要旨
按違反行為時公平交易法第二十三條第一項規定，除依同法第三十五條規定處罰外，對於違反此項規定之多層次傳銷事業，該法並未設專條規定其行政罰則，是違反該法第二十三條第一項規定之事業，應依同法第四十一條規定處罰。又依同法第四十二條規定處分勒令歇業，須以違反依同法第二十三條第二項授權訂定之管理辦法情節重大者為要件，而事業違反多層次傳銷管理辦法規定之情節是否重大，應依具體事實，明確予以認定，方得據以為勒令歇業之處分。違反該法第二十三條第一項規定之事業，未依第四十一條規定限期命停止或改正其行為，而就此項違規行為，逕引公平交易法第四十二條規定予以處罰，其適用法規自屬違誤。
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第六二二號原 告 潔○○國際股份有限公司 代 表 人 甲○○ 被 告 行政院公平交易委員會 代 表 人 黃○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年七月十三日台八十七訴字第三四九○九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣原告於八十六年六月間向被告報備從事多層次傳銷，實施內容雙向制獎金制度，案經被告調查，以原告自同年七月一日承接捷安特貿易實業有限公司（以下簡稱捷安特公司）業務，經營多層次傳銷，參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，認定原告違反行為時（以下同）公平交易法第二十三條第一項規定；又其與參加人締結之書面契約中，有關參加人退出退貨辦法與規定不符，違反行為時（以下同）多層次傳銷管理辦法第三條第二項、第四條及第五條之規定，乃以八十六年八月二十七日（八六）公處字第一三四號處分書處原告新臺幣（下同）五十萬元罰鍰，並責令其應自處分書送達之次日起歇業。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 甲、原告起訴意旨略謂︰ 一、按被告認定原告係屬從事「雙向制」之多層次傳銷事業，因（一）雙向制將造成獎金為少數先加入者所得，後加入會員將會退會，故訂定不當限制以規避參加人退出及退貨。（二）雙向制之獎金發放將呈遞增趨勢，日後有獎金發爆之危險。（三）雙向制無法計算近回上層參加人已領之獎金，造成呆帳、終將倒閉。依此認定，凡實施「雙向制」者，其制度本身即已違反公平交易法第二十三條第一項規定，而不必再深究業者是以如何內容來實行雙向制多層次傳銷事業。然查公平交易法第二十三條第一項規範要件係以給付佣金是否基於商品「合理市價」為標準，並未限制從事多層次傳銷業者，應以何種方式、制度為之，被告上開認定實有率斷之嫌。 二、茲以美國市場公司（MARKET AMERICA，在臺簡稱「○○公司」）之原文版公司及制度簡介中文版節譯本以說明： （一）○○公司乃全美排名前三大之直銷公司，經美國政府認許，且為優良企業之一，亦為跳脫傳統直銷方式，發明「雙元制」之創始者。臺灣直銷雙向制即由新邁公司首先引入。 （二）苟依被告之說法，○○公司早就應該「獎金發爆」而瓦解；早就應該成長趨緩；參加人因領不到獎金，必然會流失退出而瓦解；因該制度本身設計使然而無法計算追回上層參加人已領之獎金，造成呆帳，終將因無法繼續運作而倒閉，形成嚴重之社會問題。然而依前陳○○公司制度簡介，其在美國本土實施之制度實較被告修正後在臺灣施行者更為寬鬆，甚至幾乎完全符合被告本次取締所認為該制度將造成流弊之條件（例如：雙向發展、無限代累計獎金、人為排線、一次擁有多個經營權等等）。但事實證明，採雙向制之○○公司不僅經美國政府認可為合法甚至其經營多年反呈穩定成長，達全美前三大直銷事業。 （三）由此足證被告將「雙向制」視為「邪魔外道」，遽予認定實施該制度必然造成違反公平交易法第二十三條第一項之規定，其處分理由，根本與實際情形不符，純屬被告臆測。 （四）本案發生後，被告之前副主任委員蘇永欽於傳播媒體一再強調：「並不是所有雙向制傳銷公司都違法，而是要從個案來看」。 三、公平交易法第二十三條第一項所謂「合理市價」應如何判斷，依黃世榮於其所著「公平交易法理論與實務」一書中，認：「通常必須尋求一個可供比較的正常市價，惟即使如此，當多層次傳銷事業所銷售之商品具有特色，而與市場上其他商品構成異質時，其市價之比較便失憑準。是故，其合理市價之尋求，應以參加人與多層次傳銷事業間之交易是否具有「對外銷售」，亦即具有像對事業外之一般消費者銷售的特徵為標準。蓋只要實質上真正屬於對外銷售，其價格基於雙方在交易上之制衡關係，自會達於合理。不過該銷售既發生於參加人和多層次傳銷事業間，如何在實質上具有對外銷售的特徵，原則上參加人之購買如為自己之消費或轉售，其購買便具有正常之對外銷售的制衡作用。以之為標準來判斷，原則上應可接近事實，實務上只怕當事人間有規避上述的安排。為防止此種規避的安排，應監視多層次傳銷事業與參加人在前幾次或首先多少金額以內之交易的單位價格，以及其對於各級參加人之交易價格間有無差別待遇或其價格結構，並以之為基礎計算出合理市價的標準。監督參加人加入之初前幾次之交易價格或交易總額多少金額以內之單位交易價格的意義，在於這些交易價格中有可能隱藏其加入多層次傳銷事業所應給付之代價。倘該價格在多層次傳銷事業內便可能正常，而不隱藏參加人加入之代價。此種認定方法對於經營多年之多層次傳銷事業當會有用。問題是對新設不久者，其標準之形成可能緩不濟急。容許參加人加入後在一定期間內不具理由解除契約請求返還參加人之給付，包括購貨之貨款，並容許無論何時皆得隨時終止契約，可以引為輔助的手段」。依此見解，判斷「合理市價」之方式似宜：（一）依自由市場原則，其管理不宜由市價著手。（二）若由市價著手，亦應尋求一個可供比較的正常市價。（三）但若該商品具有特色，無法尋求可供比較的市價憑準時，便應該以是否具有「對外銷售」之特徵來判別。亦即如有「對外銷售」則在交易雙方自會因供需制衡關係使其價格達於合理。（四）然而此種價格的平衡須待一段時間予事業及消費者成長及制衡，始會彰顯，對於新設不久的事業，似可以「有無不當限制參加人退出、退貨」之規定來輔助觀察。」則本件原告是否違反公平交易法第二十三條規定，亦即其給付傭金是否基於「合理市價」，自宜由左列兩事實探究：（一）其銷售商品如有同種商品可供比較時，其價格有無顯著差異。（二）如無可供比較者時，則是否有於原告公司與參加人間有「對外銷售」之特徵。否則即應探究原告公司是否在參加人自由退出、退貨方面給予不當限制，而與採行之直銷方式究竟是「雙向制」或「爬階式」無關。 四、本件原告實施之直銷制度究竟為傳統「階梯制」或「雙向制」，應非構成是否違法之因素，其是否確有違反行為時公平交易法第二十三條第一項之構成要件事實，應自下列幾點予以觀察：（一）所行銷之產品是否確有相當之品質，或僅係規避他人耳目之掩飾，以判斷所給予之佣金與事實成本是否相當。（二）參加人加入直銷是否皆有領取產品，該直銷事業是否亦有「對外銷售」之行為，即非參加直銷者亦可以相當之條件購取該商品，以判斷有無實際消費或僅在拉人頭吸收資金。（三）所銷售之產品如市場中有同類競爭者，雙方產品品質及價格比較是否相當，以判斷所付佣金是否基於合理市價。如無同類競爭，則其制度是否限制參加人退貨或退出。依此驗證，如該產品不具市場競爭力者，因未限制參加人退出，自將因市場機能自行淘汰。 五、綜上所述，本件原處分及一再訴願決定確有違誤，請求併予撤銷等語。 乙、被告答辯意旨略謂： 一、按多層次傳銷制度，應係由多層次傳銷事業之會員推薦加入，成為該事業參加人，向公司購取產品，而由本身自行使用消費或轉售他人以獲取合理利潤，並得再推薦他人加入，建立其多層級之銷售組織網。亦即藉由參加人本身推廣、銷售商品及推薦他人加入建立銷售組織網，以獲取合理利益。是以，多層次傳銷係一種銷售網路，本質上乃是為透過此銷售網路的運作而將商品銷售給消費者。惟查原告所採之制度，由其所採用之「會員消費手冊」中可知，參加人具備加入會員相關資料，繳交一、二○○元入會費，經公司受理核准後，成為公司會員，同時發與會員證。個人業績無限期累積達一二、○○○ＰＶ以上者，晉升主任，依其個人及直接所推薦之會員（個人小組）計領百分之五業績獎金。直接推薦之第一代兩位完成主任資格者，即晉升領導經理。晉升領導經理後，計領個人業績獎金百分之十，並依其個人所推薦之主任，計領業績差額獎金百分之五。又原告所稱結合雙軌制之綜合式制度，係參加人加入會員後，如一次購買公司任何產品達一二、○○○ＰＶ以上，即可晉升為主任，並享有領取會員福利分紅獎金及領導獎金之資格。當組織業績兩組累積達成一四四、○○○ＰＶ時（其中一組不得小於三分之一業績），即可獲得第一筆會員福利分紅獎金一五、○○○元。積分累積達成四三二、○○○ＰＶ時，即可獲得第二筆會員福利分紅獎金四○、○○○元。當積分累積達成六一二、○○○ＰＶ時，即可獲得第三筆會員福利分紅獎金五○、○○○元。福利分紅會員在晉升主任後，只要就其所屬下線組織（限福利分紅會員）業績累計達六一二、○○○積分值，即可升任銀質經理。當組織累積達五十一位銀質經理時，需符合單線業績不得小於三分之一業績之規定，即可領取金質經理輔導獎金一二○、○○○元。此後即依其輔導「直接推薦之第一代會員」晉升為金質經理之人數，晉升為綠寶石、藍寶石、直至鑽石經理。前述制度業經原告代表人所自承（此有卷附調查筆錄可稽）。故原告之參加人係以給付一定代價以取得推廣、銷售商品及介紹他人加入之權利，並因而獲得獎金，其制度係以雙向制吸收參加人，並以人為排線方式發放獎金，顯已背離傳銷商品之本質；而其參加人主要收入來源，非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於介紹他人加入甚明。另原告變更營業所而未向被告報備，契約解除及中止之退貨期限十四日之規定，顯已違反前開多層次傳銷管理辦法第四條及第五條之規定。是被告之處分，應無違法之處。 二、本件原處分主要係以「原告所從事多層次傳銷制度，係以雙向制吸收參加人，並以人為排線方式發放獎金，業已背離傳銷商品之本質；而其參加人主要收入來源，非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於介紹他人」、「原告變更營業所而未向被告報備」及「契約解除及中止之退貨期限十四日之規定」等具體事證為理由，認定原告違反公平交易法第二十三條第一項及多層次傳銷管理辦法第四條及第五條規定，原告所稱「被告認原告違法全無具體證據、統計」，顯屬辯詞；而其對於「合理市價之判斷」之論述，則非關被告認定其違法之理由。三、綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理由
一、按「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。」「前項所稱給付一定代價，謂給付金錢、購買商品、提供勞務或負擔債務。」「多層次傳銷，其參加人如取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，不得為之。」「多層次傳銷之管理辦法，由中央主管機關定之。」為公平交易法第八條第一項、第二項及第二十三條第一項、第二項所規定。次按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新臺幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」「違反中央主管機關依第二十三條第二項所定之管理辦法者，處新臺幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命令解散、停止營業或勒令歇業。」同法第四十一條及第四十二條亦有明定。又多層次傳銷事業應於開始營業或實施多層次傳銷前，以書面據實載明主要營業所所在地向中央主管機關報備，又前開報備內容如有變更，應於實施前報備。多層次傳銷管理辦法第三條第一項第四款、第二項已有規定。另同管理辦法第四條及第五條規定，多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫前，應告知有關該事業之傳銷組織或計畫、營運規章，參加人應負之義務及負擔，參加人可獲得利益之內容及取得條件等事項，不得有虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示，該等事項並應包括在該事業與參加人締結之書面參加契約中，以保障參加人之權益，多層次傳銷事業於參加人書面契約中，並應明訂包括參加人得行使契約解除權及終止權，以及商品退貨、價金返還等事項。 二、本件被告以其經調查原告實施所謂雙向制多層次傳銷獎金制度及其實際營運情形，認原告實施所謂「雙向制」獎金制度宣稱其制度之特色為加入時投資購買每一經營單位，僅需一定之積分值，再推薦兩人加入，即可「無限代、不限時間」累積積分，按週領取獎金，而且「終身僅需投資一次」（即加入時購買之一二、○○○積分值），即可在完成一循環後重複消費（自獎金中扣除），無限次循環領取獎金，獲取之獎金遠超過加入時所投資之金錢（即所謂終生投資一次），造成參加人以小博大之投機心態，爭先恐後加入，而為求快速達成，並能獲得倍數獎金，加入時並可一次購買多數「經營權」，及再生所謂子公司（即經營權），即已背離傳銷商品本質。又原告實施所謂雙向制獎金制度規定分左右線發展，僅需介紹兩個人加入，並講求所謂互利共生、團隊互助，而形成體系組織集體運作方式，以最有效率、最不浪費積分（人員）的人為排線運作模式，獲取最高比例、最高額的獎金，加以不脫離、不超越之特色，形成先加入者先卡位，而後面只要不斷有人員排入，即可永遠坐享其成，每週坐領高額獎金，無庸推廣、銷售商品，其運作結果，獎金大多為少數先加入者及體系領導人所囊得，參加人主要收入來源，均非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於介紹他人加入。另參加人加入目的多係為獲領獎金，提貨意願不高，亦即無庸推廣、銷售商品給最終消費者，而只需介紹他人加入，就可獲得報酬。嗣後加入之參加人領不到獎金要求退出退貨時，更以獎金已經發出，因該制度本身設計使然，無法計算追回上層參加人已領之獎金，因此訂定不當限制以規避參加人退出退貨，均已構成不正當多層次傳銷行為。按傳統傳銷一般參加人係以個人及所輔導建立之多層級傳銷組織網，從事推廣、銷售商品累積業績以獲取佣（獎）金，惟因其代數有限且組織業績層級愈疏遠，所獲佣（獎）金比例，必相對遞減。然原告實施所謂「雙元制」因採「無限代、不限時間」累積，致其組織業績累計之獎金，卻呈遞增趨勢，只要介紹參加組織的人愈多，其獎金愈高，其計算及獲取獎金之方式顯與傳統傳銷不同，造成靠底層人員或積分不斷地堆疊，上層直銷商才有獎金，即由後加入者來拱先加入者，愈早卡位愈有利，而愈慢加入愈不利之情形。且公司組織體系及參加人人為排線結果，在有計畫有組織、以最不浪費積分之運作下，因參加人數不斷增加，造成上層參加人每週不斷地重複領取獎金，所發放獎金比例呈發散級數增加，甚且已超過商品積分值百分之一百以上，造成公司營運利潤減少或虧損，存有獎金發爆的危機。又因公司體系及參加人有搶線現象，鼓動集體辦理退出退貨，或前述參加人因領不到奬金要求退出退貨，因該制度本身設計使然，而無法計算追回上層參加人已領之獎金，造成呆帳，終將因無法繼續運作而倒閉，形成嚴重之社會問題。此縱使另訂有所謂每週、每階段或循環時業績歸零等措施，亦將因有計畫有組織最不浪費積分之人為排線運作下，而無法倖免，顯見其制度非在建立銷售組織網，以獲取合理利益。原告承認其採分點式經營，由各地據點將招募資料、會員申請書及款項等寄送至主要營業所，參加人約有八千人左右，主要以中、南部為主。原告並承認其雙向制運作方面，係由各體系（高雄有二處、台南有三處、嘉義有一處、台中有二處）自行運作，依最有利方式，左右排線，獎金發放比例也只有百分之七十五。所謂最大獎金撥放比例方式，即依二的倍數往下依序逐一排列成一個正三角形。對於各體系之運作，原告不會加以干涉。另原告負責人認為雙向制基本上是一種玩制度現象，完全以利為導向。雙向制一旦發展至一定規模後，成長將趨於緩慢，參加人因領不到獎金，必然會流失退出而瓦解。又原告向被告報備主要營業所為臺南市○○路○段五十七巷五十三號，惟被告於八十六年五月間派員前往該址調查結果，該址係一般住宅，並無任何營業跡象，復再往臺南縣永康市○○路十二號十七樓之二調查，原告之黃姓經理及參加人均稱總公司已遷至高雄市○○○路二五一號二十三樓，其主要營業所變更未向被告報備。復查原告向被告報備實施之參加人退出退貨辦法規定，參加人解除契約及終止契約生效日後「十四天」內接受退貨申請，若已超過十四天，則一律不接受退貨申請，與多層次傳銷管理辦法規定之三十日不符，顯已違反該管理辦法第三條第二項、第四條及第五條規定。被告考量原告之參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，違法情節顯屬重大，遂以原告違反公平交易法第二十三條第一項規定及依據同條第二項規定所訂定之多層次傳銷管理辦法第三條第二項、第四條及第五條之規定，引據公平交易法第四十二條規定，處原告罰鍰五十萬元，並自處分書送達之次日起歇業，一再訴願決定遞予維持，固非無據。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，以如事實欄所載各節，據為爭執。 三、按違反行為時公平交易法第二十三條第一項規定，除依同法第三十五條規定，處行為人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科一百萬元以下罰金之刑事罰則外，對於違反此項規定之多層次傳銷事業，該法並未設專條規定其行政罰則，是違反該法第二十三條第一項規定之事業，應依同法第四十一條規定處罰。又依同法第四十二條規定處分勒令歇業，須以違反依同法第二十三條第二項授權訂定之管理辦法情節重大者為要件，而事業違反多層次傳銷管理辦法規定之情節是否重大，應依具體事實，明確予以認定，方得據以為勒令歇業之處分。查本件原處分主文欄載：「一、被處分人（即原告）經營多層次傳銷，參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反公平交易法第二十三條第一項規定。二、被處分人變更主要營業所，未於開始營業前向本會報備，與參加人締結之書面契約中，有關其參加人退出退貨辦法與規定不符，違反依據公平交易法第二十三條第二項規定所訂定之「多層次傳銷管理辦法」第三條第二項、第四條及第五條之規定。三、處被處分人新台幣五十萬元罰鍰。四、被處分人應自本處分書送達之次日起歇業。」理由欄六、論結部分謂「被處分人已違反公平交易法第二十三條第一項及依據同條第二項規定所訂定之『多層次傳銷管理辦法』第三條第二項、第四條及第五條規定，經考量其參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，違法情節顯屬重大，爰依同法第四十二條規定處分如主文。」則被告係認定原告違反公平交易法第二十三條第一項及同條第二項規定所訂管理辦法，故為罰鍰五十萬元及自處分書送達次日起歇業之處分無疑。惟按違反公平交易法第二十三條第一項規定者，依上述說明應依同法第四十一條規定，對其事業得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。而依原處分卷附資料及被告答辯陳述，被告並未依第四十一條規定限期命原告停止或改正其行為，而就原告此項違規行為，逕引公平交易法第四十二條規定予以處罰，其適用法規自屬違誤。次查，觀之原處分書理由欄五「被處分人違反管理辦法規定之情形」所載，被告僅認定捷安特公司有遷移主要營業所未向被告報備之違反多層次傳銷管理辦法第三條第二項之行為，本件原告未有此行為。而依原處分書理由欄第六項論結部分所載，被告係就捷安特公司及本件原告均有違反公平交易法第二十三條第一項、多層次傳銷管理辦法第三條第二項、第四條及第五條之行為而為處分。則原處分以本件原告違反多層次傳銷管理辦法第三條第二項之行為，依公平交易法第四十二條予以處罰，顯乏依據。又查原處分及一再訴願決定固就原告違反公平交易法第二十三條第一項規定情節重大之情事予以論述，然此非可依同法第四十二條規定予以處罰之事項，業如前述。又處分書併就原告違反公平交易法第二十三條第一項及依據同條第二項規定所訂定多層次傳銷管理辦法之行為，泛稱「經考量其參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序」，遽認定原告「違法情節顯屬重大」，並未針對原告規定其參加人僅得於解除契約及終止契約生效日後「十四天」內接受退貨申請，若已超過十四天，則一律不接受退貨申請等違反多層次傳銷管理辦法之情事，其情節究竟如何係屬重大之具體事實，確切調查後予以審認，原處分認定此項違法要件之證據仍屬空泛，而不足以確認其事實。被告遽依公平交易法第四十二條規定以原告違反同法第二十三條第二項所訂多層次傳銷管理辦法部分，情節重大，勒令其歇業處分之論據，即有欠失。 四、綜上所述，本件原處分尚有違誤，原告執以指摘，非無理由，一再訴願決定未予糾正，均有未合，爰將一再訴願決定及原處分悉予撤銷，由被告詳為調查事實後，妥當適用法規，另為適法之處分，以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 四 月 十九 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 姜 仁 脩 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十 年 四 月 二十 日
