要旨
台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例僅是放寬自願退休之要件，規定公務人員退休法所定二種自願退休之情形外之另一種得自願退休情形。而公務人員退休法第六條第二項加發五個基數一次退休金之規定，有其條件之限制，並非凡屬自願退休之情形均可發給。暫行條例既未對公務人員退休法第六條第二項另有放寬條件之規定，自仍應符合該條項之任職滿二十五年之要件，始得享一次加發五個基數一次退休金之優惠。原告不合任職滿二十五年之要件，被告否准其所請，自符合前述法律之規定。 參考法條：公務人員退休法 第 6 條（84.01.28）
案由
最高行政法院判決 九十一年度判字第四六四號原 告 甲○○ 被 告 乙○○ 代 表 人 吳容明 右當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十九年三月十四日八九公審決字第○○二七號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告原係前臺灣省政府勞工處技正，於民國八十八年年滿五十五歲時申請自願提前退休，案經該處以八十八年五月二十二日八八勞人字第六二八五八函送被告核定。經被告以原告於公務人員退休法新制施行前後之任職年資，共計二十三年一個月，原不合公務人員退休法定自願退休要件，惟因原告係依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（下稱暫行條例）第十二條第三項規定核定留用人員，且服務年資已任滿二十年，得依暫行條例第十五條規定，於留用期間辦理自願退休，乃以八十八年六月二十九日八八台特三字第一七七○九二六號函核定其自八十八年七月十六日自願退休生效。嗣行政院勞工委員會以被告未核給一次加發五個基數之一次退休金，函請被告辦理退休復審，案經被告以八十八年七月十二日八八台特三字第一七八四三五五號書函函復以原告任職年資未滿二十五年與規定不符，無法同意照辦。原告不服，提起訴願，案經被告改依復審程序處理決定駁回，原告提起再復審，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂：一、查暫行條例之主管機關為行政院，研考會為主要承辦單位，且為中華民國政府機關，其所函請各機關積極配合辦理事項應屬有效。再復審決定理由㈡卻將研考會函請各機關積極配合辦理之文件判定未具法效性而駁回，苟該會所辦函件未具法效性，則爾後之公務人員所辦公文之法效性亦將被質疑。二、暫行條例為退休法之特別法，係屬後法，其效力優於普通法（退休法），優於前法（退休法）。是以其於暫行條例第十五條將退休法第四條第一項第二款任職滿二十五年方可退休之條件放寬至滿二十年即得為之，而退休法第六條第二項末段規定，公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，並一次加發五個基數之一次退休金，未定任職年資，惟前提必須符合同法第四條第一項第二款任職滿二十五年之規定。現暫行條例已將任職滿二十五年放寬為滿二十年即可，從而一經年滿五十五歲，服務達二十年以上之人員，即得於任職滿二十年並於年滿五十五歲之日起一年內申請自願提前退休生效，即應發給五個基數之一次退休金。雖退休法施行細則第八條第一項規定需任職滿二十五年，其立法旨意當配合母法第四條第一項第二款要件，二十五年決非憑空而定，現母法已將任職滿二十五年放寬為二十年，基於子法不得逾越母法原則，原告既經服務達二十年以上並於年滿五十五歲之日起一年內申請自願提前退休，自屬符合上揭規定。如若不採此一解釋，則法律之一體適用性將因之割裂，此當非合理之作法，抑且顯與「儘量維護當事人權益」之意旨相悖。三、暫行條例係為鼓勵省級公務人員踴躍辦理退休，以達到精省目標而訂定，是以將退休法由原規定任職滿二十五年方可退休之條件放寬至滿二十年即得為之，從而相對的在「作業手冊」中將滿五十五歲退休可加發五個基數之一次退休金之條件放寬至二十年實屬有理，且本問與答同步公佈於網際網路以召公信，故原告及服務機關均認為「作業手冊」上業經清楚敍明在案，應屬無誤。且原告在「員工資退意願調查表」、「切結書」及「專案精簡名冊」備註欄中均分別敍明在可領取加發五個基數之一次退休金才辦理退休，服務機關認為原告提出之條件符合上開要件方為原告辦理退休，再復審決定認為研考會所辦公文不具法效性而駁回原告之再復審，有失公允。四、再復審決定事實三、㈡．．．經查研考會業依臺灣省政府功能業務與組織調整委員會第二十三次協調會議決議，於八十八年八月十一日以（八八）會綜字第○三九八○號書函修正上開作業手冊附錄二、問與答第十點文字為：「．．．依暫行條例第十五條規定，除符合公務人員退休法規定之退休條件外，任職滿二十年者應准其辦理退休，最高加發十二個月之俸給總額。如同時符合公務人員退休法第六條第二項後段及同法施行細則第八條第一項規定者，可再加發五個基數之一次退休金。例如，任職滿二十五年而自願退休者如年滿五十五歲，除最高可享有十二個月之俸給總額外，並加發五個基數之一次退休金。．．．」在案。足見本點在本次協調會議前既已成立，才有本次之修正，依修法不溯既往原則及信賴保護原則，對人民權利事項應予有利之保障。且在本（二十三）次協調會議中就員工權益保障亦曾提出相關問題：因精省作業符合提早自願退休人員，得否另依公務人員退休法規定加發五個基數之一次退休金，經決議略以：「．．．請儘量維護當事人權益」。五、退萬步言，「作業手冊」之編訂係經被告相關人員參與作業，且研考會正式行文各機關＜請即積極配合辦理＞，是其竟於其後主張「僅供參考」而非一體適用，顯係陷原告及積極配合政府政策之公務人員於不義。抑且其後該「作業手冊」雖因而修改而有所補救，惟原告既依修正前之作業規範辦理退休，是自應適用加發五個基數之一次退休金之規定，方為正辦。六、綜上論結，本案原處分、復審及再復審決定遞予維持，即顯均有所違誤失平，請將再復審決定、復審決定及原處分均撤銷等語。 被告答辯意旨略謂：一、查暫行條例第十五條規定：「（第一項）省級公務人員因機關（構）或學校業務調整而精簡、整併、改隸、改制或裁撤，除符合公務人員退休法規定之退休條件者外，任職滿二十年者，應准其辦理退休，不受公務人員退休法第四條第一項第二款規定之限制。（第二項）前項退休人員除依公務人員退休法規定支給退休金外，並適用下列規定：一、自願退休者，得一次加發十二個月之俸給總額。但已屆命令退休年齡前一年者，加發之俸給總額依提前退休之月數發給。二、依第十二條第三項規定留用，並於留用期間自願退休者，亦得一次加發十二個月之俸給總額。但每留用一個月，減發一個月之俸給總額，．．．」究其立法意旨，省級公務人員因機關組織調整辦理自願退休者，除自願退休之任職年資資格條件放寬為二十年，不受公務人員退休法第四條第一項第二款任滿二十五年規定之限制，其餘有關任職年資採計、退休金計算及擇領月退休金條件等事項，仍應依現行公務人員退休法暨其施行細則相關規定辦理。又查公務人員退休法第六條第二項末段規定，公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，並一次加發五個基數之一次退休金。同法施行細則第八條第一項規定：「本法第六條第二項所稱公務人員年滿五十五歲時得自願提前退休，係指任職滿二十五年並於年滿五十五歲之日起一年內申請自願提前退休生效者而言。」由於原告經核定之新制施行前、後任職年資合計為二十三年一個月，未滿二十五年，自不合加發五個基數之一次退休金，被告否准原告請求一次加發五個基數一次退休金之決定，並無違誤。二、至於原告引述行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）八十八年四月彙編之「研擬臺灣省政府組織員額調整計畫書作業手冊」附錄二、問與答第十點所載「任職滿二十年而自願退休者如年滿五十五歲，除最高可享有十二個月之俸給總額外，並加發五個基數之一次退休金」乙節。經查研考會依臺灣省政府功能業務與組織調整委員會作業小組第二十三次協調會議決議，於八十八年八月十一日以（八八）會綜字第○三九八○號書函修正上開作業手冊附錄二、問與答第十點文字為：「．．．依暫行條例第十五條規定，除符合公務人員退休法規定之退休條件外，任職滿二十年者應准其辦理退休，最高加發十二個月之俸給總額。如同時符合公務人員退休法第六條第二項後段及同法施行細則第一項規定者，可再加發五個基數之一次退休金。例如，任職滿二十五年而自願退休者如年滿五十五歲，除最高可享有十二個月之俸給總額外，並加發五個基數之一次退休金。．．．」在案。且上開作業手冊係研考會為利各機關研擬省政府組織員額調整計畫書及辦理有關事項，爰將省功能業務與組織調整目標、調整結果、相關調整原則及作業程序、參考案例及相關法規等彙編成冊，以供各機關參考之用，該作業手冊序言已有明文。茲以上開手冊係針對精省事項提供資訊以為辦理參考，係提供資訊之事實行為，既不具法效性，其說明內容與法令有違者，自不得援用。有關公務人員退休權益事項之法規適用疑義，仍應以暫行條例及公務人員退休法暨其施行細則之明文規定為依據。三、綜上論述，原告於實體上不合法令規定，請駁回原告之訴等語。
理由
按公務人員退休法第四條第一項規定：「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職五年以上滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。」同法第六條第二項後段規定：「．．．公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，並一次加發五個基數之一次退休金。」準此可知，公務人員得自願退休者，限於二種情形。而公務人員年滿五十五歲之時固得自願提前退休，惟須任職滿二十五年之情形者，始足當之，必符合任職滿二十五歲之要件者，始得享一次加發五個基數之一次退休金之優惠。同法施行細則第八條第一項規定：「本法第六條第二項所稱公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，係指任職滿二十五年並於年滿五十五歲之日起一年內申請自願提前退休生效者而言。」自符合母法規定之意旨。次按臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（下稱暫行條例）第十二條第三項規定：「不願依第一項規定隨業務與組織調整移撥安置之省級公務人員，得由原機關指派工作繼續留用，原機關整併、裁撤者，得由省政府於本機關或所屬機關，以原任或相當職務之職稱及官等職等指派工作繼續留用，最長以一年為限。」同條例第十五條規定：「省級公務人員因機關（構）或學校業務調整而精簡、整併、改隸、改制或裁撤，除符合公務人員退休法規定之退休條件者外，任職滿二十年者，應准其辦理退休，不受公務人員退休法第四條第一項第二款規定之限制（第一項）。前項退休人員除依公務人員退休法規定支給退休金外，並適用下列規定：一、自願退休者，得一次加發十二個月之俸給總額。但已屆命令退休年齡前一年者，加發之俸給總額依提前退休之月數發給。二、依第十二條第三項規定留用，並於留用期間自願退休者，亦得一次加發十二個月之俸給總額。但每留用一個月，減發一個月之俸給總額，．．．。」依此規定，省級公務人員因機關組織調整，任職滿二十年者即得自願退休，係於公務人員退休法第四條第一項規定之二種自願退休情形外，增設另一種。此增設之自願退休者所享之優惠為得一次加發十二個月之俸給總額。上開公務人員退休法規定，如任職滿二十五年並於年滿五十五歲時自願提前退休者，一次加發五個基數之一次退休金之要件，並未經暫行條例另為放寬規定，自仍應符合其要件始可。本件原告原係前臺灣省政府勞工處技正，於八十八年年滿五十五歲時申請自願提前退休，案經該處以八十八年五月二十二日八八勞人字第六二八五八號函送被告核定，以原告於公務人員退休法新制施行前後之任職年資，共計二十三年一個月，原不合公務人員退休法所定自願退休要件，惟因原告係依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第十二條第三項規定核定留用之人員，且服務年資已任滿二十年，得依同暫行條例第十五條規定，於留用期間辦理自願退休，被告爰以八十八年六月二十九日八八台特三字第一七七○九二六號函核定其自八十八年七月十六日自願退休生效。嗣行政院勞工委員會以被告未核給一次加發五個基數之一次退休金，函請被告辦理退休復審，案經被告以八十八年七月十二日八八台特三字第一七八四三五五號書函函復原告任職未滿二十五年，與規定不符，無法同意照辦。按諸前述規定與說明，尚無違誤。原告申請復審、再復審，復審、再復審決定遞予駁回，均無不合。原告起訴主張如事實欄起訴意旨所載，經查：㈠退休金之核定，為被告之法定職權。臺灣省精省時，行政院研究發展考核委員會為利研擬臺灣省政府組織員額調整計畫書及辦理有關事項，將省功能業務與組織調整目標、調整結果、相關調整原則及作業程序、參考案例及相關法規等彙編成「研擬臺灣省政府組織員額調整計畫書作業手冊」，供各機關參考之用，其中縱有關於加發退休金之說明，並無拘束被告之效力，尤無變更前引公務人員退休法之效力。被告審核原告不符合前引公務人員退休法第六條第二項規定一次加發五個基數之一次退休金之規定而否准其所請，不予引用該手冊中問與答第十點說明可以加發之內容，洵無違法。㈡如前所述，暫行條例僅是放寬自願退休之要件，規定公務人員退休法所定二種自願退休之情形外之另一種得自願退休情形。而公務人員退休法第六條第二項加發五個基數一次退休金之規定，有其條件之限制，並非凡屬自願退休之情形均可發給。暫行條例既未對公務人員退休法第六條第二項另有放寬條件之規定，自仍應符合該條項之任職滿二十五年之要件，始得享一次加發五個基數一次退休金之優惠。原告不合任職滿二十五年之要件，被告否准其所請，自符合前述法律之規定。其引據公務人員退休法施行細則第八條第一項規定，無子法逾越母法之情形。而得否自願退休與如何予以優惠，各設不同規定，無割裂適用可言。㈢原告提出退休之申請，被告依法核定，自無不合。原告所指之意願調查表等資料，不足以變更被告依法所為核定。㈣前述行政院研考會編印之作業手冊，依其序言，已說明供參考，其中附錄二問與答第十題說明依暫行條例第十五條規定任職滿二十年自願退休者如滿五十五歲，可加發五個基數一次退休金，並非法規命令，尤非權責機關被告發布之釋示，難認有得予適用之信賴事實。被告適用前述法律規定，與該手冊內容不同，無違反法律不溯既往及信賴保護原則之情事。從而難認起訴意旨為有理由。至於該手冊之後已修正，符合前述法律規定內容，與本案判斷無關。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 三 月 二十九 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 高 啟 燦 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 九十一 年 四 月 一 日
