要旨
本件因九二一地震受損建築物危險分級之評估、通知所有人或占有人停止使用、強制拆除及受損建築物解除危險分級評估等業務，其權責機關「在縣 (市) 為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣 (市) 政府」，並非被上訴人，至為明確。又查被上訴人為地方行政機關，固有處理公務之公權力，為有權作成行政處分之機關。惟其基於公權力之職權行使，仍應受法律及一般法律原則之拘束。是其職權之行使，如無法律之依據，或有逾越職權範圍之情形，即難認其行政處分為適法。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第二三七四號上 訴 人 林士毓 （送達代收人 林繼秋） 被 上訴 人 臺中縣霧峰鄉公所 代 表 人 劉慶宗 右當事人間因其他請求事件，上訴人對於中華民國九十年十一月一日臺中高等行政法院八十九年度訴字第五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
本件上訴人起訴主張：上訴人所有坐落臺中縣霧峰鄉樟公北巷之山多綠山莊房屋，因九二一地震，經被上訴人判定為全倒，上訴人及本區住戶，深感不服，乃請建築師作更嚴謹評定，鑑定為需注意。因此，請求被上訴人判定為半倒，並提供第一次及第二次鑑定報告，經被上訴人分別以八十八年十二月三十日八八霧鄉民字第二三五八六號函及八十九年一月五日八八霧鄉民字第二二九四四號函否准。就全倒、半倒之判定，依內政部八十八年九月三十日台八八內社字第八八八五四六五號函及行政院九二一震災重建推動委員會八十八年十月二十五日（八八）建委安字第○五五二號函所示，由行政機關首長依全倒及半倒之定義，參酌建築師之意見所為。被上訴人第一次鑑定因有疑義，而請上級機關指派建築師協助鑑定，於第二次鑑定結果，呈現有「修復之可能性」，此時，被上訴人自應依內政部上開函及行政院九二一震災重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函所示「鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住」，即依法令為半倒之判定。又被上訴人行使行政裁量判定時，從所依據之證據觀之，並不符合內政部八十八年十月一日台（八八）內營字第八八七四七九二號函所訂之「九二一大地震受災區建築物危險分類及評估作業規定」，而第一次鑑定依上開規定及被上訴人所提證據僅是標示注意、危險等警示作用，提醒民眾注意安全。然被上訴人卻以無建築證照專業知識人員實施鑑定，並填載不實及非法定格式之「八十八年十月十二日勘查清冊」。再者，被上訴人於第二次鑑定時，亦未以儀器及科學數據，實施樑柱鋼筋顯影探測、建築物傾斜測量、混泥體抗壓探測、邊坡穩定探測及耐震結構分析，僅目測得出其鑑定試算表，且其於筆錄中未述明「全倒」之字眼，認上訴人所有建物受損不嚴重，實難想像被上訴人何以裁定為全倒。又依行政院九二一震災重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函所示「經判定為全倒之受災戶，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送本府核定，．．．」其意旨為經合法判定全倒之建築物，才須附具上述報告送審，被上訴人之判定程序顯不合法，其不應以此函規避。本件被上訴人未依全倒之法令規定恣意為全倒判定，並張貼禁止進入之告示，其極度侵害上訴人財產權與管理財產之自由，造成上訴人之損害等情，爰請判決將訴願決定不利於上訴人部分及判定全倒之原處分撤銷，並依內政部八十八年九月三十日台八八內社字第八八八五四六五號函及行政院九二一震災重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函意旨，參酌被上訴人第二鑑定報告與上訴人之鑑定報告及修復補強計畫書逕為半倒之判定，並判命被上訴人賠償因全倒判定致上訴人每人遭受財產上損害賠償新臺幣（下同）各一百萬元（合計八百萬元）暨自八十九年一月五日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息及非財產上損害賠償原告每人各五十萬元（合計四百萬元）。 被上訴人則以：本案係經內政部營建署委託臺北建築師公會鑑定結果判定為全倒，上訴人要求提供鑑定依據之全文，被上訴人機關基於人身安全及客觀裁判，不宜將鑑定人員名單公布，但已將結果函復上訴人。依行政院九二一震災災後重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函：「經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送台中縣政府核定。」上訴人未備全書面資料依法申請改判，被上訴人為安全考慮不同意任意變更判定結果。又上訴人之住屋係集合式住宅共五十三戶，已領取補助金三十四戶，空屋、公共設施十餘戶，上訴人應檢附其他各住戶同意書，為改判半倒執行之可行性等語，作為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人係臺中縣霧務鄉「山多綠山莊」集合式住宅住戶，於八十八年九月二十一日大地震時住屋受損，經被上訴人判定為全倒，而請求撤銷住屋全倒之判定，並改判定半倒。被上訴人以八十八年十二月三十日八八霧鄉民字第二三五八六號函復：「為安全考慮本所不同意任意變更判定結果。經專業技師鑑定全倒在案，為安全得暫緩拆除以作為擋土牆之功用」及八十九年一月五日八八霧鄉民字第二二九四四號函復：「為安全考慮，本所不同意任意變更判定結果」，否准上訴人請求。按內政部八十八午九月三十日台八八內社字第八八八五四六五號函及行政院九二一震災災後重建推動委員會八十八年十月二十五日八八建委公字第○五五二號函釋意旨，被上訴人係就一定之事務有決定並表示國家意思於外部之權限之國家機關，建築師及技師之檢定工作僅係作為建築物安全鑑定或協助鄉（鎮、市、區）首長就有疑義者作認定，全倒或半倒房屋之認定，仍應由鄉（鎮、市、區）首長認定，被上訴人依據內政部營建署委託臺北市建築師公會勘查清冊勘查結果符合全倒，而作為判定全倒之根據，依首揭函釋規定並無不合。若上訴人認為不需拆除，即應依行政院九二一震災災後重推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函說明之規定向該管縣（市）政府提出申請，即依該規定須提出修復補強申請，並應提出經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送縣市政府核定，經縣市政府審定確認可修繕者自然不符全倒之定義；縣市政府應通知鄉（鎮、市、區）公所將原判定全倒改為半倒，除房屋慰助金追減為十萬元外，相關優惠措施亦應依有關規定重行檢討適用。上訴人不循此途徑，逕要求被上訴人將全倒改判為半倒，顯不符合前述改判之程序，被上訴人予以否准，並無不合。上訴人雖稱曾自費委託蘇泰霖建築師「震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表」評估結果為：⑴有關結構體與大地工程評估，危險分級：需注意。⑵有關墜落物與傾倒物非結構體評估，危險分級：需注意。及依行政院九二一災後重建委員會八十九年十二月二十一日（八九）重建住字第一一八九六號函釋規定向財團法人九二一基金會申請「協助受損集合式住宅擬定修繕補強計畫書方案」，於九十年五月完成「山多綠擬定修繕補強計畫第一階段報告」，業經勘查探測結果為「建物未有傾斜」、「擋土牆及邊坡安全尚符合相關建築法規」及「修復經費僅三百零一萬七千元」（上訴人所有建物合計上億元），且已進行工程修復。然按依據內政部八十八年九月三十日台八八內社字第八八八五四六五號函意旨，仍應視被上訴人為有權作成行政處分之機關。又依行政院九二一震災災後重建推動委員會八十九午一月六日八八建委公字第三○六四號函：經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫，送縣市政府核定。本件上訴人尚未備齊上開書面資料送請該管臺中縣政府核定，亦為兩造所不爭執；另公共工程委員會八十九年三月八日（八九）工程企字第八九○○五一五○號函釋稱：「依內政部八十八年九月三十日台八八內社字第八八八五四六五號函之規定，有關住屋全倒、半倒判定證明，係由鄉（鎮、市、區）首長核發，如有爭議仍應依上揭函規定之程序辦理。至本院九二一震災災後重建推動委員會八十八年十二月十八日八八建委公字第三五四五號函意旨，至為明確，即民眾若認為不需拆除，可提具專業技師公會簽證認可之鑑定報告書及可行之修復計畫送南投縣政府核定，與住屋全倒、半倒認定之爭議無涉。」又行政院九二一震災災後重建推動委員會九十年五月十五日（九十）重建生字第九六一三號函亦再函釋稱：「．．．查前行政院九二一震災災後重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函略以：房屋全倒之定義為㈠受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者㈡受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，致不能修復者。依上開房屋全倒定義，經判定為全倒之受災住屋均屬需拆除之危險建築，民眾可自行拆除或於規定期限內出具拆除同意書由政府協助拆除；若有危害公共安全之虞，民眾不自行拆除或出具拆除同意書由政府協助拆除，該管主管建築機關應依建築法相關規定公告強制拆除。本案經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，則應提出經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫送縣市政府核定，經縣市政府審核確認可修復者自然不符全倒之定義；縣市政府應通知鄉（鎮、市、區）公所將原判定全倒改為半倒，除房屋慰助金追減為十萬元外，相關優惠措施亦應依有關規定重行檢討適用。綜上，凡經判定為全倒之住屋未拆除經補強修復後，仍應依上開規定辦理。」上訴人既未備全書面資料，送臺中縣政府核定，逕向被上訴人申請改判半倒，被上訴人為安全考慮不同意任意變更判定結果，縱上訴人有自費請建築師鑑定評估為：危險分級為需注意，或經向財團法人九二一基金會申請「協助受損集合式住宅擬定修繕補強計畫書方案」，於九十年五月完成「山多綠擬定修繕補強計畫第一階段報告」，業經勘查探測結果為「建物未有傾斜」、「擋土牆及邊坡安全尚符合相關建築法規」及「修復經費僅三百零一萬七千元」，且已進行工程修復。依上揭行政院九二一震災災後重建推動委員會九十年五月十五日（九十）重建生字第九六一三號函釋凡經判定為全倒之住屋未拆除經補強修復後，仍應依上開規定辦理。從而，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，起訴意旨請求撤銷原處分及訴願決定，及請求損害賠償，非有理由，為其判斷之基礎。 本院查：本件上訴人係對被上訴人判定其房屋為全倒之行政處分不服，提起訴願及行政訴訟，訴之聲明為：㈠將訴願不利於上訴人部分及判定全倒之原處分撤銷，並逕改判半倒。㈡請求被上訴人賠償因全倒判定致上訴人遭受財產上損害賠償、利息及非財產上損害賠償。上訴人一再主張兩造所爭執者，為被上訴人所為「未依法規判定房屋為全倒」之行政處分，而非「有無依照規定申請變更房屋全倒之判定」云云，自應審究被上訴人判定上訴人房屋為全倒之行政處分有無違法。惟原判決以上訴人未依行政院九二一震災災後重建推動委員會八十九午一月六日八八建委公字第三○六四號函釋：「經判定為全倒之受災住屋，若民眾認為不需拆除提出修復補強申請，經專業技師公會簽證之鑑定報告書及具體可行之修復計畫，送縣市政府核定。」以上訴人尚未備齊上開書面資料送請該管臺中縣政府核定，而將上訴人之訴駁回，自有適用法規不當及判決不備理由之違法。次按建築法第二條第一項規定：「主管建築機關：在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府。」第八十一條第一項規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆者，得強制拆除之。」第八十二條規定：「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變，致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時，得由該管主管建築機關逕予強制拆除。」又依內政部八十八年十月一日八八台內營字第八八八四七九二號函訂定發布，並溯自八十八年九月二十一日起生效之「九二一地震受災區建築物危險分級評估作業規定」第一點規定：「震災後建築物評估作業應由直轄市、縣（市）政府工務局或建設局進行編組，並依照內政部八十八年三月辦理震災後建築物緊急評估人員講習會之講授內容辦理。．．．」第二點規定：「第一階段評估人員就各棟建築物以目視方式，就結構體、墜落物、傾倒物依震災後建築物第一階段危險分級及其使用評估表，評其損害程序為危險、需注意或安全等級，分別貼上紅色、黃色或綠色標誌．．．」第三點規定：「震災後建築物第二階段危險分級之評估對象，除建築物已倒塌或經直轄市、縣（市）政府工務局或建設局提報為應立即拆除者，由行政院公共工程委員會執行拆除外，以第一階段評定結果為危險之建築物為原則。」又依內政部九十一年六月六日九一台內營字第○九一○○八四○八一號令訂定發布之「九二一震災受損建築物解除危險分級評估標誌作業要點」第二點規定：「九二一地震災區，依內政部八十八年十月一日台（八八）內營字第八八七四七九二號函訂定之『九二一大地震受災區建築物危險分級評估作業規定』，經評估張貼黃色或紅色危險分級標誌之建築物，於修復後，得由建築物所有權人或管理委員會向直轄市、縣（市）主管建築機關申請解除評估標誌。」依上開規定觀之，本件因九二一地震受損建築物危險分級之評估、通知所有人或占有人停止使用、強制拆除及受損建築物解除危險分級評估等業務，其權責機關「在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府」，並非被上訴人，至為明確。又查被上訴人為地方行政機關，固有處理公務之公權力，為有權作成行政處分之機關。惟其基於公權力之職權行使，仍應受法律及一般法律原則之拘束。是其職權之行使，如無法律之依據，或有逾越職權範圍之情形，即難認其行政處分為適法。本件被上訴人所為判定上訴人之房屋為全倒之處分，其職權之行使有無主管建築機關之委任或委託？其處分之法效性如何？所為判定房屋全倒或半倒之處分，究為危險建築物之評估分級，抑係慰問金核發之依據？又被上訴人為房屋全倒之判定後，有無函移臺中縣政府審查核定及公告，以符上開規定，均應詳予究明。原審就前述各點既未加認定，而於判決中予以說明，自屬有判決不適用法規及不備理由之違法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院。又本件原處分之法效性及適法性既有待審究，則上訴人合併請求被上訴人賠償財產上損害、利息及非財產上損害部分，亦應併予發回審理。 據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十 日
