要旨
私立學校法第三十二條第一項但書，須以私立學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令，而其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。私立學校若無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，固無該條第一項前段之適用。又倘非其情節重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務。查本件被告於八十七年十一月二十一日以台 (八七) 技 (二) 字第八七一三一三六七號函停止該校全體董事職務二個月；復於八十八年一月二十二日以台 (八八) 技 (二) 字第八八○○七五七二號函延長停止該校全體董事職務二個月，然未見原處分敍明有何「情節重大且情事急迫」之情事；一再訴願決定遞予維持，亦無任何說明，已難認為符合私立學校法第三十二條第一項但書之要件。被告泛以南○工商董事會有各項糾紛情事，遽予停止全體董事職務，非無推求之餘地。訴願及再訴願決定未予糾正，遞予維持，均有疏誤。原告起訴意旨尚非全無理由，則原處分及一再訴願決定即屬無可維持，均應予以撤銷，由被告另為適法之處分。 參考法條：私立學校法 第 32 條 (89.01.19)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一二四六號原 告 王少黃 易知行 項思權 謝新菊 吳武雄 顧為元 被 告 教育部 代 表 人 曾志朗 右當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月六日台八十八訴字第四四二九○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣原告等係私立南開工商專科學校（以下簡稱南開工商）第八屆董事會董事，被告因認原告與該校董事會董事長顧珮箴就有關校務及董事改選等事項有所爭議，又董事間相互陳情、檢舉、訴訟情事不斷，使該校董事會未能正常運作，依私立學校諮詢委員會（以下稱諮詢委員會）民國八十七年十月六日第四次會議決議，以八十七年十一月二十一日台（八七）技（二）字第八七一三一三六七號函，停止該校董事會全體董事職務二個月，停職期間自八十七年十一月二十一日起至八十八年一月二十日止。嗣被告復依諮詢委員會八十八年一月十八日第五次會議決議，以同年一月二十二日台（八八）技（二）字第八八○○七五七二號函，延長停止該校全體董事會全體董事職務二個月，停職期間自八十八年一月二十一日起至三月二十日止。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨略謂：一、被告認定「原告等與本校董事會董事長顧珮箴就有關校務及董事改選等事項有所爭議；又董事間相互陳情、檢舉、訴訟情事不斷，使本校董事會未能正常運作」，顯係錯誤：㈠就「原告等與本校董事會董事長顧珮箴就有關校務及董事改選等事項有所爭議」而言，所謂爭議，即董事長顧珮箴個人拒絕依規定召開董事會，而原告等六位董事則主張本會應依規定召開以改選董事及議事。故「本校董事會未能正常運作」，僅應歸責於顧珮箴董事長一人之原因所致，違法者乃伊一人，若有責任，實應由顧珮箴董事長獨負，豈能諉責於其餘董事。㈡就「董事間相互陳情」而言，蓋董事會議並非無法召開，而是顧董事長個人拒絕依規定召集。依私立學校法第二十七條之規定，被告許可董事自行集會，則一切問題便可迎刃而解。更難容顧珮箴董事長以其個人當選與否為由，否定董事任期屆滿即應依法進行改選的正當性。㈢就「董事間相互檢舉」而言，董事長顧珮箴因個人貪瀆不法等情事，違反私立學校法第三十四條「董事長為無給職，但得酌支出席費及交通費」之規定，並遭被告於八十七年八月三十一日以台（八七）技二字第八七○八五六○二號函移送法務部調查局在案，全案雖經南投地方法院檢察署處分不起訴，但不起訴處分書中已明確指出「被告顧珮箴向南開工專申請健保費及房屋租賃費用支出該等支出，雖不符合私立學校法第三十四條之規定．．．」。然董事長顧珮箴一人之違反教育法令行為，董事會其他董事應無連帶負責之理，亦不影響董事職權之行使，當與董事會之正常運作無關。㈣就「董事間之訴訟」而言，被告所指關於顧董事長指控董事涉嫌偽造文書部份：顧珮箴為達其阻撓原告依法自行召集董事會議之目的，指控原告等涉嫌偽造文書。然凡此在偵查中之各董事行為，尚非可容執為不准由原告等自行召集會議之籍口，此一法理業經被告八十六年六月十七日台（）技二字第八六○五三五六二號函所肯認。再者，臺北地方法院檢察署檢察官已於八十六年八月二十八日對王少黃、項思權、易知行、謝新菊、祝蘭生等董事作成不起訴處分（參照八十六年度偵字第三八四三號）；臺灣高等法院檢察署檢察長亦於八十六年十月二十三日將顧珮箴再議之聲請駁回（參照八十六年度議字第二九○二號）。關於顧珮箴對前任校長顧不先所提出之各項指控部份，按顧不先並非南開工商之董事，故僅屬顧珮箴與顧不先間之私人問題，與原告等無關，與董事會之開會與否亦無關。二、被告認本校董事會違反私校法三十二條第一項之規定，顯係錯誤：㈠本會並無「董事會因發生糾紛致無法召開會議」之情事：查本會第八屆董事任期原於八十六年三月二十日屆滿，董事長依法應在本屆董事任期屆滿二個月前召開董事會選舉下屆董事，因顧珮箴董事長無故拒不召開董事會，原告乃自八十六年一月起，屢次致函顧珮箴董事長催告其召開會議，並屢次致函被告提出依法自行召開董事會議之申請，惟均無具體結果。本會第八屆董事共九人，原告等六位董事實已達到召開董事會議之法定人數，故本會並非無法召開董事會議，僅係現任董事長無故拒絕召開董事會議，故應非私立學校法第三十二條第一項所指無法召開會議之情形。㈡本會並無「董事會違反教育法令」之情事：私立學校法第三十二條第一項所指「違反教育法令」應係指「董事會本身」有違反教育法令之情形，而非指「董事個人」違反教育法令，蓋本條規定為「董事會．．．有違反教育法令情事者」，其規範客體為董事會而非董事個人，文義實屬明確；且本條文之法律效果既為解除或停止「全體董事」之職務，其所規範者顯為全體董事均違反教育法令之情形，亦屬理之當然。查本屆董事會除董事長顧珮箴個人因向學校申請健保費及房屋租賃費用，不符合私立學校法第三十四條之相關規定外，董事會其他董事並無任何違反教育法令之情事，縱有少數董事因出席董事會議之簽名事宜而有爭議之嫌，惟迄今並無任何董事因此事宜被提起公訴或受確定有罪之判決，且該等爭議係針對本會第五屆至第七屆之少數會議，均與本屆董事會無涉。故被告依私立學校法第三十二條為據，停止本會全體董事職務，自屬錯誤。三、關於原決定違背私立學校法肯認之民主原則，以「本校董事會未能共同提出整合雙方接受之改善方案」為據，顯屬錯誤：原告等奉被告八十七年八月十八日、九月十四日、十一月二十一日及八十八年一月二十二日函，分別指示本會應速為必要之整頓改善或提出改善方案以來，即分別於八十七年八月二十五日、九月七日、九月三十日致函被告依法申請核准由原告等自行召開董事會議，並請求被告明確指示南開董事會究竟應該如何整頓、如何改善，並函催顧珮箴董事長從速依法召開董事會議，以共商董事會整頓改善之道。且於八十七年七月二十三日提出「私立南開工商專科學校董事會改選協調方案」及「私立南開工商專科學校董事會整頓改善方案」，於八十八年一月八日提出「私立南開工商專科學校校務發展暨董事會改善計畫」。詎原告前項多次召集會議之請求皆未獲被告及顧珮箴之回覆，被告對原告上開之各項整頓改善案，亦未有任何回應。查南開董事會之整頓改善，應以依法定程序召開董事會議為當務之急，故原告一再請求依法核准自行召開董事會議，被告不准原告依法定程序自行召開會議，已嫌違法。次查私立學校法對董事會議之規範，係以董事會議多數決為決議方法，並無任何議案或事項有要求全數決之情形，被告歷次函令本會各董事限期共同提出改善方案，實有違私立學校法以多數決為董事會決議方法之用意本旨。諮詢委員會八十八年一月十八日第五次委員會決議顯然已違背私立學校法肯認之民主原則。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略謂：一、被告八十六年六月十七日雖曾以台技（二）字第八六○五三五六二號函同意原告王少黃等六人聯名申請召開董事會議；惟後因該會董事長顧珮箴君檢舉原告等涉嫌偽造文書，正由檢察署偵辦中，為杜爭議，乃以八十六年六月二十日台（八六）技（二）字第八六○七一八七四號函暫緩原告等召開董事會議改選第九屆董事，依職權撤銷不當處分。二、據南開工商董事所提書面資料，經查有下列糾紛情事，確實符合私立學校法第三十二條第一項之規定；㈠董事長顧珮箴對前校長顧不先銷毀逾期會計簿籍憑證之爭議：自八十四年六月董事長顧珮箴向監察院及教育部舉發學校前校長顧不先未經第八屆現任董事會議決議，卻以第五屆第九次董事會議紀錄為據，指示學校會計主任銷燬逾期之會計簿籍資料。㈡校長改選之爭議：八十五年六月學校董事會召開第八屆第九次董事會議討論校長聘任事宜，惟查董事會就選聘結果，卻存強烈爭執。據董事顧乃誠自白書略以，顧前校長不先在董事會中握有三分之二董事席次之絕對優勢，故補選之新董事除非顧前校長首肯，必不為董事會通過。自顧不先辭校長一職，校長職務即由教務主任兼代，後因教務主任堅辭，董事長顧珮箴遂舉薦交通大學曾仕強教授擔任校長一職，詎董事會議召開時顧不先併同溫翠霞到會杯葛，堅稱林佑祥與曾仕強均應為候選人，須票決方始公平。強行投票結果以六比三絕對多數通過聘任林佑祥擔任校長。原告王少黃等六人認林佑祥既依董事會議票決通過，即應專案報核；然董事長顧珮箴則以為林佑祥已書面表示退選，則應無侯選資格，兼之林佑祥副教授升等論文有抄襲之嫌，不符校長任用資格規定，故拒不專案報核；後因原告王少黃等再三催告，董事長顧珮箴乃向被告檢舉林佑祥升等著作抄襲，並經被告查證屬實，而於八十六年五月六日以台（八六）審字第八六○四二八四七號函，註銷其該等級之教師證書。㈢校務弊端之爭議：八十五年九月董事長顧珮箴陳情學校採購虛報灌水、工程自營造廠借牌頂替，自行施工及工程收受回扣，案經被告組成專案小組到校調查，並於八十六年一月六日以台（八六）技（二）字第八五五二五一七八號函將顧不先等人疑涉背信、偽造罪嫌等資料，移送法務部調查局偵辦，但未見董事會就校務弊端有積極之作為。㈣董事出席會議及董事會議紀錄真實性之爭議：據該會董事祝蘭生書面陳述略以，各董事以不拘形式方法在預備好之空白十行紙上簽名，有時簽上二、三份，以備未來之用，且董事之私章由校方代為刻製，並由校方保存以備使用等情；另查國人出入境資料顯示，第八屆董事王少黃及易知行二位董事於第四屆第六次、第七屆第六次董事會議召開時，人在國外未親自出席董事會議，卻於會議紀錄上載明「出席」，有不實記載會議紀錄及違反私立學校法第二十九條第一項董事應親自出席董事會議規定之情事。案並經董事長顧珮箴向南投地檢署告發董事王少黃等人涉嫌偽造文書。㈤董事改選之爭議：自八十六年一月董事王少黃等六人即不斷函催董事長顧珮箴召開會議，改選第九屆董事，但董事長認該會董事成員絕對多數（達總額三分之二）受前校長顧不先之影響，董事會不能發揮正常功能，故堅不召開會議後，董事間即相互陳情、檢舉、訴訟不斷；期間因學校預決算事宜經被告於八十六年八月二十八日、十二月二十七日、八十七年二月五日先後函催限期召開會議，居間協調，雙方意見對立，無法達成共識。然董事會未能提出可行方案履踐職責，僅關注董事改選，且爭紛不已，造成師生不安。三、基於八十七年六月十五日私立學校諮詢委員會第二次會議決議之各項原由，並考量南開工商董事會自受被告八十七年八月十八日、九月十四日函催依私立學校法第三十二條規定限期整頓改善，而發生內部糾紛之董事間，意見對立，仍未能提出雙方能接納之具體可行改善方案，整頓改善董事會並依法召開會議等情形；又臺灣臺北地方法院檢察署八十七年九月十六日函知學校前校長顧不先等人業遭提起公訴各節，為保障學生受教權益及維護學校健全發展，私立學校諮詢委員會八十七年十月六日第四次委員會決議根據第二次會議決議，請被告依私立學校法第三十二條第一項但書規定，暫停南開工商董事會第八屆全體董事職務二個月，如該會於期限內仍無法整頓改善時，則依同條但書規定，提經該委員會決議解除其全體董事職務。八十八年一月十八日召開私立學校諮詢委員會第五次會議，會中決議該會雙方董事所提二份改善計畫，未有共識，應請董事會整合雙方接受之改善方案，並限期於八十八年二月二十八日前共同提出，逾期即由被告依私立學校法第三十二條規定，逕行解除全體董事職務，重新組織董事會。八十八年一月二十二日被告據私立學校諮詢委員會第五次會議決議，以台技（二）字第八八○○七五七二號函依私立學校法第三十二條第一項但書規定，繼續停止南開工商第八屆全體董事職務二個月，停職期間自八十八年一月二十一日起至八十八年三月二十日止，同時亦限期該會各董事於八十八年二月二十八日前共同提出改善方案，逾期即依私立學校法第三十二條規定，解除該會全體董事職務，重新組織董事會。迄至八十八年二月二十八日該會各董事仍未能共同提出改善方案，被告爰依前揭函文於八十八年五月二十七日以台技（二）第八八○五五一三五號函依私立學校法第三十二條第一項規定解除該會第八屆全體董事職務，並依同條第三項規定，繼續組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。八十八年六月十六日被告台技（二）字第八八○六九九七一號函依私立學校法第三十二條第二項規定重組該會第九屆董事會，並於八十八年六月二十九日召開南開工商第九屆董事會成立暨第一次會議，討論推選第九屆董事長及選聘校長等案。八十八年七月十三日被告台技（二）字第八八○八○六四九號函核備第九屆董事余政光、王清峰、鄭森雄、莊逸洲、陳猷龍、陳俊源、蕭錫錡、顧珮箴及顧為元共九人，任期自八十八年六月二十九日起至九十一年六月二十八日止。目前校務運作正常，學校刻為申請改制技術學院事宜努力中。綜上所述，請求判決駁回原告之訴等語。
理由
按「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。」為私立學校法第三十二條第一項所明定。本件原告等係南開工商第八屆董事會董事，因與該校董事會董事長顧珮箴就有關校務及董事改選等事項有所爭議，又董事間相互陳情、檢舉、訴訟情事不斷，被告依諮詢委員會八十七年十月六日第四次會議決議，以八十七年十一月二十一日台（八七）技（二）字第八七一三一三六七號函，依私立學校法第三十二條第一項但書規定，停止該校董事會全體董事職務二個月，停職期間自八十七年十一月二十一日起至八十八年一月二十日止。嗣被告復依諮詢委員會八十八年一月十八日第五次會議決議，以同年一月二十二日台（八八）技（二）字第八八○○七五七二號函，依私立學校法第三十二條第一項但書規定延長停止該校全體董事會全體董事職務二個月，停職期間自八十八年一月二十一日起至三月二十日止。原告等不服，一再訴願決定遞予維持，固非無見。惟查，私立學校法第三十二條第一項但書，須以私立學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令，而其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。私立學校若無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，固無該條第一項前段之適用。又倘非其情節重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務。查本件被告於八十七年十一月二十一日以台（八七）技（二）字第八七一三一三六七號函停止該校全體董事職務二個月；復於八十八年一月二十二日以台（八八）技（二）字第八八○○七五七二號函延長停止該校全體董事職務二個月，然未見原處分敍明有何「情節重大且情事急迫」之情事；一再訴願決定遞予維持，亦無任何說明，已難認為符合私立學校法第三十二條第一項但書之要件。次查，事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則，本院著有六十二年判字第四○二號判例。本件原處分及一再訴願決定，均未記載任何認定事實之證據。被告提出之行政訴訟答辯書，對於原告起訴意旨，並未舉證說明不足採取之理由，僅略謂：據南開工商董事所提書面資料，經查有下列糾紛情事：（一）董事長顧珮箴對前校長顧不先銷燬逾期會計簿籍憑證之爭議．．．（二）校長改選之爭議．．．（三）校務弊端之爭議．．．（四）董事出席會議及董事會議紀錄真實性之爭議．．．（五）董事改選之爭議．．．云云，核其內容純係被告就董事會糾紛之敍述。其中雖提及：「董事顧乃識自白書」、「董事祝蘭生書面陳述」、「國人入出境資料」等項證據，惟遍查原處分及一再訴願卷宗，並無各該證據之存在。揆諸上開判例，自無從認定有何被告所稱：「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令」之事實。本件被告泛以南開工商董事會有各項糾紛情事，遽予停止全體董事職務，非無推求之餘地。訴願及再訴願決定未予糾正，遞予維持，均有疏誤。原告起訴意旨尚非全無理由，則原處分及一再訴願決定即屬無可維持，均應予以撤銷，由被告另為適法之處分。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 七 月 十八 日最 高 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 張 雅 琴 中 華 民 國 九十 年 七 月 十九 日
