要旨
按無線電頻率乃為自然界無形之物理現象，其使用必賴有形之設施 (如電臺之無線電發射、接收機等) 以達成通信、廣播或其他訊息傳遞之目的，而廣播節目中之電臺服務電話，依其性質乃係電臺與聽眾間溝通之媒介，原告既提供電話與該非法廣播電臺使用，且電話裝機地址與天線地址相同，難謂其無故意參與違法使用系爭調頻八九．一兆赫無線電頻率，設置非法廣播電臺之共同行為。 參考法條：電信法 第 48 條 (87.06.17)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二五六號原 告 廖美貞 被 告 交通部 代 表 人 葉菊蘭 右當事人間因電信法事件，原告不服行政院中華民國八十八年九月十三日台八八訴字第三四三九二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣被告所屬交通部電信總局中區電信監理站於民國八十七年九月二十四日查測在南投縣南投市○○路一一一六巷九號旁空地設置之電台，違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率對外廣播。嗣八十七年十月二日側錄其節目播音內容，經循該播音內容中查出其節目使用之0000－00電話000－000000及指定轉接電話000－0000 00之登記租用人為原告，因認原告違反電信法第四十八條第一項及電波監理業務管 理辦法第二條規定，乃報由被告依電信法第六十五條第一項第五款規定，以八十七年十一月三日交電（二）八七字第○○九二四號函處原告罰鍰新台幣（下同）十萬元，並限期一星期內拆除違法器材。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。玆摘敘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨略謂：一、被告於八十七年十一月三日以交電（二）八七字第○○九二四號函主文略謂：「台端違法使用八九．一兆赫頻率，於南投地區設置非法廣播電台，違反電信法第四十八條第一項及電波監理業務管理辦法第二條規定，爰依電信法第六十五條第一項第五款規定，處新台幣十萬元罰鍰並限期一星期內拆除違法器材．．．」並於說明部分以「台端已擅自使用無線電頻率，若致干擾合法通信者，本部即依電信法第五十八條規定移送偵辦．．．」等語。訴願及再訴願決定書理由則以「訴願人違法使用調頻八十九．一兆赫無線電頻率之事實，以及受處罰所適用之法令原處分書中業已載明」。經細閱上開處分書內容，並無就原告違反電信法事件所涉嫌之證據及認定之理由於處分書中載明，顯然不符合書面行政處分應記載理由之行政程序之要求，茲詳述如下：（一）按照學者通說見解，行政處分合法性要件包含形式上合法性要件與實質上合法性要件，其中形式合法性要件係指行政處分之作成，應由有管轄權之行政機關依照法定之程序以法定方式為之。換言之，行政處分必須具備管轄權、程序、方式、理由、救濟方法之告知等要求始為合法（參見林錫堯著行政法要義增修版二○一至二○四頁、陳敏著行政法總論三二六頁至三三二頁、翁岳生編行政法上冊五七八頁至五八一頁）。另參照德國行政程序法第三十九條第一項規定，「書面或以書面確認之行政處分，應以書面說明理由。在理由說明中，應表示行政機關作成決定之重要之事實及法律原因。裁量決定之理由說明，並應顯示行政機關所斟酌之觀點。」（參見陳敏前揭書第三三一頁）。職是，強制行政處分說明理由已成為法治國家公認行政手續原則之一，尤其行政機關在作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分更應說明理由，此乃係行政程序立法中一項定則，無庸置疑。（二）行政處分記載理由之機能，約略有說服機能、權利保護機能、統制機能及說明機能或證明機能等四種機能（參見城仲模著行政法之一般法律原則（二）五四○頁至五四一頁）。亦即行政處分記載理由，不僅有助於人民瞭解該行政處分所依據之法規及解釋、事實之認定以及裁量之斟酌等內函，以資判斷行政處分之合法妥當性，以及提起行政爭訟獲得救濟之機會；同時對於原處分機關，因說明理由之需要，更會對作成處分之事實及法律觀點作充分考慮，在人民提起行政爭訟時，受理訴願機關與行政法院得據以認定行政機關作成該處分之依據及行使裁量權之見解為何，有利於案件之審理。（三）又對於作成處分所依據之證據，如何採擇以及評價，必須在處分理由中說明之。行政法院七十六年判字第二一八二號判決同其意旨。經查，從原處分主旨及說明欄內容觀之，對於認定原告違反電信法案件所依據之證據及該證據之評價均未於處分中說明，遂逕行科處罰鍰並限期拆除違法器材，參照前揭學者見解及外國立法例所示，原處分實已違反書面行政處分應記載理由之行政處分形式合法性要件，具有撤銷事由。（四）另行政處分未記明理由，該程序上瑕疵之補正有時間上之限制，依照學者見解，瑕疵處分之治療，以我國現行法制而言，訴願通常向上級監督官署提出，為行政爭訟審級之一環，所有行政訴訟事件均應經訴願（再訴願）程序，與德國法制有其結構之差異，故應認為一旦提起訴願即不得再行補正，使受理訴願機關或行政法院得就原處分成立時之狀況加以審查，方屬合理（參見吳庚著行政法之理論與實用增訂四版三六七頁）。而參照日本學說見解，則不承認行政機關事後補提理由，來治癒原處分在理由說明方面之瑕疵（參見城仲模上揭書五七七頁）。故原處分未記載理由，該程序之瑕疵並未於原告提起訴願之前予以補正，仍具撤銷事由。二、按「電信之內容及其發生之效果或影響，均由使用電信人負其責任。」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌管理，非經核准，不得使用或變更；其管理辦法由交通部訂定之。」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌管理，非經核准，不得使用或變更。」固為電信法第八條第一項、第四十八條第一項及電波監理業務管理辦法第二條所明定。惟被告應對於支持其處分之法規範之要件事實負舉證責任。詳查，訴願及再訴願決定無非均以「節目使用之0000－00電話000－000000及指定轉接電話000－000000之登 記租用人均為原告，是原告違法使用無線電頻率對外廣播之事實，洵堪認定。」、「無線電頻率乃自然界無形物理現象，其使用必賴有形之設施以達通信、廣播或其他訊息傳遞之目的，廣播節目中之0000－00電話，依其性質係電台與聽眾間溝通之媒介，依電信法第八條第一項規定，原告對該電台違法使用無線電頻率及發射電波之違規行為自應負其責任」，作為其駁回決定之主要見解。然查：依照電信法第八條第一項規定意旨，其係以實際使用電信之人為規範對象，系爭二支電話雖係以原告之名義所租用，原告對此並不否認，但該電話承租登記並不能作為認定原告即係電話實際使用人，且非法設置廣播電台，違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率之直接證據，是被告對於原告涉嫌參與非法設置電台，違法使用八九．一兆赫無線電頻率之違規事實，純屬主觀臆測，實有違證據法則，殊難令人折服。從而原處分、訴願決定及再訴願決定認事用法殊屬率斷。三、原處分於形式上，欠缺書面行政處分應記載理由之要求，且未於提起訴願程序前補正該瑕疵，同時於實體上認定違規事實違反事實應依證據認定，無證據不得推定事實之「證據裁判主義」，因此，原處分、訴願決定、再訴願決定之認定事實，適用法令顯有違誤。綜上所述，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略謂：本案係中區監理站於事實欄所述時、地，查獲「台中來來」非法廣播電台未經被告核准，違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率對外廣播，並查出其廣播中使用之電臺服務電話（○四九）二九二四二四、（○四九）三五三二六一之登記租用人為原告，且（○四九）二九二四二四電話裝機地址與天線地址相同，此有中區監理站偵測報告表、現場外觀照片及監聽錄音帶可稽，原告對此一事實亦無爭執，是原告違法使用無線電頻率對外廣播之事實洵堪認定。按無線電頻率乃為自然界無形之物理現象，其使用必賴有形之設施（如電臺之無線電發射、接收機等）以達成通信、廣播或其他訊息傳遞之目的，而廣播節目中之電臺服務電話，依其性質乃係電臺與聽眾間溝通之媒介，原告既提供電話與該非法廣播電臺使用，且電話裝機地址與天線地址相同，誠難謂其無以明知之意思而為共同參與之行為，原告自難辭共同行為人之責。再按學說上所謂之「強制說明理由原則」，係指行政機關為行政處分，必須認定事實及解釋、適用法令，從而一切之行政處分皆應有事實上之基礎和法律上之根據。此事實上之基礎和法律上之根據總稱為「行政處分之理由」，即係要求行政機關為處分之際對處分之相對人應說明事實上之基礎和法律上之根據，而查被告八十七年十一月三日交電（二）八七字第○○九二四號處分函內容，均已載明原告違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率之事實及受處罰所適用之法令根據，故原處分並無違反上開原則。綜上所論，原告所述不過係臨訟卸責之詞，被告依法予以處分，衡諸前揭條文規定，並無不合，應予以維持，請將原告之訴駁回等語。
理由
按「電信之內容及其發生之效果或影響，均由使用電信人負其責任」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌管理，非經核准，不得使用或變更；其管理辦法由交通部訂定之。」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌管理，非經核准，不得使用或變更。」為行為時電信法第八條第一項、第四十八條第一項及電波監理業務管理辦法第二條所規定。又違反交通部依電信法第四十八條第一項所訂之電波監理業務管理辦法，未構成電信法第五十八條之罪者，處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰；經通知限期拆除或改善，而逾期未遵行者，得沒入其器材之一部或全部及撤銷特許、許可或執照，復為電信法第六十五條第一項第五款及第二項前段所明定。本件被告所屬交通部電信總局中區電信監理站於八十七年九月二十四日偵測在南投縣南投市○○路一一一六巷九號旁空地設置之電台，違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率對外廣播。嗣八十七年十月二日側錄其節目播音內容，經循該播音內容中查出其節目使用之0000－00電話000－000000及指定轉接電話000－000000之登記 租用人為原告，且000－000000電話裝機地址與天線地址相同，此有中區監 理站偵測報告表、現場外觀照片及監聽錄音帶可稽，原告對此一事實亦無爭執，原告違法使用無線電頻率對外廣播之事實，洵堪認定。是被告依電信法第六十五條第一項第五款規定，以八十七年十一月三日交電（二）八七字第○○九二四號函處原告罰鍰十萬元，並限期一星期內拆除違法器材，經核並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，亦無不合。原告起訴主張：經細閱被告處分書之內容，並無就原告違反電信法事件所涉嫌之證據及認定之理由於於處分書中載明，顯然不符合書面行政處分應記載理由之行政程序之要求，行政法院七十六年判字第二一八二號判決同其意旨。被告對於認定原告違反電信法案件所依據之證據及該證據之評價均未於處分中說明，即逕行科處罰鍰並限期拆除違法器材，實已違反書面行政處分應記載理由之行政處分形式合法性要件，具有撤銷事由。另行政處分未記明理由，該程序上瑕疵之補正有時間上之限制，應認為一旦提起訴願即不得再行補正，使受理訴願機關或行政法院得就原處分成立時之狀況加以審查，方屬合理。故原處分未記載理由，該程序之瑕疵並未於原告提起訴願之前予以補正，仍具撤銷事由。又依照電信法第八條第一項規定意旨，其係以實際使用電信之人為規範對象，系爭二支電話雖係以原告之名義所租用，原告對此並不否認，但該電話承租登記並不能作為認定原告即係電話實際使用人，且非法設置廣播電台，違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率之直接證據，是被告對於原告涉嫌參與非法設置電台，違法使用八九．一兆赫無線電頻率之違規事實，純屬主觀臆測，實有違證據法則等語。按行政機關對於人民所為之行政處分，固應製作處分書，但處分書在行政程序法於九十年一月一日施行前，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書（本院四十六年判字第六六號判例參照）。又「行政官署對於人民所為之行政處分製作以處分為內容之通知。此項通知原為公文程式條例所稱處理公務文書之一種。除法律別有規定者外，自應受同條例關於公文程式規定之適用及限制，必須其文書本身具備法定程式始得謂為合法之通知。」司法院釋字第九七號著有解釋。經查被告八十七年十一月三日交電（二）八七字第○○九二四號函，依其製作或記載之內容，核與公文程式條例之規定相符，原告主張系爭處分書未記載所依據之證據及該證據之評價，不符合行政程序之要求，具有撤銷事由云云，殊無足採。次查本件係交通部電信總局中區監理站電波監測台於前揭事實欄所述時、地，查獲「台中來來」非法廣播電台未經被告核准，違法使用調頻八九．一兆赫無線電頻率對外廣播，並查出其廣播中使用之電臺服務電話000－000000、000－000000 之登記租用人為原告，且000－000000電話裝機地址與天線地址相同，已如 前述。按無線電頻率乃為自然界無形之物理現象，其使用必賴有形之設施（如電臺之無線電發射、接收機等）以達成通信、廣播或其他訊息傳遞之目的，而廣播節目中之電臺服務電話，依其性質乃係電臺與聽眾間溝通之媒介，原告既提供電話與該非法廣播電臺使用，且電話裝機地址與天線地址相同，難謂其無故意參與違法使用系爭調頻八九．一兆赫無線電頻率，設置非法廣播電臺之共同行為。原告對於電話裝機地址為何與天線地址相同；何以系爭二支電話均供非法電臺0000－00使用，並未提出合理之說明，所訴被告對其涉嫌參與非法設置電台之違規事實，純屬主觀臆測云云，自無可採。原告起訴意旨，並無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 二 月 二十二 日最 高 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 蔡 進 田 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十 年 二 月 二十三 日
