要旨
按基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則。次按對於違反行政法上義務者，依法予以處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。為使行為人對其違反義務之行為可能遭受之處罰有所認識，俾負法律上應有之責任，自應以其違反義務行為時之法律有處罰之明文為限，方符合處罰法定主義原則。本院六十二年判字第二六九號及六十三年判字第一○七號判例，均係針對行為人於法規變更後仍繼續有違反該新法規之行為所為之處罰，核與原判決所認定本件違章行為係發生於法律修正之前，不能適用行為後修正公布之都市計畫法第七十九條第一項規定之情形不同。
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八三八號上 訴 人 林宏宗 被 上訴 人 高雄市政府 代 表 人 謝長廷 右當事人間因都市計畫事件，上訴人對於中華民國九十年八月十四日高雄高等行政法院九十年度訴字第一○四二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決廢棄。 訴願決定及原處分均撤銷。 第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
本件上訴人起訴主張：被上訴人以高雄市政府建設局於民國八十九年五月二十五日勘查高雄市○○區○○段七○、七一、七二地號等國有土地時，發現上訴人未經核准即於該地建造涼亭及變更地形為花園，破壞自然生態環境景觀，違反都市計畫法高雄市施行細則第二十一條及第二十二條規定，爰依都市計畫法第七十九條第一項規定，處上訴人新臺幣（下同）十五萬元之罰鍰並限期恢復原狀。惟上訴人並未破壞地形、地貌，且加以植木，反有益於水土保持。上訴人所為僅係將該遭人傾倒之垃圾清運，並無破壞其地形或地貌，本意乃在綠化柴山。早於八十八年六月四日由上訴人兄長具名向國有財產局南區辦事處申請代為整理系爭土地，惟因國有財產局回函未收到致延誤至今，嗣上訴人亦曾於八十九年六月九日再向國有財產局申請認養系爭土地，以供市民及山友休憩之用，顯見上訴人並無破壞系爭土地地形、地貌之意。又都市計畫法第七十九條係於八十九年一月二十六日修正公布，修正前該條文並無處以罰鍰之規定，修正公布前、後之都市計畫法第七十九條規定既有歧異，上訴人縱有栽植樹木於系爭土地之行為，然其行為係發生於新法修正之前，被上訴人自不得爰引修正後之法律予以處罰等情，爰請判決將原處分及訴願決定均撤銷。 被上訴人則以：系爭土地為國有土地，位於高雄市都市計畫保護區及高雄市政府公告壽山山坡地範圍內，上訴人於該土地上從事建造及變更地形為花園之行為，未獲國有財產局之同意，且未經被上訴人審查核准，已明顯違反都市計畫法高雄市施行細則第二十一條及第二十二條規定之義務，被上訴人依都市計畫法第七十九條第一項規定，處以上訴人十五萬元之罰鍰並限期恢復原狀，並無違法不當之處。又依內政部八十九年七月十九日台八九內營字第八九八四○六一號函示：「按行政法規不適用於該法生效前業已終結之事實或法律關係，此為行政法中『法規不溯既往原則』；但如該事實或法律關係，係於行政法規生效前發生，於法規生效後仍繼續存在且尚未終結者，仍得適用生效後之法規，不生溯及既往與否之問題，此觀諸行政法院六十二年判字第二六九號判例及六十三年判字第一○七號判例可知。是以，本案得否適用八十九年一月二十六日修正公布施行後之都市計畫法第七十九條及第八十條規定，應視該違法行為是否繼續存在而定。」而系爭土地經被上訴人八十九年五月二十六日現場勘查，確有違建及破壞自然生態環境景觀之違法行為，亦即本案事實因於都市計畫法八十九年一月二十六日修正公布施行後仍繼續存在，被上訴人之行政處分合法性自屬明確等語，作為抗辯。 原審酌斟全辯論意旨及調查證據之結果，以：坐落高雄市○○區○○段七○、七一、七二地號等國有土地，屬於高雄市都市計畫保護區，且位於壽山山坡地範圍內，高雄市政府建設局於八十九年五月二十五日邀集國立屏東科技大學、高雄市水土保持技師工會、國有財產局南區辦事處、行政院農業發展委員會、高雄市政府工務局及鼓山區桃源里辦公處等單位人員共同勘查現場，發現上訴人於系爭土地建造涼亭及花園之事實，為上訴人所不爭執，並有會勘紀錄、照片四幀附於原處分卷可稽。系爭土地劃定為高雄市都市計畫中之保護區，乃主管機關審酌該地之地理形勢後，為水土保持之必要，並保養該地之天然資源，認為應限制該地之開發、建築及使用等行為，故將該地區列入保護區，如確有公益上之需要，亦須經主管機關核准後，始得使用之。上訴人未經有關主管機關之核准，逕於系爭土地上種植花草、樹木，並建造涼亭、花園，依實地勘查照片顯示，該土地上確有上開建築物存在，地面上亦鋪設有水泥、磚塊等，明顯可見曾進行剷挖及整平之工作，實已達破壞地形或改變地貌之程度。再者，就水土保持之觀點言之，上訴人於系爭土地上所種植之花草、樹木，並非具水土保持功能之原生植物，非但於水土保持無益，甚至有改變當地原有生態環境之虞，且依會勘紀錄中有關國立屏東科技大學水土保持系及高雄市水土保持技師公會代表所提意見，足見上訴人開發行為已影響該地區之水土保持，並對該地區發生危害。是上訴人辯稱其僅將系爭土地遭人任意傾倒之垃圾清運，而於其上種植花草、樹木，本意乃在綠化環境，完全無破壞土地之地形或地貌云云，顯不足採。次查上訴人開始建造之行為固發生於八十九年一月二十六日都市計畫法第七十九條修正公布之前，然其所造成破壞當地地形地貌之事實關係，於新法修正公布之後仍繼續進行，並未終結，嗣為被上訴人勘查發現而以新法規定論處上訴人罰鍰並課以回復原狀之義務，此一情形乃涉及法律適用上「不真正溯及」之問題。蓋「法律不溯既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果。至於繼續的事實關係或法律關係進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續的事實或法律關係一旦終結，原則上即應適用修正生效的新法，在繼續的事實或法律關係進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實（不真正溯及），既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。」（本院九十年度判字第六七一號判決參照）。再「按行政法規不適用於該法生效前業已終結之事實或法律關係，此為行政法中『法規不溯及既往原則』；但如該事實或法律關係，係於行政法規生效前發生，於法規生效後仍繼續存在且尚未終結者，仍得適用生效後之法規，不生溯及既往與否之問題。」內政部八十九年七月十九日台八九內營字第八九八四○六一號函引本院六十二年判字第二六九號、六十三年判字第一○七號判例可資參照。經查，本件上訴人之違法行為固於都市計畫法第七十九條修正公布前已存在，然該行為所造成之違法事實關係於該項條文公布生效前既尚未經過舊有條文之法律評價，亦未發生法律效果，則依適用新修正規定之結果，可能使該條文本應向將來發生之法律效果，連結部分修正前已發生之構成要件事實，而發生前述法律不真正溯及適用之情形，進而以達成行政管制之目的。是上訴人於系爭土地上種植花草、樹木及建築涼亭、花園等變更當地地形地貌之行為，如前所述，被上訴人所為行政處分適用八十九年一月二十六日修正公布施行後之都市計畫法第七十九條及第八十條之規定，即無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，因將上訴人之訴駁回。 本院查：按基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則。次按對於違反行政法上義務者，依法予以處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。為使行為人對其違反義務之行為可能遭受之處罰有所認識，俾負法律上應有之責任，自應以其違反義務行為時之法律有處罰之明文為限，方符合處罰法定主義原則。查八十九年一月二十六日修正公布前之都市計畫法第七十九條第一項規定，對違反都市計畫法或各級政府依該法所發布之命令者，並無處以罰鍰之明文。原判決以上訴人之違法行為固於都市計畫法第七十九條修正公布前已存在，然該行為所造成之違法事實關係，於該項條文公布生效前，既尚未經過舊有條文之法律評價，亦未發生法律效果，則依適用新修正規定之結果，可能使該條文本應向將來發生之法律效果，連結部分修正前已發生之構成要件事實，而發生法律不真正溯及適用之情形，進而以達成行政管制之目的。是上訴人於系爭土地上種植花草、樹木及建築涼亭、花園等變更地形、地貌之行為，被上訴人所為行政處分適用八十九年一月二十六日修正公布施行後之都市計畫法第七十九條及第八十條之規定，即無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤等詞。經核原判決對上訴人過去違反行政法上義務之行為，以其所造成之違法事實，尚未經過舊有條文之法律評價，而適用其行為後已變更之法律追溯處罰，已與前揭法律不溯及既往原則及處罰法定主義原則有違，不無適用法規不當之違法。至原判決所援用之本院六十二年判字第二六九號及六十三年判字第一○七號判例，均係針對行為人於法規變更後仍繼續有違反該新法規之行為所為之處罰，核與原判決所認定本件違章行為係發生於法律修正之前，不能適用行為後修正公布之都市計畫法第七十九條第一項規定之情形不同。又查八十九年一月二十六日修正公布前、後之都市計畫法第七十九條第一項關於違反都市計畫法規定之法律效果不同，其管制之對象、違法之要件、可否處以罰鍰及違法行為人應負之法律責任有別。基於實體從舊原則，本件有無違反修正前都市計畫法第七十九條第一項之規定，自應由被上訴人重行調查，如經查明上訴人確有違反都市計畫法之行為，即應適用該修正前之法律處分，始符合行政法之適用原則。上訴論旨，執前述各點指摘原判決、訴願決定及原處分違法，求予廢棄及撤銷，非無理由，應由本院將原判決廢棄，並將訴願決定及原處分均撤銷，由被上訴人另為適法之處分，以昭折服。 據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 十 月 十七 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十一 年 十 月 十七 日
