要旨
原告在本案係屬現住眷戶身分，並非軍人或公務人員身分，與被告間無上下服從關係，國軍眷戶之使用眷舍，亦未使眷戶處於須對於國家服從之附屬地位，自非所謂特別權力關係。況被告承辦本件眷村改建悉以眷改條例及其施行細則為依據，被告單方通知應就新發放輔助購宅款之標準重新認證，否則註銷原告列管原眷戶身分及輔助購宅權益，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告對之不服，自得提起訴願。 參考法條：行政程序法 第 92 條 (90.12.28) 軍事審判法 第 2 條 (91.01.30 版)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二一一二號原 告 李楊佩華 訴訟代理人 李 萬 宗 被 告 海軍總司令部 代 表 人 李 傑 右當事人間因眷舍事件，原告不服中華民國八十八年十一月九日行政院台八十八訴字第四一二八五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
本件發交臺北高等行政法院。 事 實 緣原告原居住之海光三村與勝利新村、四知十四村等三村依國軍老舊眷村改建計畫係遷建至外興隆營區改建基地，惟因眷舍老舊不堪居住，且部分眷戶亦陳請依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定，由眷戶領取輔助購宅款自行購宅之方式遷購翠峰國宅，乃經眷戶簽訂遷建申請書完成法院認證後，於八十五年十月間交屋進住上開國宅。嗣因國軍老舊眷村改建特別預算尚未通過及外興隆營區改建基地涉及要塞管制區等問題，致眷戶輔助購宅款亦無法計算核撥。國防部商採以修訂眷改條例施行細則第九條、第十九條方式，改發放輔助購宅款之標準。被告乃依規定分別與原眷戶重新認證（放棄原認證之權利，改依新法之標準），並於八十八年一月十三日及十九日發布公告，限公告一個月內配合辦理新認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。原告不服，一再訴願，均以涉特別權力關係為由遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：按特別權力義務關係係以建構於公法上勤務關係之公務員與軍人，及公法上營造物利用關係之學生與受刑人等始足當之。原告為眷戶並非軍人身分，與軍方眷管單位無勤務關係之上屬（監督、命令）與下屬（服從）之職務上身分，僅一般之使用借貸法律關係，原決定以基於特別權力關係所生事項，不得提起訴願為由駁回訴願，即非適法。或認原眷戶之資格取得係當時（分配眷舍時）以現役軍人身分關係發生，自不因眷戶已退役無公務員之身分而變更特別權力關係性質。然參酌司法院釋字第一八七號、二四三號解釋，應視處分內容是否足以改變其身分或對於權益有重大影響者為斷，而許受處分人請求司法救濟，並不考量是否係特別權力關係，一再訴願決定與此有違。且司法院釋字第四三○號解釋，已宣告行政法院四十八年判字第十一號判例應不再援用，一再訴願決定卻予以援用，亦非適法。況前述判例之對象係澎湖縣馬公鎮公所幹事，與原告之原眷戶身分迥異，其與該案被告屬特別權力關係，本件原告則否，自無適用該判例之餘地。另一再訴願決定所援引之行政法院八十一年裁字第一二五七號裁定，為整建平等新村而非眷村改建，該案軍方註銷眷戶居住權之依據係國軍在台軍眷業務處理辦法，為命令而非法律，本案依據者為眷改條例，自應落實兼顧改建過程中政府與眷戶雙方之權益保障之立法目的。次查，眷改條例第二十二條須於眷村改建前之規劃階段，始有適用，此觀之該條首揭「規劃改建之眷村．．．」自明。該規定係作為全體原眷戶是否同意改建之意願調查及實施與否之依據，並無於眷村改建且已遷村逾二年（本眷村改建遷村於八十五年十月二十七日，被告公告引用眷改條例第二十二條之日期為八十七年十二月二十二日，已非規劃階段）始選擇援用，不利於原眷戶餘地。況八十七年底，軍方係以脅迫手段強使四分之三以上眷戶同意放棄原有利眷戶（無須負擔自備款）之八十五年外興隆營區改建基地案之法院認證，並改依軍方修正施行細則第十九條所增列第四項之翠豐國宅案（不利眷戶，須繳百分之二十自備款）重行認證（若不從即不辦理發放權狀，並以公告註銷眷戶資格及移送法院強制執行，使眷戶不得不從），完全無合法性可言。至公告事項所列之施行細則第九條有關辦理貸款之規定，於八十五年軍方替無資力之眷戶辦理貸款墊繳百分之十五自備款時，即應依該條辦理，卻違法辦理百分之九．一至九．二年息之高利貸款，違背原約定承諾連本帶利歸墊，而藉修正施行細則以合法掩護非法，賴掉歸墊眷戶之自備款，令眷戶須再繳百分之五之自備款。又公告事項第三項：「．．．三個月內，．．．完成搬遷．．．」牴觸眷改條例第二十一條：「．．．領取輔助購宅款後搬遷．．．」，依憲法第一百七十二條及中央法規標準法第十一條規定，應屬無效。查眷村改建係政府照顧居於社會弱勢之榮民及其眷屬改善居住環境之德政，眷改條例之立法除作為眷改業務推行之法律依據，亦兼顧改建過程之政府與眷戶雙方之權益保障。然觀本案，竟任意違背協商約定在先，嗣更強制、脅迫眷戶就範，無視眷改條例之保障眷戶權益之宗旨，嚴重損害眷戶之權益。被告答辯稱：「．．．眷戶亦陳請依眷改條例第二十二條規定，由眷戶領取輔助購宅款自行購宅之方式遷購翠峰國宅．．．」與事實不符。蓋八十五年十月二十七日遷入翠峰國宅之所有眷戶，不僅未領分文之輔助購宅款，反而誤信軍方歸墊承諾，先繳墊翠峰國宅房、地總價百分之十五自備款後，始得遷入翠峰國宅。再者，眷戶遷入國宅完全是軍方主導安排，毫無自行購宅可言。縱使眷戶在軍方所謂「各項法令規章未臻完備」之情形下希望遷入國宅而有所建議，然本於依法行政原則，若眷戶之建議不合法令規定，軍方豈可不為拒絕，卻於事後諉以「．．．惟眷戶仍執意要求國防部、被告限期與高雄市政府簽約，．．．交屋進住．．．」，飾詞推卸其辦理眷改業務之草率缺失。況經查眷戶並無「執意要求軍方與高雄市政府簽約」情事，縱有，也為極少數眷戶之建議，而非大多數眷戶之意見。被告復辯稱：因外興隆營區改建基地因涉及要塞管制區等問題，遲遲無法發包興建致眷戶輔助購宅款亦無法計算核撥云云，然不論軍方是否意欲藉此推翻原經法院認證之外興隆營區改建基地案，要塞管制區事關國防安全，若列管資料竟漏未記載或雖有記載卻於勘選基地後始發覺與要塞管制區牴觸，即使非故意已屬嚴重疏失。而後修訂眷改條例之施行細則，致使原告之輔助購宅款減少八十五萬元（法院認證書上記載為三百八十二萬元，驟減為二百九十七萬元），依據民法一百八十四條第一項前段之規定，軍方即應依法賠償損害。被告答辯謂：兩年來因國軍老舊眷村改建特別預算尚未通過云云。惟依國防部總政治作戰部八十五年七月九日以（八五）祥祉字第○七三○五號簡便行文表行文原告所屬之海光三村等三村遷建委員會，內載行文要點第一項第三款載明：「眷戶輔助購宅款，俟眷改條例施行細則草案、改建計劃及特別預算等奉行政院與立法院審查通過後，於八十六年六月三十日前撥付。」被告係於八十九年二月，而前述草案、計劃、預算等，已於八十六年五月三十日經立法院三讀通過，並於同年六月十八日經總統公布施行。被告應發放原告輔助購宅款三百八十二萬元，應自八十六年六月三十日起，至清償日止，按年息百分之五計算利息計付。依前述眷改條例第二十條第一項及第三項、法院認證書內之申請書第一項、附翠峰國宅說明書第三項第二款、國防部總政治作戰部之（八五）祥祉字第○八二一四簡便行文表（此即為依據眷改條例第二十條第三項之主管機關之規劃階段之書面說明：原眷戶可獲得之輔助購宅金額之說明函）內載行文要點第一項第二款，原告可獲之輔助購宅金額為三百八十二萬元無誤，而遷購之翠峰國宅三十坪（校級原眷戶）房地總價為三、三六一、九○七元，實無須繳交自備款，該輔助購宅款金額完全合法。而後軍方卻違反眷改條例第二十條第三項之規定，錯誤引用施行細則第十九條為辦理發放輔助購宅款之標準，該規定牴觸母法，應歸於無效。又行政法規之適用，應適用實體從舊、程序從新原則，鈞院七十二年判字第一六五一號著有判例，故本案原則上仍應適用行為發生時之法律（即法院認證之外興隆營區改建基地案），而不得溯及既往。就該優惠貸款而言，於八十五年軍方替無資力之眷戶辦理貸款墊繳百分之十五自備款時，即應依施行細則第九條辦理中央公教人員輔助購宅之優惠貸款，而非於改建遷村將近二年後，卻藉口外興隆營區改建基地案因涉及要塞管制區，無法發包興建，而藉須修增施行細則而不利眷戶時，才以此優惠貸款來辦理眷戶原本不須繳交之自付款之貸款。系爭輔助款之估算價格係依據眷改條例第二十條第三項之規定，並經臺灣高雄地方法院公證處認證，即須依認證書之文字所記載之金額（三百八十二萬元）執行，要不得以所謂概略數字為由否認。且即使係所謂概略數字，亦豈能與正確數字相去達八十五萬餘元之多？而所謂未盡事宜，一般僅指漏載或所載不夠詳細、完整，與金額無關，縱使金額有所誤植，亦屬登載錯誤，而非屬未盡事宜。另軍方以眷改條例施行細則第十九條第四項為據，認外興隆營區改建基地須發包興建，輔助購宅款始能計算核撥，亦牴觸眷改條例第二十條第三項之法律規定。再依眷改條例第二十一條：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」原告於領到輔助購宅款前，繼續居住於原眷舍自屬合法，且未影響本眷村其他眷戶之權益。眷村改建係屬各不相同之個案，彼此並不相干，原告又何能導致其他老舊眷村改建進度停滯，無法推動。另舉海光二村、創造新村、四維一村、慈輝九村等案為證，其因遷建之翠華國宅涉及偷工減料及枉法驗收，致眷戶拒絕遷入，與原告何干？本案亦因相當之因素與軍方所為不符眷戶利益所導致，而不應歸責原告。至被告答辯：「．．．八十五年十月份．．．，該員原係遷購戶，．．．因國宅房舍結構缺失，．．．陳情．．．辦理退屋還款及改領輔助購宅款自行購宅，．．．市府國宅處已配合辦理解約還款事宜，惟．．．要求市府退還此間利息，國宅處以此舉與法不符，無法照辦，．．．其貸款部分仍繼續衍生孳息」乙節，原告遷入前發現屋樑主結構體及樓板主結構體均有多處明顯龜裂情形，多次會勘均遭國宅處通知廠商非法私闖屋內，並湮滅偷工減料之待鑑定事體證據，後國宅處雖同意會同軍方辦理解約，惟原告依軍方原先承諾所墊繳之自備款係以貸款方式繳交，且軍方未依中央公教人員輔助購置住宅貸款年利率三．五釐辦理，致解約時原告所墊繳之利息已有五萬餘元，自當連同自備款本金一併返還，此為民法第二百五十九條第二款所明定。因國宅處拒還利息，致未完成退屋還款手續，造成原告為避免付高雄銀行借貸之自備款之遲延違約金，額外向人借款五萬元向銀行辦理分期清償貸款，首期於八十八年十月八日已支付，核軍方欺騙原告墊繳自備款五、二六○、○八八元，又不依原承諾歸墊，且違法辦理百分之九．一至九．二年息之高利貸款，造成原告交付利息迄八十九年三月八日已達一五三、八七九元，復以前述之分期償還所繳之五萬元，已造成原告七二九、九六七元之損害。原告係因眷戶而非以一般市民身分（等候順位）購買國宅，因眷村改建而遷入翠峰國宅，眷改條例乃是眷村改建之特別法，依特別法優於普通法（國宅條例），自當優先適用眷改條例，以處理輔助購宅款之核定發放、自備款之墊繳與歸墊，則自備款自當由軍方履行承諾而歸墊，而並非國宅處。再者原告曾於八十八年九月三十日及十月一日與左營一軍區司令部軍眷服務科之眷改業務承辦人員莊佑康中尉於政戰副主任辦公室協調輔助購宅款及歸墊原告代墊之自備款事宜，軍方亦認諾由其辦理歸墊自備款（連本帶利），惟利息僅支付至解約為止（即八十六年十月），由於此將使原告蒙受近九萬元之利息損失，故未接受，因而未達成協議。本件由於被告辦理眷改業務，核發輔助購宅款金額，違反法律不溯既往及命令不得牴觸法律之原則，致原告之輔助購宅款受有遭非法刪減八十五萬六千元之損害，爰附帶提起損害賠償之訴。綜上所訴，請判決撤銷原處分、一再訴願決定，及命被告發放原告三百八十二萬元之輔助購宅款及自八十六年六月三十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，並賠償原告之損害等語。 被告答辯意旨略謂：海光三村、勝利新村、四知十四村等三村依國軍老舊眷村改建計畫係遷建至外興隆營區改建基地，因眷舍老舊不堪居住，眷戶亦陳請依眷改條例第二十二條規定，由眷戶領取輔助購宅款自行購宅之方式遷購翠峰國宅。被告及國防部雖於說明會中敘明外興隆營區改建基地尚未發包興建及各項法令規章未臻完備前遷建，恐將影響輔助購宅款之計算及發放作業。惟眷戶仍執意要求國防部、被告限期與高雄市政府簽約，經眷戶簽訂遷建申請書完成法院認證後，遂於八十五年十月間交屋進住。兩年來因國軍老舊眷村改建特別預算尚未通過及外興隆營區改建基地涉及要塞管制區等問題，遲遲無法發包興建，致眷戶輔助購宅款亦無法計算核撥。為解決此問題，國防部多次與各機關研商採以修訂眷改條例施行細則第九條、第十九條方式辦理，並於八十七年九月報奉行政院核定，眷戶唯有採取此規定辦理，除輔助購宅款可依法且即計算核撥外，其自付款部分更可提供優惠貸款（中央公教人員輔助購置住宅貸款年利率三．五釐，不含自費增坪額度），上述作法深受眷戶認同，並於八十七年十二月九─十日辦理產權過戶時填具申請（聲明）書放棄原法院認證事項。原告針對眷戶當年簽訂之法院認證申請書部分內容與修正後之眷改條例施行細則相牴觸，不願配合領款搬遷。惟查原申請書第三項之輔助款估算價格係概略數字，實際輔助款仍應依第四項一般規定第六款（答辯書誤為第三條）「原眷戶輔助款之發給應俟『國軍老舊眷村特別預算』經立法院三讀通過後，依國軍老舊眷村改建條例第二十一條及其施行細則第十九條規定辦理．．．」，海光三村等三村眷戶已有四分之三以上同意遷購翠峰國宅，且已遷入兩年有餘，是以眷戶輔助購宅款之計算係依眷改條例施行細則第十九條規定辦理，當依據翠峰國宅房價計算之，不再以外興隆營區改建基地規劃興建之住宅房地總價作為計價基礎。原申請書第五項敘明本說明書如有未盡事宜，悉遵國軍老舊眷村改建條例暨施行細則規定辦理。第三項之輔助款估算價格與眷改條例施行細則規定牴觸，顯不夠詳盡，故應依眷改條例暨其施行細則規定辦理。國防部規劃外興隆營區改建基地之初，對於興建住宅財務數據及眷戶可獲輔助購宅款均屬概估，嗣因行政院與立法院審查特別預算及眷改甚金附屬單位預算過程中，對於成本認列部分統一以每坪六萬元為基礎，以致較原列數據低，若再以目前市場行情、建築景氣等變數，研判未來外興隆營區改建基地工程實際發包價格，將比行政院、立法院所通過之每坪六萬元為低，若眷戶仍執意依外興隆營區改建基地輔助款計價，則將面臨以下問題： 一、外興隆營區改建基地開標房地總價低於翠峰國宅，則可獲輔助購宅款相對減少，勢將造成損失。二、外興隆營區改建基地遲未開工，造成海光三村等三村基地持續由渠等占住無法處理，導致其他老舊眷村改建進度停滯，無法推動。三、為順利推動老舊眷村改建，本案乃依眷改條例第二十二條規定疏導原告配合辦理相關手續，惟其仍堅持以領取原八十六年所作法院認證之「外興隆營區改建基地」房地總價百分之八十為輔助購宅標準，被告現繼續溝通中。又八十五年十月份，被告辦理海光三村等三村遷購翠峰國宅交屋進住，原告原係遷購戶，且已辦理交屋手續，惟因國宅房舍結構缺失，乃於八十六年五月陳情高市府國宅處及被告，予以解除國宅買賣契約、辦理退屋還款及改領輔助購宅款自行購宅，基於照顧眷戶之立場及彰顯政府一貫之德意，經函文及電話等方式協調總政戰部及高雄市政府等相關單位同意辦理，被告並於八十六年十月一日（八六）揚眷字二三二七號函註銷原告翠峰國宅承購權，並請市府國宅處協助解約還款事宜，市府國宅處已配合辦理解約還款事宜。惟原告堅持要求市府退還此間利息，國宅處以此舉與法不符，無法照辦，導致原告迄未完成退屋手續，其貸款部分仍繼續衍生孳息。另原告改領輔助購宅款自行購宅乙節，依眷改條例相關規定，無法享有中央公教人員輔助購置住宅貸款利率。原告堅持需依原改建計畫外興隆營區改建基地規劃之房地總價百分之八十為輔助購宅款計價標準，然依法行政，係處理本案之原則。其輔助購宅款計價方式需依眷村改建條例施行細則第十九條規定以翠峰國宅房地總價核算之，被告自不能違法依照外興隆營區改建基地房地總價核撥輔助購宅款。請判決駁回原告之訴等語。
理由
按新法施行後，於施行前已繫屬而尚未終結之行政訴訟事件，由最高行政法院依新法裁判之。如認起訴無理由者，應予駁回；有理由者，應為原告勝訴之判決或發交該管轄高等行政法院依新法審判之，行政訴訟法施行法第二條定有明文。本件原告原係海光三村之眷戶，該村與勝利新村、四知十四村等三村依國軍老舊眷村改建計畫係遷建至外興隆營區改建基地，惟因眷舍老舊不堪居住，且部分眷戶亦陳請依眷改條例第二十二條規定，由眷戶領取輔助購宅款自行購宅之方式遷購翠峰國宅，乃經眷戶簽訂遷建申請書完成法院認證後，於八十五年十月間交屋進住上開國宅。嗣因國軍老舊眷村改建特別預算尚未通過及外興隆營區改建基地涉及要塞管制區等問題，致眷戶輔助購宅款亦無法計算核撥。國防部商採以修訂眷改條例施行細則第九條、第十九條方式，改發放輔助購宅款之標準。被告乃依新規定分別與原眷戶重新認證（放棄原認證之權利，改依新法之標準），並於八十八年一月十三日及十九日發布公告，限公告一個月內配合辦理新認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。原告不服，循序提起訴願及再訴願，一再訴願決定以有關配住眷戶應否完成搬遷或逾期未搬遷而遭註銷原眷戶資格，均屬行政主管機關，本於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，依本院四十八年判字第十一號判例意旨，原告不得提起訴願，而從程序上駁回。惟查原告係海光三村列管原眷戶，被告於八十五年間依眷改條例第二十二條規定，同意以眷戶領取輔助購宅款自行購宅方式遷購翠峰國宅，經該村眷戶簽訂遷建申請書，完成法院認證後遷購。嗣因故修訂眷改條例施行細則第九條、第十九條，更改發放輔助購宅款之標準，而據以命原眷戶重新認證，並於八十八年一月十三日及十九日發布公告，限公告一個月內配合辦理新認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。是本件原告在本案係屬現住眷戶身分，並非軍人或公務人員身分，與被告間無上下服從關係，國軍眷戶之使用眷舍，亦未使眷戶處於須對於國家服從之附屬地位，自非所謂特別權力關係。況被告承辦本件眷村改建悉以眷改條例及其施行細則為依據，被告單方通知應就新發放輔助購宅款之標準重新認證，否則註銷原告列管原眷戶身分及輔助購宅權益，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告對之不服，自得提起訴願。訴願決定未查，遽依特別權力關係及本院已廢止之四十八年判字第十一號判例，認原告不得提起訴願，從程序上予以駁回，再訴願決定未加以糾正，均有未合。原告起訴就此為指摘，為有理由。因一再訴願決定均未就本案實體理由審酌，為保障原告審級利益，合依首開規定，發交該管轄臺北高等行政法院依新法審理，以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條後段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十二 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 蔡 進 田 法 官 鄭 淑 貞 法 官 林 家 惠 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十二 日
