常態，原告未於五年期限屆滿前回任警察機關，其現職自八十六年七月一日應依公務人員任用法等相關規定改派官等職等，並依法重行審定其任用資格、核敘俸級，方符公務人員考績法第四條所稱審定合格實授之現職人員。原告現職未依規定改派官等職等，即報送被告銓敘審定，八十六年年終考績亦仍以警正二階辦理，被告爰以八十七年三月十一日以八七台甄五字第一五九四四三五號函復屏東縣政府查明後再行送審，且於所檢附之不予銓敘審定清冊備考欄內敘明「請先辦理該員八十六年七月一日改任送審」，核與法令並無違誤。復查八十一年七月一日戶政事務所由警察機關改隸各縣（市）政府，相關之戶籍法規早經公布，各戶政機關所屬隨業務移撥之戶政人員亦早有預見此項變動；行政院除依前開法規外，另核定「戶警分立實施方案」，以五年之緩衝期限因應制度變革，考量原經警察官審定有案隨業務移撥人員之權益，亦無違法之處。況原告現職改依公務人員任用法等相關規定辦理，自八十六年七月一日生效之任用審查案，業經屏東縣政府於八十七年十二月二十三日送經被告於八十八年一月十二日以八八台甄五字第一七一四六○一號函審定合格實授，核敘薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，其備註欄並載明如有超出最高年功俸部分，仍予保留在案，有被告函稿及屏東縣政府之擬任人員送審書附原處分卷可稽。綜上所述，被告所為處分，並無違誤，一再復審決定遞予維持，亦無不合。至原告轉任非警官職務，其俸級是否受影響，則為另一問題，不屬本件審理範圍。原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。又本件事證明確，原告請求進行言詞辯論，核無必要，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 九 日行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 評 事 黃 綠 星 評 事 藍 獻 林 評 事 黃 璽 君 評 事 廖 宏 明 評 事 鄭 忠 仁 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 八十九 年 三 月 十 日
