要旨
建築法第九十條第一項對違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。該條條文中規定處罰之對象為建築物所有權人或使用人，其文字用「或」字，意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二三號原 告 侯淑真 被 告 臺北縣政府 代 表 人 蘇貞昌 右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月十一日台八九內訴字第八九○二三三○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣坐落臺北縣三重市○○街八十八號建築物一、二樓，使用執照原核准用途為住宅。被告稽查人員於民國八十八年一月二十五日前往檢查發現，由原告出租他人違規擺設賭博性電動玩具三十三台，被告認原告違反建築法第七十三條規定，依同法第九十條規定，以八十八年五月十七日北府工使字第一八○九五二號函處原告罰鍰新臺幣三十萬元並勒令停止使用。原告不服，提起訴願、再訴願均遭決定駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂：一、原告所有房屋八十七年年底出租給洪育楠（身分證號碼：Ｚ000000000 ，籍設：嘉義縣布袋鎮復興里新塭七○七號），洪先生來租屋時，表示要做住家兼家庭冷氣修理行。原告是生平第一次把房子租給別人、不疑有他；租賃契約成立同時，雙方特定約定一、本房屋承租做住家兼家庭水電行，不得轉作茶室色情業、電動玩具店、看護安養院．．．或其他不法行業。二、原告居住處和出租屋距離很遠，因而其表明不用去收房租，每月十日前會主動把租金匯入甲方帳戶，有租賃契約書可以證明。案外人洪育楠嗣後未經原告之同意，竟私自將所承租之房屋轉租給另案外人陳逸松使用，亦有洪育楠於八十八年十二月二日所書立之切結書可稽。原告因平時事務繁忙，又未居住在出租房屋之附近，故對於所出租之房屋房客如何使用，並無從確實掌握與知悉。二、不料，洪先生租屋後私自轉租其友人，一樓照常如一般住家兼家庭水電行，二樓改裝隔音房做賭博電玩業，於八十八年一月二十五日晚上被警方查獲，當時查獲違法電玩三十三台，屋主並不知情，也未接到警方通知到場，數天後鄰居通知我才知道原委。並於事後五月接到罰單。三、違反建築法規定、「知法犯法」、「掛羊頭賣狗肉」的人是房客洪育楠、陳逸松，是其私下擅自變更房屋違法經營賭博電玩。房屋出租時，一般人很難從表面看出房客是好人或壞人，房屋租給他人後，總不能不去上班，跑去監視房客是否有違法。何況房屋一樓正常做住家兼水電行做掩護，二樓房屋私自改成隔音電玩業，就算住在隔壁的鄰居都不知道（提供鄰居具結見證書一份見證此點），直到他們被警方查獲，鄰居才恍然大悟，原來有人躲在隔壁二樓做電玩賭博業。賭博電玩業對社會風氣有不良影響，危害青少年身心健康，眾所皆知。為維護縣民安全，警方抓到賭博電玩業，應對真正主持現場電玩者，加以判刑重罰，甚至對製造賭博電玩工廠加以取締消滅，才是根本之道；而不是消極作為，想辦法找其他對象，引用其它相關法律條文來處罰屋主。就如，大壞人陳進興犯罪傷害白曉燕案，法律也只是判刑處罰至陳進興本人，並不能怪罪其父母沒有注意管教、或其妻子不注意，而引用其它法律條文，加重處罰其父母、妻子兒女。為政者應該以德服人，不能只重法，而不顧情理。縣府取締電玩業是一件好事，但最高罰款三十萬應針對真正犯罪者陳逸松。而不應藉其它法律條文找他人陪罰。屋主真的不知道，其私自變更使用房屋違法經營電玩，房客的違法行為，卻引用違反建築法規定，依最重罰款處罰屋主，好像合法，但並不合理。四、按「建築物非經領得使用執照．．．，非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，．．．。」，固為建築法第七十三條後段及第九十條第一項所明定。惟所謂「非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」之真正涵義，當係指建築物之所有權人明知建築物不得為不當之使用，而仍加以使用而言，即所謂刑法所規定「明知並有意」而言，如果建築物已轉租他人使用，在他人佔有管領之中，情狀本非建築物所有人所能掌握，自不能將承租人之故意違反不當之使用之不利益，轉嫁給建築物所有人承擔，否則難免與公平正義之法理相背。五、查毋枉毋縱，固為執法人員應有之基本精神，惟「不貪功」亦應為偵辦之執法人員保障犯罪嫌疑人或因公權力之不當行使而遭到不當處分人人權而實事求是的必然作為。如果執法人員或政府機關辦案只求績效掛帥，妄顧真實，辦案難免流於形式之瑕疵？難免不令人引發非議是否真正的做到了「秉公處理」的原則。本件固將原告以「建築物非經領得變更使用執照，不得變更使用，建築法第七十三條有明文規定，該號房屋未經依照上項規定領得變更使用執照，擅自變更為電子遊藝場使用。」，依建築法第九十條規定科處罰鍰新台幣參拾萬元整之處分，對於公權力之行使及社會治安功能或可謂功不可沒，但於釐清責任「事實歸屬」，則認仍有甚多不當之處，且不當之裁判或公權力之行使，非但不能達到預期之效果，反而對於受處分人之心靈造成嚴重之戕害與打擊。六、按「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實。」，為刑事訴訟法第一百五十四條所明定。又「實施刑事訴訟程序之公務員，就該管案件，應於被告有利及不利之情形，一律注意。」，刑事訴訟法第二條有明定規定。再「法官審判案件，被告是否有罪、是否應予重判，涉及法官的自由心證，外界較難置喙。不過，訴訟程序是否依法進行，是顯而易見的部分，即使被告是罪大惡極之徒，法官也不應該輕忽、漠視。畢竟，程序正義的維護，是最基本的人權保障。」七、有些屋主碰上不好的房客，不給房租或轉租他人或賴著不走要求搬遷費，屋主也無奈。此事件本人事後於八十八年十二月找到洪育楠理論，洪先生才告知其租到房子後，再轉租給陳逸松，洪逸楠自己做二房東，本事件房屋二樓裡面被改成那樣，原告也是被蒙在鼓裡不知情，事後還要浪費金錢重新整修，屋主也是受害者。八、刑事審判之量刑，在於實現刑罰權之分配的正義。故法院對有罪之被告科刑，應符合罪刑相當之原則，使罰當其罪，以契合人民之法律感情。此所以刑法第五十七條明定科刑時應審酌一切情況，尤應注意該條所列各款事項，以為科刑輕重之標準。在法律之目的，一方面在維護社會之秩序，一方面在保障人民之權益；執法人員於執行任務時，應時時注意兼顧此二目的，勿使有所偏廢。執法人員既負有維護社會治安，確保社會安寧之任務，則其所表現之成果，似不在偵破重大刑案之多寡，而在於是否釐清各個犯罪的責任「事實歸屬」。為此，謹請判決撤銷一再訴願決定及原處分，以保原告權益。 被告答辯意旨略謂：一、按建築法第七十三條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」及同法第九十條第一項規定「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。．．．不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」。二、查坐落本縣三重市○○街八十八號一、二樓建築物，領有被告所屬建設局核發七二使字第九九一號使用執照，使用分區為「住宅區」，原核准用途一、二樓為「住宅」，案經台北縣警察局三重分局於八十八年一月二十五日於系爭建築物內查獲現場擺設賭博性電動玩具三十三台，均插電營業中，正供不特定人士把玩，遂依賭博罪移送台灣板橋地方法院檢察署偵辦，此有台北縣警察局臨檢紀錄表附卷可稽。並經被告建設局（目的事業主管機關）以八十八年三月二十九日八八北府建五字第一一六九○六號函認定其現場實際違規經營電子遊藝場業，依違反商業登記法規定裁罰在案，原告未經核准領得變更使用執照即擅自供人違規經營電子遊藝場業，其違規事實明確，洵堪認定，被告乃依違反建築法第七十三條規定爰依同法第九十條第一項規定，於八十八年五月十七日以八八北府工使字第一八○九五二號函處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並勒令停止使用，依法並無不符。原告不服乃向臺灣省政府訴願審議委員會提起訴願，經省府決定訴願駁回；原告又不服乃循序向內政部再訴願亦遭駁回。揆諸首揭法條規定，訴訟人主張均為推諉之詞，與本案無涉，原處分並無不合，請予維持。三、鑑於電子遊藝場業，對社會風氣素有不良影響，青少年身心健康之危害與偏差行為之形成具有顯著相關，被告基於前開管理目的，訂立「本縣電子遊藝場業管理方案」－「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及未來各項嚴格取締之作為，同時進行多項前置宣導措施（包括於八十七年三月十三日寄發「敬告合法業者函」三十封，要求合法業者嚴予自律、同月十八日寄發「敬告屋主函」四百八十五封，呼籲房屋所有權人儘速排除將自有房屋供人非法使用、同月二十五日寄發「勸導同學函」五十二萬封，請本縣各國中、小學學生勿涉足電玩場所），並曾於報章、媒體公佈，讓全縣縣民周知，且呼籲業者自重，不容以任何「巧立名目」、「掛羊頭賣狗肉」之變相方式經營電子遊藝場業務，原告卻知法犯法，心存僥倖，試探被告執行公權力之決心與能力。另查本案現場擺放賭博性電玩參拾參台，並有開分員現場開分，係屬大規模之電子遊藝場，對社會之危害實屬重大。基於上述因由，本案採最重罰鍰並無違誤。原告所述核無理由，敬請審理予以駁回。
理由
本件原處分以原告所有坐落臺北縣三重市○○街八十八號建築物一、二樓，使用執照原核准用途為住宅。臺北縣政府稽查人員於八十八年一月二十五日前往檢查發現，上開建築物未經領得變更使用執照，由原告出租他人違規擺設賭博性電動玩具三十三台，而賭博性電動玩具對青少年身心影響極大，屋主將建築物出租他人違規使用，未配合縣府宣導取締措施，應加重處罰，乃認原告違反建築法第七十三條規定，依同法第九十條規定，處原告罰鍰新臺幣三十萬元並勒令停止使用，固非全然無據。惟查，建築法第九十條第一項對違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。該條條文中規定處罰之對象為建築物所有權人或使用人，其文字用「或」字，意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。本件業經被告查明系爭建築物違規營業之使用人為陳逸松，依商業登記法第三條，第三十二條前段規定，處陳逸松罰鍰一萬五千元，並命令停止營業，有被告八十八年三月二十九日八八北府建五字第一一六九○六號函影本附原處分卷可稽。被告不對該使用人處罰，而逕對行為人以外之建築物所有權人即原告處罰，復未敍明何以應逕對原告處罰之理由，適用法則亦與禁止恣意原則有違。本件原處分既有違誤，一再訴願決定遞予維持，亦有未合。原告據以指摘，非無理由，應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 一 月 十 日最 高 行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 彭 秀 玲 中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
