要旨
菸害防制法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」，其施行日為八十六年九月十九日，並無施行後設緩衝期之規定。八十六年四月二十四日行政院衛生署之會議決議 (四) 所載「施行細則公布後六個月開始標示於菸品之實際焦油、尼古丁含量」係指要求焦油及尼古丁之含量問題，並非該法第八條第一項之另一施行日期。該施行日期乃法律所定，行政院衛生署無權延後之。 參考法條：菸害防制法 第 7、8、21、30 條 (86.03.19) 菸害防制法施行細則 第 13 條 (88.10.27) 商品標示法 第 7 條 (80.01.30)
案由
行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第六九一號原 告 美商‧菲利普莫里斯股份有限公司台灣分公司 代 表 人 徐玉政 訴訟代理人 李宗德 律師 連玉君 律師 被 告 臺北市政府衛生局 右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衛生署中華民國八十八年一月七日衞署訴字第八七○六四八○二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告為香菸進口商，被告於民國（下同）八十七年一月一日在台北市○○路○段七十六號屈臣氏百佳股份有限公司石牌分公司（以下簡稱屈臣氏百佳石牌分公司）查獲由原告進口，於該店販售之Marlboro Lights （軟盒）、Marlboro Lights （迷你）、Marlboro Lights （硬盒）、parliament、Marlboro、Virginia等六種包裝之香菸，未標示尼古丁、焦油含量，違反菸害防制法第八條第一項規定，乃依同法第二十一條規定，依品牌不同，分別各科處罰鍰新台幣（下同）十萬元，共計六十萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂：一、依菸害防制法第二十一條予以處罰之行為係指製造時應標示而未標示之行為，系爭菸品之製造日期均為八十六年九月十九日之前，依法律不溯既往原則，被告自不得援引菸害防制法作為處分之依據。(一)系爭菸品之製造日期均在八十六年九月十九日之前，確屬菸害防制法施行日前所製造之菸品，查本件受處分之六種包裝香菸，前經原告派員至被告進行說明程序時，原告為確認系爭菸品之製造日期，已於當場記錄系爭菸品外包裝上之鋼印號碼，並經原告依總公司所頒適用辨識所有原告所進口菸品之製造日期之規則，確認系爭菸品之製造日期確係在菸害防制法八十六年九月十九日生效施行日之前所製造，並立即以書面向被告說明。則基於「法律不溯既往原則」，對於菸害防制法生效前業已製造之菸品，在法無明文允許溯及既往之情形下，被告實不得溯及適用於該法生效施行前業已完成之行為，遑論是對原告權益造成侵害之負擔處分，被告作為一行政機關，並無立法權力，擅依職權作出具溯及效力的行政處分，故原處分實已違行政行為所應遵循之基本法律原則，而屬違法之處分。(二)菸害防制法第八條所規範者係製造時之標示行為，按原告於訴願及再訴願程序中就本案所一再強調與爭執之重點即是，上開菸害防制法第八條及第二十一條有關菸品尼古丁及焦油含量標示規定之真義，乃是要求法律施行生效日以後製造之香菸方需履行標示之要求，而非該日以後凡於市面上銷售之香菸均需有標示，故被告所查獲並據以處分原告之六種包裝香菸，既均是八十六年九月十九日之前所製造及進口，則原告顯無任何違法之處可言。此不論自法條文義所要求之⑴標示內容、方式；⑵標示對象；亦或依⑶立法意旨及⑷法律規範之可行性等層面而論，均足以支持原告之上述主張不僅適法亦且合理，訴願決定及再訴願決定所稱凡是原告在法律施行日後所出售之香菸，皆須有標示等詞，實係對法律錯誤之解讀與適用，洵屬恣意不當，茲逐一析述及駁斥如下：１、首先說明者，單由菸害防制法第八條條文規範之文字：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」，即足知本法文所規範之行為乃是指「應標示而未標示」之行為，而非針對銷售行為，蓋倘法文規範的重點在於銷售未標示菸品之行為，其自得逕規定為「未經標示焦油尼古丁含量之菸品，不得販售」，是以縱然單就系爭條文之文字以觀，亦足知得依同法第二十一條處分者，是指「應標示而未標示」之行為，而非銷售行為。２、又系爭法文乃是針對菸品產製時之標示行為所定之規範，此不單僅是由法條文字及規範之方式所作形式上之理解，就立法意旨而論，亦足證之。菸品之焦油尼古丁含量，除涉及標示問題外，立法所要管制的關鍵，事實上是其含量高低以及依何種方式檢測含量的問題，此由系爭第八條第二項之條文：「前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及檢測方式，由中央主管機關會商有關機關定之。」即足見含量標示事實上是在最高含量或檢測方式決定或統一後，始有其意義。蓋立法要求標示之目的乃是希望同時透過最高含量之設定、檢測方法的統一以及含量標示之要求，使菸品之製造者製造一定含量限度之香煙；另一方面也使消費者有能力辨識及比較各品牌焦油及尼古丁含量之高低以作為消費之選擇，否則在未控制最高含量或決定檢測方式前，縱要求業者標示，然消費者面對各家業者各自以不同之檢測方式所為之含量標示，此種資訊事實上並不具任何實質意義。是以含量標示之要求既與最高含量之設定、檢測方法的統一屬不可分割之立法目的，則為確保立法目的之達成，菸害防制法第八條所規範之行為，無疑是指產製時之標示行為，蓋菸品之製造業者方屬有權利、能力且有足夠的資訊於製造過程完成標示行為之人。３、又查有關菸品焦油尼古丁含量之標示，除於菸害防制法設有規定外，於另一對菸品產製、銷售等規範範圍更廣泛之「菸酒管理法」草案中，亦同時設有規定，依該草案第三十二條：「菸經包裝出售者，製造業者或進口業者應於直接接觸菸之容器上標示左列事項：．．． 尼古丁及焦油含量。．．．」此外，依該條文立法理由說明之第二項內容，則明白指出：「菸害防制法草案基於維護國民健康，對菸品之健康警語、尼古丁、焦油之標示已有詳細規定，惟菸害防制法草案目前僅經立法院一讀通過，為避免菸酒管理法草案較菸害防制法先行立法通過，造成無法可規範之情形，爰依其相關條文內容，並參酌商品標示法、食品衛生管理法及國際體例，明定菸之標示事項。」按「菸酒管理法」草案製訂當時，既已明知菸害防制法對尼古丁焦油含量之問題已定有規範，故對分設於二法律中有關焦油尼古丁含量之標示規定，自應為相同之解釋，方不致使二條文於未來適用時發生衝突。上開「菸酒管理法」草案之條文既已將標示方式明定為，菸品業者應於「直接接觸菸之容器上」標示焦油尼古丁含量，則由於菸品之包裝方式通常是在紙盒外另加一密封之玻璃紙，故除非是於加裝玻璃紙即製造完封之前即印製在紙盒上，否則實難符合該條文之要求。由此，亦足證菸害防制法所要求尼古丁焦油含量之標示方式，確是指製造時之標示行為。４、此外，徵諸衛生署八十六年九月十九日衛署保字第八六○五五二三五號公告之菸品警語標示事項及標示方法：「警語應以黑色或深色中文五號字體直接印於菸品容器最大表面積：警語應印在淺色底，加黑色或測色框之區域內；整個警語加框不得小於五公分乘二公分；框內除警語外，不得再印有其它文字或圖示」，以及衛生署八十六年十月三十日就本件所涉尼古丁及焦油含量之標示問題，對業者所發衛署保字第八六○六三四二六號函之內容，「菸品所含尼古丁及焦油含量，相關標示應以特定字體直接印於菸品容器上．．．」，亦無疑是指製造時方能履行之標示方式，原告之主張，洵屬有據。 (三) 要求法律生效日前製造之香菸均需有標示之解釋方式，欠缺期待可能性，又針對被告及訴願決定所執有關法律生效日後所有市場上銷售之香菸均需有標示之主張，如前所述，不但與立法之意旨及目的不符，更甚者，此種法律之解釋方式，事實上根本不具期待可能性。蓋不論就立法技術而言，要求法律生效日後在市場上流通之香菸均需有標示，不愧是要求執行機關需就市場上之產品逐一進行檢查，然面對香菸此種流通如此廣泛、存貨數量如上龐大之產品，此種管制方式顯然欠缺效率；又香菸經銷體系之複雜，經原告於前審程序提出諸多數據資料予以說明，確是不容否認之事實，要求原告就所有庫存貨品以黏貼方式標示，已甚困難，如進一步又苛求原告回收所有市場上各大小經銷商、零售點之每一包香菸，以進行黏貼標示之工作，不僅對菸品業者，對任何消費品生產或進口之廠商而言，均屬無法達成之立法要求。以台灣總計十萬個零售點為例，若要求業者於菸害防制法施行生效之日起，所有市面上銷售之菸品包裝上均需有尼古丁及焦油含量之標示，無異是要求業者須先停止生產，以因應屆時龐大之退貨量，此將對業者之經營權造成過當之限制。職是之故，給予業者一定的緩衝期間，在決策上實屬必要及合理，更是國際間所採行之原則。以經濟部於八十年公告變更警語時為例，除予業者六個月變更包裝期限外，另允許市面舊包裝繼續銷售十一個月；歐洲共同市場理事會亦要求其會員國應予業者至少一年至二年之緩衝期以便存貨經由市場機能自然消化。故倘依被告及訴願決定機關對系爭條文之解釋，菸害防制法第八條第一項將成為實質上無執行可能性及期待可能性之法規範，其結果不僅有損法規範本身之威信，亦將使該條文有悖於一般法律原則而罹於無效之虞，凡此，均足見被告及訴願、再訴願決定機關對法律之詮釋，絕非立法機關之本意所在。(四)訴願及再訴願決定以商品標示法第七條之規定，認定系爭菸品於出售即即應標示，洵有未當，１、針對原告主張菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示之行為，訴願及再訴願決定則以商品標示法第七條：「外銷商品改為內銷或進口商品出售時，應加中文標示或附中文說明書。」之規定，認定原告所進口之系爭商品出售時，應有尼古丁及焦油含量之標示。姑且不論原告所進口之菸品已因適用七十五年簽訂次年生效之「北美事務協調會與美國在臺協會間湮酒協定」（簡稱中美煙酒協議）之規定，而得以排除商品標示法之適用，縱以商品標示法第七條條文以觀，亦絕非如訴願及再訴願決定機關所稱要求進口商品出售之時點，應有標示。２、倘溯及七十一年一月商品標示法於立法院審議之初，行政院所提草案之原文乃是：「外銷商品改為內銷時，應註明由外銷改為內銷字樣；有說明書者，並應附加中文說明書。」後於立法院經濟委員會審議階段，則為使一般消費者對進口商品之內容有所了解，乃增列第二項文字：「外銷商品改為內銷時，應附加中文說明書。進口商品應附中文說明書。」經院會二讀討論後，則合併為：「外銷商品改為內銷時或進口商品應附中文說明書。」於其時，根本未出現「出售時」之字樣，惟於三讀程序時，則有委員以下述理由提出原第七條條文之文字修正：「按目前情況，進口商品屬於原料，或供自用而不出售者，就用不著加中文標示或附中文說明書，故本席提議於「進口商品」下加「出售時」字樣，以符實際。」後因無人異議，該條文即經三讀通過，迄今均未修正。３、據上所陳，第七條條文中所附加「出售時」之字樣，僅是為區別進口商品之性質，避免擴及進口原料或轉口商品而設，絕非有關何時履行標示義務之規定。另對照同法第八條有關商品包裝應標明事項之規定，則為：「商品經包裝出售者，應於包裝上標明左列事項．．．」，亦足證商品標示法並無意以商品出售時為進口商履行標示義務之時點。訴願決定機關未諳該法文規範之真義，逕以「出售時」之文字，駁斥原告之主張，實屬牽強。４、又即便不深究商品標示法第七條之立法原意，以該條文本身之文義而論，所謂進口商品出售時應有中文標示之規定，亦是以該商品於製造，至少是進口時，進口商依法已有標示義務為前提。易言之，原告依菸害防制法第八條所負之義務乃是擔保其所出售之菸品，倘是法律生效日後所製造，即應有尼古丁及焦油含量之標示，並不能溯及法律生效日前所製造或進口之菸品。故本件原告所出售之系爭菸品，既均屬八十六年九月十九日前製造及進口，依法即為無標示義務之商品，縱是在法律生效日後出售，原告亦無標示之責。(五)末查，衛生署於八十七年三月所公布市售包裝食品應遵循之營養標示原則，其中第四條施行日期即明文：「本公告自民國八十七年七月一日起（以產品在工廠完成製造之日期為準）實施。」衛生署就包裝食品之營養標示，不但給予緩衝期，又明確以製造日期為準，則針對性質上均屬消費性產品之香菸，實無予以差別待遇之理，原處分逕以銷售時點為認定合法與否之標準，顯係對菸品業者恣意不當之苛求。二、原處分違反誠信原則，造成原告之信賴利益受損，屬違法不當之處分。(一)就尼古丁焦油標示日期之協商過程，原告屢次信賴及配合衛生署決策，後竟又被認定為違法，１、施行細則草案原承諾給予半年緩衝期，查菸品之尼古丁及焦油含量之標示問題，自菸害防制法草擬、公布甚至施行以來，原告及其它菸品業者即已多次向衛生署陳情，表明業者配合遵行菸害防制法之誠意，惟若強制要求業者於菸害防制法生效日前，回收所有市場上之菸品並重新標示尼古丁及焦油含量，除無法律依據外，在實際上亦有重大困難，況衛生署曾要求業者，於未公告尼古丁及焦油之標示方法前，不應擅為標示，是以給予業者一合理的緩衝期間，以便存貨經由市場經能自然消化，實有必要。經菸業協會八十六年四月二十四日及五月五日代表各進口業者與衛生署協商之結論，衛生署同意尼古丁及焦油含量之標示要求延至菸害防制法生效日後半年，方予施行，就此半年緩衝期間之承諾，除有書面會議紀錄外，衛生署所擬菸害防制法施行細則第十三條亦有明文。至此，原告乃因衛生署之承諾，而依法議之內容積極安排包裝之重新印製及相關事宜。２、八十六年九月之協商結論提前至八十六年年底，惟菸害防制法施行細則草案中有關緩衝期限之條文，於行政送審階段遭刪除，各菸品業者突聞此訊，僅能嘗試再次與衛生署斡旋，期衛生署能信守先前之承諾，使業者能有合理時間經由市場機能自然消化存貨，重新印製包裝，在多次磋商後，衛生署另於八十六年九月十五日之會議中承諾以八十六年年底作為公告實施本件標示之最後期限，並建議對庫存菸品之處理應參考經濟部於八十年令業者更改健康警語時給予充分時間之先例，於公告內明列「在公告日前產製菸品不在此限之字樣」。惟原告竟於八十六年十一月十四日接獲衛生署公文通知，要求於八十六年九月十九日起，所有販售之菸品皆應有尼古丁及焦油含量標示，否則即屬違法。且於八十七年一月一日起，又遭被告逕對市售菸品進行稽查，原告之信賴利益實已因此遭受莫大損害。(二)按行政機關之任何決策，不僅應符合法律之要求，更應慮及決策相對人之信賴利益及實際遵行之可能，原告於菸害防制法一公布後，即立即與總公司連繫，進行包裝改製工作，稍不敢懈怠；對於法律施行日前產製進口甚至已流通市面之香菸，原告本無標示之義務，然仍為配合衛生署之決策及法令之施行，傾注大量金錢人力，進行回收黏貼工作；更為配合達成提供消費者必要資訊之立法目的，提前於新聞報紙公布所有香菸之焦油尼古丁含量表，同時分發全國零售點張貼，以利消費者辨識，作為市場存貨消化前之替代方案，於此種種努力之後，竟又受罰，顯難令原告心服。三、所謂緩衝期間是否合理之判斷，不應從菸害防制法公布日起算，依法律不溯既往原則，菸害防制法生效前產製之菸品無適用該法之餘地，已無庸贅言，不合理限期要求業者於所有菸品包裝上標示尼古丁及焦油含量，亦屬不當。業者爭取合理緩衝期間之必要性與合理性，實有所據。訴願及再訴願決定機關另以菸害防制法係在八十六年三月十九日公布，半年後方予施行為由，主張已給予原告合理的緩衝期間，惟倘徵諸前述有關焦油尼古丁標示問題的協商歷程，即足證以菸害防制法公布日起算緩衝期間，對原告而言，實甚不公。姑且不論衛生署最初於施行細則草案中，允諾以施行生效日後半年所製造之菸品為處罰之對象，其遲至八十六年十一月方通知業者回收黏貼之舉，相較於本案稽查日期八十七年一月一日，亦令人措手不及，實難期待原告能於不到二個月的期間內完成所有回收工作。況上開公布日至施行日的六個月緩衝期間，並非純為因應標示尼古丁及焦油含量而設，乃係作為整部法律的準備期間，蓋於其時，甚至連施行細則都尚未制定公布，強以該六個月法律準備期間，即謂原告於該段期間即負有回收黏貼等工作之法律上義務，不僅與法有違，更與事理不符。四、綜上所陳，菸害防制法第八條、第二十一條所規範之行為既為製造時之標示行為，課予義務之始點自係指製造時之標示行為，則系爭菸品既均為菸害防制法生效日前所製造，依原告所一再重申之法律不溯既往原則，被告自無援引上開條文予以處分之理，訴願機關及再訴願機關未予審究，竟駁回原告之一再訴願，更已嚴重侵及原告之權益，其違法不當，至屬明確，祈鈞院予以撤銷，以維權益，實感德便等語。 被告答辯意旨略謂︰一、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，同法施行細則第八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨，(一)健康警語之標示方式由中央主管機關定之(二)尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。二、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已；且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業，原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。三、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與該署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合，況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三十日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。四、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。五、綜上論結，本件訴訟為無理由，敬請予以駁回等語。
理由
按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」「違反．．．第八條第一項者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」菸害防制法第八條第一項及第二十一條設有規定。本件原告為香菸進口商，於八十七年一月一日在台北市○○路○段七十六號屈臣氏百佳石牌分公司被查獲由原告代理進口，於該店販售之Marlboro Lights （軟盒）等六種香菸之包裝未標示尼古丁、焦油含量。以上事實，為原告所承認，並有原告委託之王律明、黃政何等人在被告處接受調查之調查紀錄在處分卷可稽，應認係真實。原告所進口販售之香菸，未於包裝上標示尼古丁及焦油之含量，被告各處罰鍰新台幣（下同）十萬元，揆之首開規定，尚無違誤。原告不服，主張菸害防制法第二十一條所處罰之行為係指製造時未標示者而言，應不溯及既往，且應有緩衝期間，該緩衝期間不應自該法公布日起算，被告之處分有背誠信原則，造成原告信賴利益受損。原告之香菸均於該法生效日前製造，應在不受處罰之列，被告處分，顯屬違法不當云云。經查菸害防制法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條規定「本法自公布後六個月施行」，其施行日為八十六年九月十九日，並無施行後設緩衝期之規定。八十六年四月二十四日行政院衛生署之會議決議(四)所載「施行細則公布後六個月開始標示於菸品之實際焦油、尼古丁含量」係指要求焦油及尼古丁之含量問題，並非該法第八條第一項之另一施行日期。該施行日期乃法律所定，行政院衛生署無權延後之。且查菸害防制法第八條第一項規定菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上，並非規定製造菸品時為標示，凡是菸品，不論係製造者、進口者，均應為之，否則進口之菸品，製造商在外國，該法不能適用，將失其防制之目的，且觀同法第二十一條規定：「．．．並通知製造、輸入或販賣者限制收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入．．．」亦可明瞭。原告所謂僅適用於製造時，且六個月緩衝期不應自公布時起算等主張，顯係誤解。至於原告所稱無期待可能乙節，由於該法明文公布後六個月施行，即屬緩衝期間，各廠商應於此期間完成各項配合措施，故法之施行，並不苛刻。況查此乃關係吸菸者即消費者健康之法律，若施行之後，猶為緩衝，有失政府保護人民健康之旨，且失依法行政之根本立場，行政院衛生署雖定有標示文字規格，惟此乃訓示性即指導性之措施，並非允許廠商得延後施行標示。同時由於法律規定甚明，被告依法行政，當然無違背誠信原則可言。政府於菸害防制法施行後，並無對原告作何授益處分，亦無信賴保護之問題。至於原告主張不溯及既往乙節，經查菸害防制法施行後，凡菸品均適用，並非製造或輸入時適用，則縱使製造或輸入於該法施行前，於施行時亦應加以標示，否則不得販賣，一經查獲，當然處罰，該法並無溯及施行，無法律不溯及既往原則適用問題。依上所述，原告所為主張，均無可採。茲查被告之處分，既無違誤，一再訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，求為撤銷，非有理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 十 日行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 評 事 葉 振 權 評 事 吳 錦 龍 評 事 吳 明 鴻 評 事 尤 三 謀 評 事 陳 光 秀 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 彭 秀 玲 中 華 民 國 八十九 年 三 月 十三 日
