要旨
惟查：本件教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函，係謂：「……有關桃園縣私立永平高級工商職業學校董事會改選爭議案，經本廳依法組成『私立學校諮詢委員會』審議並做成決議，本案教育廳依據私立學校法正常程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節，因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。」等語，核其內容，無非表明教育廳八十五年五月十七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表對永平工商董事會董事改選所為核備，並無不當，並告知永平工商相關董事身分之確認事宜辦理之情形。此書函對外並不足發生任何法律上之效果或已對當事人之請求有所准駁，自非屬訴願法上之行政處分，揆諸首揭規定及判例，訴願人喬培祥等人對之提起訴願，即非適法，應不受理，乃訴願決定機關竟自實體上決定撤銷原處分，即有違誤；訴願人等不服，提起再訴願，再訴願決定機關未予糾正，而予維持，經核亦有不合。原告起訴意旨據此指摘一再訴願決定，求予撤銷，為有理由，應由本院將一再訴願決定併予撤銷，由訴願決定機關另為適法之決定。三、本件審理之範圍僅及於教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函之效力及一再訴願決定之適法性，並不及於相關董事資格之確認，是則訴願人喬培祥等於民事法院所提起確認董事身分關係之訴訟，與本判決不生結果歧異之疑慮，原告請求於民事審判確定前停止本件訴訟程序，核無必要，併此說明。 參考法條：行政程序法 第 93 條 (90.12.28)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第四七號原 告 朱仁才 林佳生 陳建民 丘周剛 朱仁旺 吳麗華 李立文 朱仁湖 葉佳文 曹秀清 劉麗英 訴訟代理人 沈政雄 律師 被 告 臺灣省政府 代 表 人 張博雅 右當事人間因董監事選舉事件，原告不服教育部中華民國八十八年十月二十八日台八八訴字第八八一二○五二○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定及訴願決定均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣私立永平高級工商職業學校（以下簡稱永平工商）董事會八十四年十月二十二日召開第八屆第十一次會議，改選第九屆董事，投票結果選出第九屆董事，計喬培祥、張百塘、蘇志民、于克非、朱仁旺、林武治、吳麗華、林佳生、朱仁才、李立文、葉佳文、朱仁湖、曹秀清等十三人。董事會於八十五年三月二十二日召開第八屆第十二次董事會，就拒不繳交當選董事同意書之董事喬培祥、張百塘、蘇志民等三位之缺額再進行選舉，選出丘周剛、陳建民、劉麗英等三位董事，連同第八屆第十一次會議已選出並依規定繳交董事同意書之十位董事及會議紀錄資料等，報由前臺灣省政府教育廳（以下簡稱教育廳）於八十五年五月十七日以八五教三字第五八七四二號簡便行文表同意備查。喬培祥、張百塘、蘇志民等人乃檢舉該校董事會改選涉有金錢買賣等請求處理，除向教育部等相關機關陳情外，並向臺灣桃園地方法院提起確認董事關係存在之訴。嗣訴外人喬培祥等人接獲教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函答覆略謂：「．．．有關桃園縣私立永平高級工商職業學校董事會改選爭議案，經本廳依法組成『私立學校諮詢委員會』審議並做成決議『本案教育廳依據私立學校法正常程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節，因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。』」等語，喬培祥、張百塘、洪忠梅及康爾吉不服，提起訴願，經臺灣省政府八十八年三月二日八八府訴二字第一四八○一九號訴願決定，將原處分撤銷，由教育廳另為處分。原告不服前揭訴願決定，認已侵害其權利，提起再訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 甲、原告起訴意旨及補充理由略謂： 一、按鈞院五十四年判字第二五九號判例意旨，本件訴願決定，其訴願人為喬培祥、張百塘、洪忠梅、唐爾吉等四人，然該訴願決定係撤銷教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函，實質上，係認為教育廳所為永平工商董事會第九屆董事選舉之備查處分（即八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號）有瑕疵，命教育廳另為適法處分。惟原告等係該備查處分之相對人，今被告雖僅以撤銷上開教育廳對喬培祥等人之函覆為標的，但其實質上已損害原告朱仁才等十一人之權益，且影響原告永平工商董事會之正常運作，原告等認為該訴願決定違法，乃依上開判例提起再訴願，復經再訴願決定實體上駁回。原告不服，提起本件訴訟，自具有當事人適格。 二、本件教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函，係就訴外人喬培祥等人之陳情予以答覆，其略謂：「．．．二、有關桃園縣私立永平高級工商職業學校董事會改選爭議案，經本廳依法組成『私立學校諮詢委員會』審議並做成決議本案教育廳依據私立學校法正當程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節，因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。」觀此內容，並非一直接發生法律效果之意思表示，而係就喬培祥等人陳情指述之事，說明其處理經過及結果而已，亦即其內容僅陳述就該案曾成立「私立學校諮詢委員會」予以審議，以及經該會審議結果決議該備查案予以核備並無不當，此一事實，充其量僅為事實之告知性質，對於喬培祥等人亦未發生任何法律效果，亦無損害彼等之任何權益（彼等如認該核准備查案損害其權益，理應於法定期間內就該核准備查處分提出救濟）。故上開函示應非行政處分，乃被告於訴外人喬培祥等四人以該函示為訴願標的而提起訴願，訴願決定竟未認其不得提起訴願而於程序上駁回，進而更為實體上審理，即屬違法。 三、訴願決定中謂：訴願人（即喬培祥等人）雖就上述核備案表示不服，然訴願書所爭執之處分書係八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函，且該受文者係訴願人等，則渠提訴願，並無訴願不適格及訴願逾期情事，故從實體上審查云云，再訴願決定亦未予糾正。況上開函示縱為行政處分，其受理理由竟僅以受文者為訴願人，即斷定喬培祥等人無訴願不適格。然行政機關對於人民之函覆，其受文者形式上原即以請求答覆者為名義，但其答覆是否有損害相對人之權益，相對人係認為其何權益受侵害，從而，具有訴願人之適格，仍應參酌實質上之內容，依訴願法第一條、第二條規定為判斷。原訴願決定卻未依訴願法第一條規定審查訴願人（即喬培祥等人）有否主張其係因該函示有何權益受損害（即是否有利用行政爭訟制度而予以權利保護之必要），抑或僅為無任何利害關係之第三人擅為爭執，乃僅以形式上之受文者為認定訴願人適格與否，殊嫌速斷。 四、教育廳八十七年九月十六日函縱屬行政處分，亦無違法不當，原訴願決定予以撤銷，顯有可議： （一）喬培祥等人實際上並未因上開教育廳函受有任何權利及利益之損害，並無訴願利益：訴外人喬培祥等僅為永平工商董事會第八屆已任期屆滿之董事，並非創校董事；雖喬培祥、張百塘二人於八十四年十月二十二日召開第八屆第十一次會議改選第九屆董事，獲選為董事，嗣因其董事身分存否而有認定上疑義，渠或可主張以其待確定之董事身分地位，就上開教育廳八十七年九月十六日函之答覆，有損害權益之虞，提起訴願（按：本案原訴願人洪忠梅、康爾吉，並未獲當選董事，其嗣後已與本案之爭執無任何利害關係，原訴願決定仍以之具訴願人適格，可議之處甚明）。惟喬培祥、張百塘二人就其是否具有董事身分之認定疑義，乃純屬民事爭執，倘喬培祥等二人認其權益受損，原應透過民事訴訟途徑實現其權利，且其嗣後已循民事訴訟請求確認，殊無主張或請求行政機關應作成實體決定之餘地，倘其就行政機關未作成實體決定之答覆仍予爭執提起訴願，即應認為欠缺訴願利益而予以駁回，訴願決定、再訴願決定未察，仍予實體審理，並准所求，即與法理不合。 （二）上開教育廳函示之內容，係依教育部指示辦理，並無違誤：查教育廳八十七年九月十六日函，就訴外人喬培祥等人之陳情予以答覆，係謂：「．．．二、有關桃園縣私立永平高級工商職業學校董事會改選爭議案，經本廳依法組成『私立學校諮詢委員會』審議並做成決議，本案教育廳依據私立學校法正當程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節，因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。」此一函覆內容與實情相符，且均依主管機關教育部之指示辦理。換言之，教育廳處理喬培祥等人之陳情，將其研議處理之結論函告陳情人，均依教育部指示辦理，並無任何處理上之違誤。倘教育部另有意見或指示，理亦應重為指示或建議，並就其新指示或建議續為處理即可，則此前依教育部指示辦理之處理程序及結果既已經過且完成，即無所謂將此一已經過之事實予以撤銷而另為處分之問題。 五、本件永平工商董事會第九屆董事改選備查案，係經教育廳以八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表准予備查，縱認此核准備查為一行政處分，訴外人喬培祥等人欲以其利害關係人之地位加以爭執，應於核准備查處分作成後，於法定期間內提起，訴外人喬培祥等人於該核准備查處分確定後，實係欲假陳情之途，達其請求撤銷原核准備查處分之目的，乃教有廳以告知處理情形之方式函覆，渠復據同一事由爭訟，顯係對已確定之行政處分，更事爭訟，自非合法。又依行政機關處理人民陳情案件要點七規定：「人民陳情案件經主管機關處理後，陳情人如有不同意見再向其上級機關陳情時，該上級機關視案情內容，依權責逕予處理，或指示處理原則後函轉原機關處理。」即認為如陳情人對陳情結果有不同意見，應由上級機關，再視案情內容，依權責處理，並無人民對陳情案件之處理結果如有不服，尚得提起訴願之規定，更未規定得由上級機關將原機關所為處理情形予以撤銷，此無非嚴格區分訴願制度與陳情制度之不同目的所在，以免二者混淆而有失其制度設計之功能，亦兼顧已確定行政處分之安定性。訴願及再訴願機關不察，逕為實體決定，難令原告心服。 六、訴外人喬培祥等所稱永平工商第八屆董事會第十一次會議改選第九屆董事程序違法乙節，依該校董事會組織章程相關規定，所指控內容及所舉事證，尚不足以構成當次會議無效。又有關金錢交易之指控、所舉事證，亦難直接判定第八屆董事會第十一次會議應屬無效（此部分業經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官不起訴處分在案）。據此，教育廳（嗣業務由教育部中部辦公室承受）經斟酌陳情人與原告之意見，並為調查後，認定第八屆董事會第十一次會議改選第九屆董事部分，並無不法，而訴願決定所援引教育部台（八七）技（一）字第八七一三六八號函副本指摘本件董事選舉備查案有可議之處，亦經教育部中部辦公室重為調查，認為並不存在。因此，訴願決定遽而撤銷教育廳函覆訴外人喬培祥等人八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函，實屬未盡公平調查程序下之誤解。 七、按修正後私立學校法第二十四條規定，董事會應在當屆董事任期屆滿二個月前開會選舉下屆董事，並將新董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備（修正前，亦同）。原告朱仁才等八人既經合法程序選出且出具同意書而報經教育廳備查，自已符合上揭規定，即應准予備查，則教育廳就此部分之同意備查，並無不當之處。又教育部於前有關私立南台工商專科學校董事會董事選舉備查案中，亦准就所選出無爭議之十四人資格部分予以備查，而另一董事資格因尚於訴訟中，未准備查，此有該部八十四年一月台（八四）技第○○○三八函之前例可循，訴願決定機關未循此例，連帶將教育廳函覆之朱仁才等八人董事資格同意備查並無不當部分，亦予以撤銷，與平等原則不符。 八、綜上所述，訴願及再訴願決定，均屬違誤，請併予撤銷等語。 乙、被告答辯意旨略謂︰ 一、按「董事會應在當屆董事任期屆滿二個月前開會舉選下屆董事，並將董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備．．．」「董事會依本法第二十一條所定職權通過之各項重要決議，應專案報請主管教育行政機關核備。」分別為修正前私立學校法第二十三條及同法施行細則第十一條所明定。 二、永平工商董事會八十四年十月二十二日召開第八屆第十一次會議，改選第九屆董事，投票結果選出第九屆董事計喬培祥、張百塘、蘇志民、于克非、朱仁旺、林武治、吳麗華、林佳生、朱仁才、李立文、葉佳文、朱仁湖、曹秀清等十三人，而永平工商董事會於八十五年三月二十二日召開第八屆第十二次董事會，就拒不繳交當選董事就任同意書之董事（喬培祥、張百塘、蘇志民等三位）缺額再進行選舉，選出丘周剛、陳建民、劉麗英等三位董事，連同八十四年十月二十二日召開之第八屆第十一次會議已選出並依規定繳交董事願任同意書之十位董事及會議紀錄等資料報由教育廳，於八十五年五月十七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表同意備查。而教育廳以八十七年九月十六日八十七教三字第一七五五二號書函答覆訴外人喬培祥等人「有關桃園縣私立永平高級工商職業學校董事會改選爭議案，經本廳依法組成『私立學校諮詢委員會』本案教育廳依據私立學校法正常程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。」且訴外人喬培祥等人提出確認董事關係存在等之訴，經最高法院八十七年度台上字第一一二四號民事判決理由已載明「另依修正前私立學校法第二十七條第三項（現行法第二十九條第三項），關於『董事之改選、補選』等重要事項之討論，董事會開會通知應於會議前十日，將議程通知各董事；然永平高職董事會係於八十五年三月十二日通知其原第八屆董事於八十五年三月二十二日召開第八屆董事會第十二次會議辦理『補選』第九屆董事，則其召集程序自不合於前開私立學校法之規定；關此董事會召集程序違法，為最高主管教育行政機關教育部，係以『請該會重行寄發會議通知，另行召開會議之方式處理』，似否認該違法召集之董事會會議之效力。」而被告僅就原告之一永平工商董事會於八十五年三月二十二日召開第八屆第十二次董事會進行改選爭議，復由訴外人喬培祥等人陳情，教育廳以八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函回覆喬培祥等人內容予以審議、決定，並無不合。 三、綜上所述，原告之訴顯無理由，請求駁回之等語。
理由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。」修正前訴願法第一條定有明文。另「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」本院六十二年裁字第四十一號亦著有判例。 二、本件訴外人喬培祥等人不服教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函提起訴願，訴願決定機關以永平工商董事會改選程序不合法為由，撤銷該書函所為處分，再訴願決定復以實體上理由予以維持，固非全然無據。惟查：本件教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函，係謂：「．．．有關桃園縣私立永平高級工商職業學校董事會改選爭議案，經本廳依法組成『私立學校諮詢委員會』審議並做成決議，本案教育廳依據私立學校法正常程序予以核備並無不當，至於董事身分確認乙節，因本案現仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理。」等語，核其內容，無非表明教育廳八十五年五月十七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表對永平工商董事會董事改選所為核備，並無不當，並告知永平工商相關董事身分之確認事宜辦理之情形。此書函對外並不足發生任何法律上之效果或已對當事人之請求有所准駁，自非屬訴願法上之行政處分，揆諸首揭規定及判例，訴願人喬培祥等人對之提起訴願，即非適法，應不受理，乃訴願決定機關竟自實體上決定撤銷原處分，即有違誤；訴願人等不服，提起再訴願，再訴願決定機關未予糾正，而予維持，經核亦有不合。原告起訴意旨據此指摘一再訴願決定，求予撤銷，為有理由，應由本院將一再訴願決定併予撤銷，由訴願決定機關另為適法之決定。 三、本件審理之範圍僅及於教育廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函之效力及一再訴願決定之適法性，並不及於相關董事資格之確認，是則訴願人喬培祥等於民事法院所提起確認董事身分關係之訴訟，與本判決不生結果歧異之疑慮，原告請求於民事審判確定前停止本件訴訟程序，核無必要，併此說明。 據上結論，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 一 月 十 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 廖 宏 明 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
