最高行政法院 91 年度判字第 90 號

要旨

按非法多層次傳銷，因具有擴展迅速及危害社會經濟秩序之特性，依據公平交易法規範多層次傳銷之立法目的，即在防範變質多層次傳銷之蔓延，除訂定第二十三條第一項之禁止條款外，對於多層次傳銷之管理，並授權該會訂定管理辦法予以規範，違反管理辦法者，除得依第四十二條規定處罰鍰外，若其違法情節重大，並得命令解散、停止營業或勒令歇業，以免衍生為變質多層次傳銷。

案由

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　九十一年度判字第九○號原　　　告　○○國際開發股份有限公司 代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　甲○○ 被　　　告　行政院公平交易委員會 代　表　人　黃○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年七月二十八日台八十九訴字第二二五四一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 緣原告於民國八十六年四月向被告報備採「不平衡雙向制」之多層次傳銷制度營運，嗣因民眾反映上開制度運作之適法性，案經被告調查結果，以原告之參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，有違行為時公平交易法第二十三條第一項之規定；又原告與參加人締結之參加契約書中，有關其參加人退出退貨辦法，訂定參加人放棄請求條款，違反行為時多層次傳銷管理辦法第四條及第五條之規定，乃以八十六年八月二十七日（86）公處字第一四○號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）五十萬元，並自處分書送達之次日起歇業。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，訴經本院八十八年度判字第三○九九號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。被告遂重為處分，以原告經營多層次傳銷，參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反行為時公平交易法第二十三條第一項規定；又原告與參加人締結之書面參加契約書中，有關其參加人退出退貨辦法中，訂定參加人放棄請求條款與規定不符，違反多層次傳銷管理辦法（以下簡稱管理辦法）第四條及第五條之規定，乃依同法第四十二條規定，以八十八年十月六日（八八）公處字第一二五號處分書處原告罰鍰五十萬元；其違法情節重大，應自八十六年九月二日起歇業。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查本件原處分有適用法律錯誤之違法，蓋：（一）被告既認定違反公平交易法第二十三條第一項之規定，即應依同法第四十一條之規定處罰。惟本件原處分並未依法命原告停止或改正其行為，即顯有未依法處分之違法。（二）被告顯然仍以原告「所實施及執行之傳銷制度，並已衍生為變質多層次傳銷」為主要理由，而非以原告違反多層次傳銷管理辦法之具體重大事實為論據，而認定原告「違法情節難謂非屬重大」。易言之，被告顯將違反公平交易法第二十三條第一項及多層次傳銷管理辦法等情事，二者混為一談，經「併予考量」之後，仍依公平交易法第四十二條規定，對原告處以勒令歇業等違法處分。（三）被告徒以原告所實施迄今未曾遭宣布禁止之雙向制度為由，處分原告之舉，即已於法未洽。又被告竟仍以與前次處分書所載之相同之事實、理由，再次處分原告「罰鍰新臺幣五十萬元及勒令歇業」等行為，此不但違法，亦凸顯被告故意漠視鈞院判決。二、認定事實錯誤之違法： (一)、 查被告特別針對修正前之公平交易法第二十三條第一項規定中「主要」及「合理市價」等不確定法律概念，於八十一年五月十三日第十九次委員會議作成「公研釋第○○八號法律釋示」，次於八十六年三月十一日制定公布「多層次傳銷案件調查作業處理原則」，皆明定以「是否以參加人所繳交之入會費用充作奬金發放之來源」及「多層次傳銷業者所售之商品或勞務，是否係合理市價」二者，作為多層次傳銷事業及該管公務人員客觀明確之違法認定標準。再按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」鈞院三十九年判字第二號著有判例。倘被告逾越前揭違法判斷標準，自創法所未有之「違法構成要件」，並以之處罰人民，其處罰即難謂合法；再者，被告對於人民有所處罰，不但必須確實證明其違法事實，且此所謂之違法事實，必須是在客觀上顯然已存在之具體事證。 (二)、 次查被告明知原告販售多達三百餘種公平且合理市價商品之事實，並知悉原告參加人所繳交之入會費一千五百元，皆未充作奬金發放之來源，卻徒以原告所實施之系爭制度，必然會發生「參加人人為排線」、「造成參加人囤貨現象」、「商品虛化」、「奬金發爆」等抽象推論及未依鈞院八十八年判字第三○九九號判決令被告重為調查事實之指示，仍故意沿用前次參加人鄭宜丰不實檢舉之內容，作為處分原告之「違法事實」，其謬誤之處，原告除引用訴願書及再訴願書內所述之理由外簡略敍明被告違法處分之理由如后：１、被告自創之前揭「參加人人為排線」、「造成參加人囤貨現象」、「商品虛化」、「奬金發爆」等情事，並非現行法令所明定禁止之違法構成要件，被告即不應以之為由，處分原告。況且原告從未發生前揭所稱之各「違法情事」，是仍請被告舉出明確之人名、時間、地點、證物等具體事證及理由以實其說。２、「參加人人為排線」係傳銷業界之共通法則，又追求合法且最高之利潤，本係商業存在之原動力，多層次傳銷既係商業行為之一種，且依照前揭各法令規定，只要傳銷業者能確實做到販售合理市價之日常百貨用品予參加人，並以販售前揭合理市價商品所得之利潤（即非參加人繳交之入會費用），按照奬金制度分配予參加人，則縱使有參加人為圖多領奬金而努力發展下線組織之情形－即被告所謂「參加人人為排線」之情形，自亦無作何違法可言。何況被告既然明知雙向制度並非原告所發明設計，且被告坦承「向其報備採行雙向制多層次傳銷奬金制度之業者約有七十餘家，據聞連同未向其報備即逕行實施該制度之業者，已逾一百家以上，經被告調查瞭解，各事業制度內容雖有差異，惟本質上及運作方式仍大致雷同」，甚且迄今仍繼續接受傳銷業者報備、實施雙向制度。今卻以該制度本身之特點為由，單獨抽象地處分原告，此處分即有違反平等原則。例如：其中竟出現「故即使被處分人參加人如有以單線（一條龍式）先排線方式運作，被處分人不反對亦不便干涉」等語，乃以「假設」之狀況及以其他實施雙向制度之業者及其參加人毫無頭緒之陳述為由，處分原告，如何使原告甘服？３、被告明知原告之參加人再次向原告購買之商品皆係「百貨公司之禮券或提貨券」，即參加人可憑所重覆購買之百貨公司之禮券或提貨券，向百貨公司兌換任何所需之商品，是原告絕不可能發生「造成參加人囤貨現象」，惟被告卻故意虛揑上情，並以之為由處分原告。此點尚請被告舉證說明原告究有何參加人（具體之人名）曾發生前揭「造成參加人囤貨現象」！４、被告掌握原告之一切營運資料，明知原告所售予參加人者，皆係少量（六千五百元至一萬餘元不等）合理市價之日常百貨商品如前述，惟被告迄今竟一再沿用參加人鄭宜丰不實陳述之內容，故意謊稱「經被告調查屬實」，並以之為由處分原告。事實上，經查鄭宜丰於八十六年七月十二日加入原告公司時，原告販售之商品已逾三百種以上（此有原告向被告報備之商品目錄為證，且被告承辦人員左天梁於同年六月二十五日至原告之營業處時，亦親眼目睹原告展售數百種日用商品之不爭事實），今卻故意錯稱「發現被處分人並未如先前所稱，將引進一百多種產品」；鄭宜丰係以一萬八千元向原告購買附有保證書之「天然紅寶石戒只」及「鑽石墜子」各乙枚、鄭宜丰傳銷商消費訂貨單，顯非向原告購買「觀音項鍊」；且中國信託郵購所售者雖與原告所售者皆名為「觀音項鍊」，惟在質量上均完全不相同（中國信託僅係以普通細繩相串之人工水晶觀音相墬；而原告則係以整串由奧地利進口之天然水晶製成附有大悲咒之觀音項鍊）；其餘鄭宜丰所述之商品售價（例如電器商品、瘦身卡、沐浴鹽．．．等），皆係由商品供應廠商所定之建議零售價，且在當時及現今市場上均仍在販售中，而前揭原告之建議零售價（即會員優惠價）尚低於當時之市價。是此等可受公評之既存事實，早經原告在前次行政救濟程序時一再提出，惟被告明知所言皆非，故意置之不理，亦不重新詳為調查，仍以之為由處分原告，如今原告再度提出證據，證明被告故意違法處分原告，被告又該如何自圓其說？５、奬金是否曾有發爆現象，顯係客觀既存且不爭之事實，倘現存之客觀事實，已足證並未有奬金發爆情事，即不應以「曾經實施奬金可能發爆之雙向制度」等推論為由，處分傳銷業者，否則該處分即屬不依事實之違法。⑴、處分書稱「截至八十六年六月中旬止，．．．奬金發放比例約為百分之四十三」。⑵、又原告訴訟代理人甲○○曾於八十六年八月五日提出「○○公司電腦奬金發放比例表」，由該比例表中可明顯見到原告之奬金發放比例僅至百分之四十九，並未發爆。⑶且原告於同年月十三日即以八十六年度萬字第○一○號報備函，修改奬金制度。被告對以上三項事實並不爭執。足證被告至遲至八十六年八月十三日即已明知原告不可能發生「奬金發爆」等事實。被告竟置前揭調查於不顧，仍故意沿用前次處分書所載之錯誤事實及理由，詭稱「被處分人坦承奬金發放比例呈現持續增高，並有超過經營成本趨勢，目前已超過商品積分值百分之一百以上，發放奬金呈發散級數成長，長此以往，公司勢必無法持續經營」等顯與事實不符之陳述。原告在前次行政救濟程序中，即已明白指出，並嚴厲要求被告舉出明確具體事證（例如針對原告實施之雙向制度，提出科學計算數據或奬金發放比例報表）以實其說，且鈞院亦在八十八年度判字第三○九九號判決中令被告「詳為調查事實」。 (三)再 就被告於原處分中指稱原告違反修正前之公平交易法第二十三條第二項所授權制定之「多層次傳銷管理辦法」第四條及第五條規定部分，作一說明，以證明被告處分違法：⒈原告既係於參加人在加入購物時所填寫之「傳銷商消費訂貨單」中，與參加人有所明確之約定，且參加人仍有選擇購買商品與否及考慮是否受該約定拘束之權利，是此等書面約定，顯無「虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示」，是原告並未違反多層次傳銷管理辦法第四條之規定。⒉修正前之公平交易法第二十三條第二項雖以法律授權被告制定多層次傳銷管理辦法，惟依中央法規標準法第五條第二款、第六條、第十一條中段規定及司法院釋字第三一三號解釋等內容，被告僅能就多層次傳銷之管理方式作出規範，至於強令業者必須無條件接受參加人無限期退貨還款之請求，否則即依公平交易法第四十二條規定處罰業者（參修正前之多層次傳銷管理辦法第五條之規定），則顯已違反「涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之」之情形，且修正前之公平交易法第二十三條第二項之法律授權內容及範圍均完全付之闕如，遑論「授權之內容及範圍應具體明確」之要求。對照修正後之公平交易法及多層次傳銷管理辦法等規定，即可證知被告徒以命令（即多層次傳銷管理辦法第五條之規定）限制人民權利義務之作法顯已違法、違憲。⒊被告於接獲傳銷業者之報備資料時，依法即有立刻逐件詳加檢視，並於發現有不完備或不符多層次傳銷管理辦法規定者，應即通知業者限期補充或修正等義務。查原告自八十六年六月二日、六月六日、七月八日，即分別以八十六年度萬字第○○七、○○八、○○九號報備函，分別向被告遞送報備資料，及催促被告答覆，詎料被告不但違法未加置理，竟於同年八月二十七日處分原告，並經鈞院於八十八年七月二十一日判決撤銷前次處分。惟被告嗣後，仍然故意違反多層次傳銷案件調查作業處理原則第四條所規定之法定義務，逕行執陳詞處分原告。倘被告曾於收受系爭約定之報備時，依法立即向原告明示應「修正」系爭約定，則原告自不可能繼續實施系爭約定。被告將自己違反作為義務，所衍生之責任，全部推給原告，合法、合理乎？⒋被告明知原告於八十六年六月二十五日前，即已退貨還款達一百九十四人之事實。惟被告置原告所售者皆係合理市價之商品等事實於不顧，竟違法採用參加人鄭宜丰不實之陳述，及自己違反作為義務所生之責任等為由，亦未予原告任何辯解之機會，即逕對原告施以「罰鍰新臺幣五十萬元」、「勒令歇業」等最嚴厲之處分，顯已違反比例原則。再者，被告曾因吉米鹿公司違反退貨規定乙事，作成「罰鍰臺幣五十萬元」之處分案，衡諸該公司處分案，違反退貨規定之相關法條、違法情節、參加人數、營業額、奬金發放比例、甚至於商品售價等，皆遠較原告為重、為多、為高，何以原告竟遭被告處以「罰鍰臺幣五十萬元」及「勒令歇業」等嚴厲處分？是被告顯違平等原則！⒌末者，參加人既銀貨兩訖地向原告購買少量供自行使用，且為合理市價之日常生活用品，何以原告必須遵照被告之行政命令（即多層次傳銷管理辦法第五條），負擔義務－即接受參加人無限期退貨還款之請求？被告此舉不但顯已違法、違憲，亦使買賣等法律關係長期限於不安定之狀態，更有甚者，少數參加人利用此一退貨規定，集資以人頭向傳銷業者大量購買商品，於領得奬金後，再分批「由上往下」依序向傳銷業者逐一辦理退出及退貨還款（使傳銷業者無法追回奬金）－此即明顯之參加人利用前揭退貨規定所為之詐（套）取奬金之方式。三、依照被告所調查公布之「八十六年多層次傳銷事業經營概況調查摘要分析」與被告所明知原告之經營狀況相互比較，可知： (一)參 加人數規模：「八十六年底參加人總數為三四一萬三千人，平均每家參加人數為一四．二二千人」原告於經營四個餘月之期間內，參加人數有三千餘人，每年平均為：3,000 ÷4×12 ＝9 千人，顯低於前揭平均值一四．二二千人；就算以被告 所稱之「短短二個多月即吸收參加人數達二千八百餘人」計算之：2,800 ÷2.5 ×12 ＝13.44 千人，亦低於前揭平均值一四．二二千人。 (二)領 取佣金參加人數：「八十六年曾領取奬金或佣金之參加人計五十八萬二千人，較八十五年之五十八萬人增加二千人，占參加人總數之17 .05 ％ 」事實上，原告在八十六年四月至八月底（即四個餘月）之期間，共有三千餘名參加人加入，其中有四百餘人領得奬金：400 ÷ 3,000 ＝13.33 ％，與前揭17.05 ％之平均值僅相差3.72％－即相差極少。惟被告竟故意謊稱原告「其運作結果，奬金大多為少數先加入者及體系領導人所囊得」。 (三)營 業額規模：「經以事業家數平均計算，平均每家營業額為一五八．六六百萬元」原告於經營四個餘月之期間內，營業額為五千四百四十餘萬元，平均每年之營業額為：50.44 百萬元÷4 ×12＝151.32百萬元，亦低於前揭平均值一五八．六六百萬元。 (四)佣 金奬金比例：「八十六年多層次傳銷業者之佣金支出總計一七二．三八億元，占總營業額三八○．七九億元之45.27 ％」被告明知原告之奬金發放比例為44％。且事實上，經臺灣臺北地方法院八十七年度易字第二四六○號調查之精確數字為「總營業收入為五千四百四十二萬九千七百五十八元，參加人領取之奬金為二千三百八十一萬七千五百元」－發放比例為：23,817,500÷54,429,758＝43.76 ％（足證原告向被告陳述奬金發放比例為44％乃係真實之事），亦顯較前揭45.27 ％之全國平均值為低。綜上可知，被告既已掌握原告之一切經營數據及資料，明知無論在參加人數、營業額、參加人領取奬金比例，乃至於奬金發放比例等數據，皆明白顯示原告係發展正常之模範傳銷業者，只因原告實施迄今均未曾禁止之雙向制度，及因違憲、違法之退貨規定，致原告與參加人約定系爭「自願放棄條款」，即遭被告施以最嚴厲之違法處分。又法律既已明定各該違法構成要件，斷不許被告擅自創造或更改，更不容被告徒以推論、含混、抽象之詞入原告於罪。今被告明知本案顯係違法，惟為圖飾卸伊等故意侵害原告之犯行（即逃避公務員故意登載不實事項於公文書之罪責，及民事損害賠償責任），竟未重新詳加調查事實，故意抄前次因違法遭鈞院撤銷之處分書內容，並仍以誇大不實之詞誣指原告「具有擴展迅速及危害社會經濟秩序之特性」、「嚴重影響社會經濟秩序」，並對原告課以「罰鍰新臺幣五十萬元」及「勒令歇業」等最嚴厲之處分。此乃一違法處分。四、另補述理由如后： (一)、查被告三處四科之科長左天梁及科員葉添福等二人在調查原告之一切營運資料時，並未發現任何不法情事，卻故意連續登載「造成參加人囤貨現象」、「奬金發爆」、「商品虛化」等諸多不實之內容，致被告誤信並對此作成處分。案經原告向臺灣臺北地方法院刑事庭對左天梁提起自訴（案號：八十八年度自字第七四七號），不但傳訊共犯葉添福，亦當庭播放系爭錄影帶，以明真象。且左天梁及葉添福等二人並非依法以「多層次傳銷業者所售者是否係合理市價之商品」為判斷違法之標準，顯已違法：按「參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、奬金或其他經濟利益者」本係公平交易法第八條明定之多層次傳銷之定義。縱然傳銷業者依法推廣或銷售合理市價之商品，仍有可能遭被告恣意認定為「老鼠會」？足證被告非但不瞭解多層次傳銷事業，且恣意違法處罰人民，致嚴重侵害原告之法益。又左天梁及葉添福等二人故意撰寫「參加人囤貨現象」、「奬金發爆」、「商品虛化」等顯與伊等調查事實不符：蓋提案書有「經本會調查瞭解，各事業制度內容雖略有差異，惟本質上及運作方式仍大致雷同」之記載。易言之，伊等認為實施雙向制度之業者即已違法。惟何以自八十六年八月底處分、告發原告後，迄今二年餘，被告不但未曾再以前揭各「必然會發生之違法情事」或其他情事為由，處分其他實施雙向制度之傳銷業者，且迄今亦未曾禁止該制度，甚而仍繼續不斷地接受傳銷業者報備、實施該制度？被告對此等顯然矛盾且顯違平等原則之行為，又該如何自圓其說？姑不論該二人是否涉犯公務員故意登載不實事項於公文書罪，惟伊二人既係負責調查原告一切經營狀況之承辦人，皆已供認係以個人主觀推論而非調查所得之客觀事實為記載，惟被告不察，竟以之為由處分原告，即屬違法。又被告迄今仍無法證明原告曾有前揭所稱之「違法情事」，則更無「違法情節重大」等情。由此足證被告對原告之處分行為，有內容不實之嚴重違法情事。 (二)、 原告前曾以被告製作之「八十六年度多層次傳銷事業經營概況調查摘要分析」內之科學數據，證明原告係發展正常之多層次傳銷公司，且參加人所買受者，皆係少量且合理市價之日常生活用品，縱原告曾與參加人以書面約定實施系爭「自願放棄條款」乙事，惟查並無任何參加人因此「受害」，原告已證明檢舉人鄭宜丰所言皆係挾怨報復之謊言。又被告迄今仍未具體地指出有何參加人曾因此而受害及受害程度如何，竟因原告「參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序」，被課以「罰鍰新臺幣五十萬元」及「勒令歇業」等最嚴厲之處分，如何得謂合法？又被告一再指稱「雙向傳銷奬金制度」所共通之制度特色及運作方式為「違法」，按修正前之公平交易法第二十三條第一項規定，及被告所制度之「公研釋第○○八號」法律釋示、多層次傳銷案件調查作業處理原則第二條等行政規則均明文規定「商品是否係合理市價」才係判斷違法與否之標準。亦是違法之主要構成要件之一。惟被告身為傳銷業者之主管機關，卻故意未以此法律構成要件，為違法判斷之標準，竟自創並虛揑「造成參加人囤貨現象」等違法構成要件及事實，顯係對法律之構成要件及效果有所誤解？另依據司法院釋字第三一三號解釋內容，被告所制定之多層次傳銷管理辦法係一授權命令，其第五條有關參加人得無因、無限期向傳銷業者請求退貨還款之規定，顯已違法、違憲；且該違法、違憲之規定，非但不能「加強保護參加人之權益並期回復原多層次傳銷之行銷理念」，反而成為直接鼓勵、助長參加人以人頭藉機套利，顯已成為參加人脫法行為之工具。由此證明被告之前揭認知及說詞，非但不符社會現狀，反而製造更多紛亂。何況，倘被告認為前揭系爭管理辦法符合委任立法之本旨，並未違憲，則又何必於原告指陳系爭管理辦法已違憲後，才向立法院提案將系爭管理辦法提升至法律位階（即修正後之公平交易法第二十三條之一、之二、之三、之四等規定）？被告自相矛盾之作法，業已證實系爭管理辦法第五條有關限制人民權益之退貨規定，確已違憲而無效，是又如何以之為由，處分原告？另遇有行政機關重為處分或決定之情形，該機關自應依照判決意旨為之，此為確定力之當然效果。經查鈞院八十八年度判字第三○九九號確定判決認為被告對原告之前次處分顯存「適用法規違誤」及「認定違法要件之證據仍屬空泛，而不足以確認其事實」等諸多違法，並判令被告「詳為調查事實後，妥當適用法規，另為適法之處分」。惟被告竟再度援引與前次處分所據相同錯誤之法規及未重新調查事實並依司法院釋字第三六八號解釋、鈞院七十八年判字第一四○八號判決等內容，及國內學者通說，被告對原告之此次處分，即顯已違法且無效。 (三)、 查多層次傳銷業者康薈公司，因其參加人利用該公司之退貨還款制度以詐領奬金，直接導致該公司虧損新臺幣兩億四千餘萬元而結束營業；故有關參加人得無因、無限期請求傳銷業者買回商品等退貨還款之規定，不但已違法、違憲，更直接鼓勵參加人不重商品、玩弄制度、詐取奬金：即先以人頭加入，集資向業者大量進貨，待領得奬金後（以進貨價款百分之四十計算），再請求業者「依法以進貨價款百分之九十買回貨品」，是該等投機之參加人尚可因此淨賺以進貨價款計算百分之三十以上之暴利（即奬金40％－退貨扣款10 ％ ＝30％）。易言之，前揭顯然破壞法律衡平之退貨規定，儼然已成為少數投機參加人輕鬆詐取奬金之護身符，且無論體制如何健全之傳銷公司，均無法避免投機之參加人利用退貨還款之規定而遭詐取奬金。又倘業者因而拒絕參加人退貨還款之請，則必遭被告「依法重罰」－最高可罰新臺幣二千五百萬元及遭勒令歇業等處分。原告曾建議改善之方法，惟均未蒙置理，且以原告違反該退貨規定為由，在無任何具體明確之事證下，泛稱原告「違法情節重大」而予以「勒令歇業」，並向檢察官為不實之告發行為。按任何法令之制定，均不能悖反法律衡平原理，更不能違反憲法保障人民之財產權、平等權等基本人權。有完全行為能力之參加人，在自由意識下，向傳銷業者購買公平且合理市價之商品，買賣雙方既已銀貨兩訖，為何參加人仍可無因、無限期地請求業者以全價（購物十四天內）或九折（購物十四天後）買回商品？被告竟將此顯然不合法理情之退貨規定提請立法院修正為公平交易法第二十三條之一、之二等規定，造成業者虧損。 (四)、 另依修正前之多層次傳銷管理辦法第五條有關參加人得無因、無限期請求業者買回商品之規定，不但直接誘使參加人發生「詐領奬金再依法退貨」之投機行為，亦使業者因奬金無法追回致經營成本不斷升高，終致虧損（發爆）之結局。且根據司法院釋字第三一三號解釋內容，前揭參加人退貨規定（即行政命令）已明確顯違法、違憲，鈞院依法自可不予採用。今再訴願決定仍稱「惟若為一正當多層次傳銷組織，因其參加人取得佣金、奬金或其他經濟利益，乃基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，應不因直銷商集體退出退貨方式，而存有奬金發爆之危機」等語。此等謬論，實令人無法接受。且原告於日前接獲中國信託銀行之信用卡刷卡對帳單，發現檢舉人鄭宜丰夥同鄭詠心等多人，加入時向原告以刷卡方式付款並於提領商品之後，旋即向伊等之發卡銀行故意謊稱係「偽冒交易－即他人盜刷其信用卡」及「未收到商品」等不實理由，而拒絕付款，卻同時向原告要求「發放奬金」及「依法退貨還款」，企圖藉此詐取不法利益並一再向被告為不實之檢舉。顯已共同涉犯連續詐欺取財及誣告等罪嫌，惟被告竟不察。又修正前之多層次傳銷管理辦法第五條第一項第一款至第四款（即修正後之公平交易法第二十三條之一第一項、第二項，第二十三條之二第一項、第二項之規定）規定參加人必須先以書面通知傳銷業者，才生解除或終止傳銷契約之效力，俟解除或終止傳銷契約生效後之三十日內，參加人才得請求傳銷業者買回商品－即退貨還款。被告於八十六年八月二十七日違法處分原告「勒令歇業」後，致少數參加人向原告請求退貨還款，被告將伊之違法處分行為（即侵權行為）所直接導致參加人不當退貨之風險與責任，全部推給原告，再以之為由證明「影響參加人買回商品之權利，影響參加人人數眾多」之舉，則顯有故意設局構陷原告之嫌！再者，原告迄今均未曾接獲蔡秀莉、項建亨、蔡宜岑、王榮燦等參加人退出退貨之書面通知，又該如何「依法」退還貨款予伊等？何況被告明知原告截至八十六年六月中旬止，曾將價值四千三百餘萬元合理市價之日用百貨商品，分別出售予二千八百餘名參加人（至同年八月二十七日遭被告勒令歇業處分時，總營業額達五千四百餘萬元，共有三千餘名參加人），及曾接受參加人退貨還款達一百九十四人（事實上，自八十六年五月起至八月底遭停業處分止，已退貨還款達二百四十餘人，且退還貨款共計五百八十萬八千一百九十八元）等事實。故依此，則斷無拒絕蔡秀莉、項建亨、蔡宜岑、王榮燦等四名參加人，請求僅區區數萬元退貨款之理（每人若以二萬一千元估計，亦僅八萬四千元退貨款而已）。今原告既遭被告違法施以「勒令歇業」之處分，是待原告復業後，自會儘速依法續行辦理前揭參加人退貨還款事宜。又退萬步而言，縱然蔡秀莉、項建亨、蔡宜岑、王榮燦等四名參加人確曾向原告通知退出退貨，而未取得退貨款乙事屬實，惟該四人等僅占全體三千餘名參加人之千分之一．三（即4 ÷3, 000＝0.13％），佔全體已領得退貨款之二百四十餘人之百分之一．六六（即4 ÷240 ＝1.66％），佔全部已退貨款五百八十餘萬元之百分之一．四四（即84,000÷5,80 0,000＝1.44％）。由以上數據足證未收到退貨款之參加人數及金額均極為稀少。是又如何因此得謂「影響參加人買回商品之權利，影響參加人人數眾多，．．．所訴被告未具體調查其違反情節如何重大，即逕以違法處分云云，核不足採」云云？再者，原告甚至在八十六年八月三十一日（即遭勒令歇業之後）仍退還貨款予參加人，是再訴願決定認「查該等參加人辦理退出退貨均在再訴願人修改制度前」等語，即與事實完全不符。綜上所述，核被告故意罔顧原告確有銷售價值五千四百餘萬元合理市價之日用百貨商品予三千餘名參加人之事實，徒以極少數參加人請求退貨還款未果為由，即遽行認定原告「違法情節重大」，課以「罰鍰新臺幣五十萬元及勒令歇業」等最嚴厲之處分，顯違反比例原則及平等原則！另被告不但迄今未曾宣告禁止「本質上及運作方式仍大致雷同」之雙向傳銷奬金制度，更不斷接受傳銷業者報備實施該制度，例如耐騰公司及昹康公司實施之雙向傳銷奬金制度，並未違法，為何獨認定原告之雙向傳銷奬金制度違法？顯已違反平等原則。 (五)、 被告之處分顯已違反罪刑法定主義：在採罪刑法定主義之國家，刑法之解釋應嚴格限於法律之條文，不可超越法律條文之意義而為解釋，綜合公平交易法第八條、第二十三條、公研釋第○○八號法律釋示、多層次傳銷案件調查作業處理原則第二條等法令規定，可知公平交易法並不禁止多層次傳銷之參加人「介紹」他人加入之行為。倘因其並無推廣或銷售合理市價之商品或勞務等行為，而僅單憑「介紹」他人加入組織時所繳交之入會費用以獲得不當利益之情事發生時，始該當於公平交易法第二十三條所定之構成要件。倘允許被告任意將前揭法文中「主要」二字作漫無限制之類推及擴張解釋，並以之為由處罰人民，非但不符依法行政之原則，且尚因每位承辦人之主觀看法有所不同，勢必造成執法差異不公之情形。是原處分以前述各項事實理由，作為處分原告「罰鍰新臺幣五十萬元及勒令歇業」之依據，即顯係逾越法律條文意義而為之解釋，不但原處分顯已違法，且與憲法第十五條之旨有違。另被告明知原告確實曾將價值五千四百餘萬元合理市價之商品，分別售予三千餘名參加人之事實，卻故意從未依法探究：查原告所經營之多層次傳銷事業，參加人入會時所繳交之新臺幣（下同）一千五百元之費用，係購買「○○事業公事包」－內有完整之全套輔銷資料，且未計算任何積分－即未充作佣金、奬金之發放來源，由此足證原告從未有「參加人收入主要係由先加入者介紹他人加入，並自後加入者之入會費支付予先加入者介紹佣金」之情形。原告確實重視商品之價值，並朝商品多元化之目標前進，舉凡欲在○○公司銷售之商品（其中不乏世界知名之美容保養品、健康食品、健康器材及電器用品等日用百貨商品），除品質須受到嚴格之要求外，供應商亦須提供相同或類似商品在其他銷售通路之市面零售價供原告參考，務必使消費者（參加人）買到物美價廉之商品。又為使商品多元化之目標早日實現，遂領先同業販賣知名百貨公司之禮券。此種種事實，均可證明且原告所銷售者皆係公平且合理市價之日用百貨品。又原告所實施之雙向傳銷奬金制度（含制度特色）絕未違法：依證物九及八十九年八月四日陳報狀附件四、耐騰公司與原告所實施幾近完全相同之雙向傳銷奬金制度，及與附件十五等，可證原告所實施之雙向傳銷奬金制度實與他人所實施者無異，自無不法可言。惟竟遭被告加以扭曲、抹黑後故意錯認為陳報人之「犯罪事實及理由」乙節，則顯已違反經驗及平等法則。蓋，傳統店舖與多層次傳銷之商業行為（銷售通路），在利潤分配上之原理是一致的。絕大多數之傳銷奬金制度（包括傳統及雙向奬金制度），業者所發放者皆係參加人推廣商品或勞務所得之佣金，而非參加人親自銷售（轉售）商品所得之奬金：例如美樂家公司所實施之傳統傳銷奬金制度，第一代參加人雖未曾親自將商品銷售予其下線參加人，惟仍可領到深達第七代之佣金，即為適例。然原告所實施之雙向傳銷奬金制度，參加人只要達到：（１）親自推薦二人以上向○○公司直接購物達五千積分（約六千五百元）－即使該二人成為合格之下線參加人。（２）於該上線參加人所領得之推廣佣金中，直接強制扣除六千五百元（即發放五千積分之消費券），使該上線參加人必須再度重覆向業者購物等二項條件達成時，即可重新再次無限累積業績，計算奬金。綜上可見原告所實施之雙向傳銷奬金制度，在發放佣金（利潤分配）之原理上，實與其他任何傳銷制度雷同，亦與前揭傳統銷售通路無異。是原告之參加人經伊之上線參加人介紹，而自行直接向原告公司購物消費，及已領奬金之參加人再度直接向原告公司購物消費等行為，可知參加人確實身兼傳銷商與最終消費者雙重身份。綜上可知：只要傳銷業者所出售予參加人者皆係合理市價之商品或勞務，則參加人直接向業者所買受之商品，極有可能僅供自行使用消費（此即前揭美樂家公司所稱之「消費者直銷概念」）。故縱使參加人未曾將購自傳銷業者之商品，再行銷售（轉售）予他人（非會員）之情形，亦絕非違反公平交易法第二十三條之規定。今原處分竟從未審究原告所售者是否係合理市價之商品等情節，徒以抽象誇大渲染、抹黑形容雙向傳銷奬金制度之共通運作方式，遽然認定原告「違法」之舉，不但顯違經驗法則，亦與公平交易法第二十三條所定之違法構成要件有間。即被告明知原告從未將參加人所繳交之一千五百元入會費用充作奬金發放之來源，且參加人入會時係透過伊之上線參加人之介紹，自行直接向原告另購買約六千五百元（即五千積分）合理市價之商品等事實，絕非如原處分書中所指「無庸推廣、銷售商品」之情。更重要的是，被告明知原告之參加人「奬金之領取係採四階段累積，．．．合計共四階段五萬元奬金（其中六千五百元為五千分消費券）」，即明知原告在所實施之雙向傳銷奬金制度之設計上，另增設「五千分消費券」－此種設計使得已領取奬金之參加人必須重覆向原告再度購買等值商品，如此可使舊會員仍不斷產生新業績，確實防止參加人發生「終身僅需投資一次及坐享其成」等弊端。此點可在原告經營傳銷事業之短短四個月中（即八十六年四月底至八月底），已有四百餘名參加人領得奬金，並以伊等所領得之「消費券」向原告換取等值商品等情事，獲得印證。又參加人（即證人）鄭宜丰雖係於八十六年七月十二日加入○○傳銷組織，倘鄭宜丰未鼓吹伊之下線參加人鄭詠心等人退出退貨，則鄭宜丰雖係後加入之參加人，仍可領得一萬元以上之奬金，足證雖係後加入者，仍有公平機會領得奬金。且觀諸迄今已經營三年，耐騰公司及昹康公司皆從未發生原處分理由中所述之雙向傳銷奬金制度所「必然發生」之弊端。綜上可證知原處分理由稱原告所實施之雙向傳銷奬金制度「終生僅需投資一次，形成先加入者先「卡位」，而後面只要不斷有人員排入，即可永遠坐享其成，每週坐領高額奬金，無庸推廣、銷售商品，顯已悖離多層次傳銷之本質」等語，即與事實完全不符。即原處分顯存認定事實與理由互為矛盾之違法。又查「多層次傳銷」既係傳銷業界之經驗法則。是若單就前揭參加人經由伊之上線參加人之介紹，直接向業者購買商品或勞務之情形，可證知該上線參加人因此獲得者「必定是推廣商品或勞務所得之佣金」，而非銷售（轉售）商品或勞務所得之奬金，此點則又與原告之參加人係推廣商品以獲得佣金之情形完全一致。意即被告明知八十六年全國曾有五十八萬二千名參加人透過組織運作（即人為排線）及介紹他人（他人再介紹他人）直接向業者購買商品或勞務，而非親自銷售（轉售）商品予他人或勞務，進而平均每人取得佣金（非奬金）達二萬九千六百餘元之事實。則為何單僅原告所實施之雙向傳銷奬金制度「顯已背離傳銷商品本質」、「參加人所取得之奬金，顯然主要係基於介紹他人加入，而非基於推廣或銷售商品之合理市價」、「無庸為推廣、銷售商品給最終消費者，而只須介紹他人加入，就可獲得報酬」？原告如何會甘服被告顯然違法之處分？且，「待證事實是否存在」與「待證事實是否違法」兩者並不相同，是綜前所述，可知被告認定原告違法所據之「犯罪事實」非但不存在，且處分理由亦與事實互為矛盾，更與平等及經驗法則不符。 (六)、 被告嚴重曲解法律規定之違法構成要件：修正前之公平交易法第二十三條第一項法文中之「而」字，即係「且」之意思，絕非「或」之意思。足證除參加人「取得佣金、奬金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入」之外，且仍須有「非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者」等兩情事同時發生、存在時，才構成該法條之違反，自不待言。惟被告為圖飾卸違法處分原告乙節，竟錯稱「可見基於介紹他人加入與基於推廣或銷售商品或勞務之合理市價，為非此即彼之概念。苟可認定多層次傳銷之參加人顯著係以介紹他人加入為其收入來源，即應構成違反本條規定。」－即被告竟然完全無視於原告所售予參加人者，皆係合理市價之商品等事實，生硬地強將前揭修正前之公平交易法第二十三條第一項法文中之「而」字，故意錯解為「或」之意思，進而以之為處分原告之理由，如何服眾？又如何得謂合法？又被告擅自將原告輕微違反退貨規定乙節，擴大渲染成違反刑事罰之情事：原告縱曾向被告報備後與少數參加人間有「參加人於購物十四日後，放棄買回請求權」之約定，惟依據原告公司八十六年五月至八月三十一日退貨還款紀錄，已足證同年八月三十一日仍續行以支票退還貨款七十五萬元餘元予孫益涓等三十餘名參加人之事實，且此事實有支票號碼為證，且原告業已舉證證明參加人所買受者皆係合理市價之商品，又證明檢舉人鄭宜丰涉嫌謊稱未收到商品卻要求原告退還貨款及企圖詐領奬金等情。惟被告對此等不爭之事實，未審酌「有何參加人，受到如何程度之損害」等情況，竟泛以原告與參加人間曾有「參加人於購物十四日後，放棄買回請求權」之約定為由，並稱「況原告所陳鄭君涉及冒刷信用卡、謊稱未收到商品等，係屬另事，與原告是否合法受理其退出退貨並無關聯。．．．又被告係針對其八十六年六月規定及實施參加人於購物十四日後，自願放棄買回商品請求權之部分為處分，並未牽涉其他情況之退貨問題」另鈞院於八十八年度判字第三○九九號判決中判令被告「詳為調查事實後，妥當適用法規，另為適法之處分」。惟被告迄今仍未能具體明確地指出「有何參加人，受到如何程度之損害」，徒以與事實顯不相符之推論，嚴懲原告，係屬一違法之處分。另被告對原告所售予參加人者，皆係合理市價之商品等事實，並不爭執，故依修正前公平交易法第二十三條第一項規定，足證原告自未違法。 (七)、參加人經其上線參加人之介紹，給付一定代價（即給付金錢），直接向傳銷業者購買合理市價之商品，以取得推廣商品及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、奬金或其他經濟利益等情，即係法律所明文許可之適法行為。且參加人佣金收入之計算，則係以參加人本身及其下線參加人所共同推廣合理市價之商品，一併加總計算（即總業績）為基礎。易言之，多層次傳銷業者所實施之佣金（奬金）分配制度本身，僅係規定參加人推廣商品及介紹他人參加，並因而獲得佣金、奬金或其他經濟利益之相關分配原則，是倘參加人本身及其下線參加人確有推廣合理市價商品等客觀行為事實之存在，則依法不論多層次傳銷業者所實施者係何種類之佣金（奬金）分配制度，且在佣金（奬金）分配制度中雖有「無限代、不限時間累積積分，按週領取奬金」、「獲得倍數奬金」、「加入時並可一次購買多數經營權」、「再生所謂子公司」、「規定分左右線發展，僅需介紹兩個人加入」、「不脫離、不超越」．．．等設計，仍非法所不許－此即被告迄今「從未認定實施雙向制即屬違法」之原因。查被告在（八八）公處字第一二五號處分書認定原告所實施之「不平衡雙向傳銷奬金制度」：被告明知原告確實銷售合理市價之商品予參加人，且各參加人所購之少量商品（約六千五百元）僅供自行消費使用－即不可能發生「參加人囤貨現象」等事實。且被告復記載「復按多層次傳銷制度，應係由多層次傳銷事業之會員推薦加入，成為該事業參加人，向公司購取產品，而由本身自行使用消費或轉售他人以獲取合理利潤，並得再推薦他人加入，建立其多層級之銷售組織網，亦即藉由參加人本身推廣、銷售商品及推薦他人加入建立銷售組織網，以獲取合理利益。是以，多層次傳銷係一種銷售網路，本質上乃是為透過此銷售網路的運作而將商品銷售給消費者。若多層次傳銷事業之行銷制度，有以人為排線，其參加人主要收入來源係由先加入者介紹他人加入，並自後加入者之入會費支付予先加入者佣金、奬金，而非來自其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，即構成違反前揭公平交易法第二十三條第一項之規定。」等語。故由前揭處分書中，將被告認定原告所為之前揭「違法事實」與其「處分理由」，兩者相互比對，即可證知原告並未違法。 (八)、 依照公平交易法第二十三條之規定及立法理由得知，只要傳銷業者所出售予參加人者，皆係合理市價之商品，則縱使發生「參加人加入目的多係為獲領奬金」及「參加人人為排線－即被告所稱之公排」等情形，乃人之常情及傳銷業界所必然共通、存在之經驗法則，絕非被告詭稱之違法行為：然「業者及參加人是否推廣或銷售合理市價之商品或勞務」才係修正前之公平交易法第二十三條第一項明定之違法構成要件之重要判斷標準，而「實施傳銷奬金制度之種類方式」則顯非同法之違法構成要件之判斷標準。另⒈立法院制定公平交易法之過程中，認為「多層次傳銷之定義不明確，其管理辦法宜以法律定之，不可授權立法．．．第二十三條第二項規定由中央主管機關另訂管理辦法，更為不妥。因為該管理辦法必然影響人民之權利，授權立法，自不相宜。」「第二十三條第二項規定多層次傳銷之管理辦法由中央主管機關定之．．．涉及人民權益甚大．．．漫無限制之委任立法，將使人民權益受損。」、「經濟部所擬多層次傳銷辦法草案．．．顯有行政命令超越母法之嫌疑；本席以為該辦法所擬定的禁止行為應于本法內明文規定，有符體制，建議將之納於本條範圍，俾大眾有所依循。」。⒉被告制定之「多層次傳銷管理辦法第五條－修正前」強迫業者須接受參加人無限期、無因退貨還款之請之規定，顯有行政命令超越母法之嫌，且已違司法院釋字第三一三號授權明確化之要求－即違憲。⒊被告明知修正前之多層次傳銷管理辦法第五條強迫業者須接受參加人無限期、無因退貨還款之請之規定，已違法、違憲，故提案修正，將前揭退貨規定（即行政命令），改增訂為公平交易法第二十三條之一及之二－八十八年二月三日總統令修正公布。由以上三點可知被告以原告違反修正前之多層次傳銷管理辦法第五條強迫業者須接受參加人無限期、無因退貨還款之請之行政命令為由，處分原告之舉即已違憲。再者，被告逕以行政命令（即修正前之多層次傳銷管理辦法第五條）課以業者須接受參加人無因、無限期退貨還款請求之義務，無非在於保障參加人之權益及防止發生重大社會經濟問題，惟此非但不合法、理、情，且不足以保障參加人，亦未制定相關配套措施。此等顯失正義衡平之行政命令，實完全無法使人信服。又原告之參加人所得之佣金、奬金或其他經濟利益，全部皆源自於參加人介紹下線參加人（兼最終消費者）直接向原告購買少量（平均約為六千五百元至一萬餘元）且供自行消費使用之合理市價之日用百貨商品所得之合理利潤－即原告之參加人所得之佣金、奬金或其他經濟利益，全部皆源自於參加人推廣合理市價商品所得之合理利潤。因此，原告並未違反修正前之公平交易法第二十三條第一項特別刑法之規定，縱然原告曾與參加人約定「參加人於購物十四日後，放棄請求原告買回商品之請求權」乙事屬實，惟原告並未違反修正前之公平交易法第二十三條第二項及多層次傳銷管理辦法等相關行政罰之規定。㈨、按「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。」行政程序法第一百五十八條第一項第一款定有明文。被告雖係依據修正前之公平交易法第二十三條第二項之授權規定，而制定修正前之多層次傳銷管理辦法（即法規命令），惟該管理辦法第五條第一項第一款、第二款、第四款、第五款及第六款，強令多層次傳銷事業須接受參加人無因、無限期解除或終止兩造傳銷契約及退貨還款之請求等規定，顯已違反法律優越及法律保留等原則而致無效。被告竟依此等顯然無效之法規命令，處分原告之舉，即不能謂合法：修正前之公平交易法第二十三條第一項法文中之「主要」及「合理市價」二者，係不確定之法律概念。被告於八十一年三月間作成公研釋第○○八號法律釋示，即係針對修正前之公平交易法第二十三條第一項法文中之「主要」及「合理市價」等不確定法律概念，作成統一解釋。再於八十六年三月間依職權訂頒「多層次傳銷案件調查作業處理原則」，其中第二條「判斷違法原則」及第四條「檢視報備資料」等規定，即分別明定「多層次傳銷參加人收入主要係由先加入者介紹他人加人，並自後加入者之入會費支付予先加入者介紹佣金，而非來自其推廣或銷售商品或勞務之合理市價，即構成公平交易法第二十三條第一項之違反；主要及合理市價認定標準，參照本會公研釋第○○八號解釋辦理。」、「對於多層次傳銷事業報備資料，應逐件詳加解釋，有不完備或不符多層次傳銷管理辦法規定者，應即通知限期補充或修正；其已逾期限未補充或修正者，被告應檢還原件退回，通知補正後重行報備，並製作影本歸檔。」是被告雖為訂定機關，惟仍應受到有效下達之行政規則之拘束，而為人民違法之認定及行政程序，否則憑以作成之處分，即不能謂合法（意即在該等行政規則所明定之範圍內，被告才有判斷餘地）；倘被告故意違反（逾越）前揭行政規則所指示之範圍，擅憑個人主觀抽象之認知，遽行認定人民違法，除人民完全無法預測被告之行政行為，致被告因而違反誠信原則外，被告亦已違反恣意禁止原則。 (十)、 依公平交易法第二十三條第一項所明定之違法構成要件、公研釋第○○八號法律釋示，及多層次傳銷業案件調查作業處理原則第二條判斷違法原則等規定及內容，足證被告明知「傳銷業者是否推廣或銷售合理市價之商品」及「是否有將後加入者繳交之入會費用，當作介紹佣金支付予先加入者」二者，係判斷傳銷業者是否違反公平交易法第二十三條第一項規定之最重要之依據。易言之，倘傳銷業者所售予參加人者，皆係合理市價之商品，且從未發生將後加入者繳交之入會費用，當作介紹佣金支付予先加入者之情事，即無任何參加人會遭到任何經濟上之損失，則該傳銷業者自不構成公平交易法第二十三條第一項規定之違反。惟遍觀原處分之內容，被告明知原告所售予參加人者，皆係少量僅供參加人自行消費使用之合理市價之日用百貨商品，且從未發生將後加入者繳交之入會費用，當作介紹佣金支付予先加入者等既存事實。惟被告竟未就原告所銷售予參加人之商品價格是否係合理市價，及原告是否曾發生將後加入者繳交之入會費用，當作介紹佣金支付予先加入者等重要違法判斷之情事，於原處分中有任何之論述，卻逕於原處分主文欄故意錯載：「一、被處分人（即原告）經營多層次傳銷，參加人取得佣金、奬金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反行為時公平交易法第二十三條第一項規定。」等語，足證原處分已違反法律及行政規則，顯存處分不依事實及理由未備等嚴重違法。又八十六年間施行之公平交易法第二十三條第二項，並未明確授權被告得訂定修正前之多層次傳銷管理辦法第五條「有關參加人得無因、無限期解除、終止契約，並得向業者請求退貨還款」等限制人民權利義務之規定－下稱系爭解約退貨規定，違反系爭解約退貨規定之業者，即依公平交易法第四十二條規定處罰，是系爭解約退貨規定即已逾越母法授權之限度；其次，系爭解約退貨規定除片面限令業者須負擔參加人無因、無限期解約退貨之不可預期且顯失公平之經營風險外，亦形成直接鼓勵參加人詐領奬金之依據，更非防制違法變質多層次傳銷之方法，故系爭解約退貨規定即顯與公平交易法之立法意旨相違背，亦不符比例原則；再者，系爭解約退貨規定顯然牴觸民法有關買賣、物之瑕疵擔保責任等規定，及消費者保護法第十九條有關訪問買賣之消費者退貨還款請求權時效等上位規範。另被告並未就原告所銷售予參加人之商品價格是否係合理市價，及原告是否曾發生將後加入者繳交之入會費用，當作介紹佣金支付予先加入者等重要違法判斷之情事，於原處分中為任何之論述，是原處分顯已嚴重違法。綜上所述，原告並未有違反公平交易法及多層次傳銷管理辦法等法令規定之情事，為此，請判決撤銷原處分、訴願、再訴願決定，並請求調查原處分所述原告各種違法事實之證據等語。 被告答辯意旨及補充理由略謂：一、原告陳稱違反行為時（下同）公平交易法第二十三條第一項之規定，即應依同法第四十一條之規定處罰。被告並未先依法命原告停止或改正其行為，而逕處分原告罰鍰新臺幣五十萬元及勒令歇業，顯有適用法律錯誤之違法。惟查公平交易法規範多層次傳銷之立法目的，即在防範變質多層次傳銷之蔓延，爰除訂定第二十三條第一項之禁止條款外，對於多層次傳銷之管理並授權被告訂定管理辦法予以規範。違反管理辦法規定者，除得依同法第四十一條規定處以罰鍰外，若其違法情節重大並得命令解散停止營業或勒令歇業，經查原告所實施之「自願放棄條款」之約定，規避其參加人辦理退出退貨，已違反多層次傳銷管理辦法之規定，併考量原告參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，為免無辜民眾遭受損害，爰依同法第四十二條規定處以勒令歇業之處分。二、原告陳稱「參加人人為排線」係傳銷業界之共通法則，顯不違法等情事，因原告係實施所謂「不平衡雙向制」，亦即加入時投資購買每一經營權單位，僅須一定之積分值，再推薦兩人加入，即可「無限代，不限時間」累積積分，按「週」領取奬金，而且終生僅需投資一次，即可在完成一循環後重複消費，無限次循環領取奬金，獲取之奬金遠超過加入時所投資之金錢。該制度顯已背離傳銷商品本質，且參加人主要收入來源，非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於介紹他人加入，已構成不正當多層次傳銷行為。三、原告陳稱處分理由中「參加人人為排線」、「造成參加人囤貨現象」、「商品虛化」、「奬金發爆」等情事，原告從未發生前揭所稱各違法情事乙節。按原告從事多層次傳銷事業即對不得違反公平交易法負有遵守義務，而違法之事實只要該當違法事實存在，即有以處分方式防止損害之擴大之必要，非以發生實質上損害為必要，原告顯係對法律之構成要件及效果有所誤解。另本案涉及刑責部分，業經臺灣臺北地方法院判決原告、其代表人乙○○及訴訟代理人甲○○違反公平交易法第二十三條第一項規定在案， (一)就 囤貨現象而言，經查原告參加人加入目的多係為提領奬金，其提貨及再銷售之意願不高。復以雖其表面上有多項商品，惟每項商品之積分值與價格之比值不同，若要湊足領取奬金所需之積分值，參加人多傾向選擇少數積分值相對較高之公司主力產品。故參加人選擇訂購該等商品主要係基於符合制度規定以領取奬金之考量，並非考慮其消費或推銷能力，囤貨現象自不可免。且囤積現象發生後，接踵而至即是退貨問題。查原告為避免處理參加人退出退貨問題，訂有參加人自願放棄買回商品請求權之條款，已違反管理辦法第四條及第五條規定，被告亦曾接獲多起民眾反映其未能依法辦理參加人退出退貨。若如原告所稱囤貨現象純屬臆測之詞，則更無退貨問題，不致造成其經營困難，其又何需在法有明文規定之情形下，仍自訂系爭違法條款？系爭違法條款之訂定，或可反映原告所造成囤貨現象達到相當程度。 (二)其次，原處分並未認定原告於當時已發生「奬金發爆」現象，係指原告面臨該等危機。查原告訴訟代理人甲○○於八十八年八月五日到會說明時，即坦承該公司奬金發放比例呈現持續增高，並有超過經營成本趨勢，且直銷商透過人為排線及集體退出退貨方式，奬金追回不易，更加容易引起奬金發爆危機，導致公司加速瓦解。是以被告處分書有關「奬金發爆」危機之敍述，尚非無據。 (三)原 告傳銷行為亦確實導致商品虛化之現象。按「商品虛化」為變質多層次傳銷之主要現象。原告所實施之傳銷行為，其參加人爭相以介紹他人加入，利用排線、多數經營權等不斷等待下線加入，即可坐領奬金。在此過程中，參加人無視推廣或銷售商品之重要性，而利用排線及有效運用積分之技巧以獲取奬金，因此形式上雖有商品，但實質上僅為「虛化」商品，該商品之性質是否適於銷售推廣，並不為原告之參加人所重視。四、原告認其係於參加人在加入購物時所填寫之「傳銷商消費訂單」中，與參加人有書面約定，且參加人仍有選擇購買商品與否及考慮是否受該約定拘束之權利，顯無虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示。被告認原告實施「參加人於購物十四日後自願放棄買回請求權」之作法，係規避參加人辦理退貨，顯已違反管理辦法規定，以違反公平交易法論斷並無違誤。至於原告所稱參加人並不吃虧，何以原告須遵守被告片面制定之行政命令，接受參加人無限期退貨還款之請求？此規範顯係涉及「人民權利義務之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律訂之」之情形，有違授權明確性原則之理由，按多層次傳銷事業之參加人，常為經濟上弱者或缺乏社會經驗者，容易因一時衝動而加入多層次傳銷事業，為加強保護參加人權益，並期回復原多層次傳銷之行銷理念，公平交易法第二十三條第二項授權被告訂定管理辦法予以規範，該辦法符合公平交易法第一條、第八條、第二十三條及委任立法之本旨，且為維護交易秩序及防止弊害之管理所需，復經被告依中央法規標準法第七條規定發布施行及送請立法院查照在案，原告泛言原處分尚難符合授權明確性原則一節，自難認為有理由。五、原告辯稱，渠之傳銷組織發展速度及營業額均遠較吉米鹿公司為低，原告之參加人皆係購買少量且公平合理市價之日常用品，有何參加人因不能退貨而吃虧，如何能謂「發展甚為迅速」及「嚴重影響社會經濟秩序」，何以吉米鹿公司僅被處以「罰鍰新臺幣五十萬元」，而原告卻增加「勒令歇業」之處分，此不係濫用權力，且係違反平等原則之違法處分乙節。查被告未曾以假設狀況之情事處分原告，乃依檢舉人之證詞、原告委託甲○○到會陳述之事實及相關奬金計算方式，得知人為排線、商品虛化及奬金發爆之現象，此由原告委託甲○○到會陳述紀錄可稽，經被告考量原告參加人數短短二個多月即吸收參加人數達二千八百餘人，並因制度運作一人可重複配對組織數，營業額即達四千三百八十一萬餘元，發展甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，違法情節重大，自非原告主觀上所稱參加人依照該制度之設計而自行排線，有何犯罪行為可言，被告處分認事用法，尚無違誤。六、有關訴稱被告從未對檢舉人指述內容之真實性及正確性詳加調查，更未調查原告所售之日常用品是否係公平且合理之市價，縱原告確曾違反退貨規定，惟被告竟在未經詳加調查是否存有商品售價偏高或參加人有何損失之前，即以抽象、空泛不實之詞，遽然認定原告已嚴重影響社會經濟秩序，故被告調查採證之程序既不合法，對原告所為之處分，即難謂合法乙節。查被告調查處分尚非僅依檢舉人之證詞作為原告違法之唯一證據，而違反退貨規定既為原告所自承，不論原告所售之日常用品是否係公平且合理之市價，即已該當違反修正前管理辦法之規定，核檢舉人之證詞尚不足影響被告最後之決定。 七、被告從未認定實施「雙向制」即屬違法，亦未肯定目前所從事類似制度之事業均不會發生違法疑慮：原處分有關「雙向制」之敍述，均依據調查當時所得原告或其他「雙向制」事業之實際經營結果是否違反公平交易法第二十三條第一項規定，而非只要該傳銷事業者實施不平衡雙向制即屬違法。換言之，事業是否違反前揭規定，端視其參加人主要收入來源是否來自介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售之商品或勞務之合理市價，此自需依據具體經營結果等相關事證為判斷，尚難以是否實施「雙向制」一概而論，故原告所訴認被告未取締其他實施不平衡雙向制之傳銷業者，違反平等原則乙事，並不足採。八、其對鈞院八十三年度判字第一二六○號有關臺灣妮芙露公司行政訴訟乙案之判決，認為修正前多層次傳銷管理辦法無違反私法自治及逾越母法之授權範圍：有關原告依據司法院釋字第三一三號解釋內容，認被告所制定之修正前多層次傳銷管理辦法係授權命令，該辦法中之第五條規定顯已違法違憲，且成為參加人脫法行為之工具乙節，按公平交易法規範多層次傳銷之立法目的。其中重要之管理機制即在於使參加人得退出組織及退貨。蓋若為一正當多層次傳銷，因注重於推廣或銷售價格合理之商品或勞務，雖難免有參加人退出及退貨情形，尚不致即造成經營困難。惟在變質多層次傳銷，因參加人進貨多非基於自用或再行銷售之考量，甚者其商品或勞務價格若非合理，更幾無對外銷售之可能性，在組織發展漸趨飽和之後，參加人在無利可圖之情形下，退出退貨之壓力逐漸浮現，則變質多層次傳銷事業每每需以規避退貨之方式以避免經營危機，是以世界上多數國家均立法保障參加人退出退貨之權利，做為防控變質多層次傳銷之機制。另一方面也因為多層次傳銷事業往往以高額奬金為宣傳，其參加人又常為經濟上弱者或缺乏社會經驗者，對於傳銷經營及商品或勞務，資訊相對不足，容易因一時衝動而加入多層次傳銷組織，允許其退出退貨規定亦有其必要性，故原告未思如何將其傳銷經營導入正軌，竟指管理辦法之退貨規定有悖情理，是為倒果為因之說法，當不足採。另系爭多層次傳銷管理辦法規定是否違反前開解釋之爭議，前曾於鈞院八十三年度判字第一二六○號，有關臺灣妮芙露公司行政訴訟乙案之判決，認為「公平交易法第二十三條第二項之授權，固與司法院釋字第三一三號解釋解釋意旨有間，管理辦法亦無違私法自治原則及逾越母法之授權範圍」，其適法性應無疑問。此規定原來授權被告立法，日後則直接規定於母法，係基於不同時期之立法考量，尚難與原管理辦法之適法性混為一談。九、管理辦法第四條及第五條規定，參加人終止契約後，傳銷業者應接受參加人退出退貨之申請，但得扣除以因該項交易而對參加人給付之奬金或報酬，及取回商品之價值有減損時其減損之價額，此規定並不會造成傳銷業者營運困難及保護投機參加人：按傳銷事業本如一般事業可能基於種種原因而虧損倒閉，又傳銷事業係利用人際網路行銷自面臨較一般通路業者為高之管理風險。目前正常經營之多層次傳銷事業，均係在公平交易法及多層次傳銷管理辦法相關規範下運作，且依修正前公平交易法及多層次傳銷管理辦法之規定，參加人提出退出退貨之申請，傳銷業者可追回已發之奬金，並非如原告所稱之該規定有悖法律衡平原理。原告未察多數依法正常經營之案例，而僅舉康薈公司失敗之例以圓其說，顯屬以偏概全。十、被告調查處分尚非僅依檢舉人之證詞作為原告違法之唯一證據，另查原告所提出有關接受退貨申請之資料部分是在原告修改制度前參加人所提出：被告調查處分尚非僅依檢舉人之證詞作為原告違法之唯一證據，尚須進行調查程序，及請利害關係人到會陳述並作成陳述紀錄，而違反退貨規定既為原告所自承，即已該當違反管理辦法之規定，核檢舉人之證詞雖可佐證，尚不足影響被告最後決定。況原告所陳鄭宜丰涉及冒刷信用卡、謊稱未收到商品等，係屬另事，與原告是否合法受理其退出退貨並無關聯。原告雖舉出其已曾受理參加人退出退貨之數據，惟依其陳報資料尚難斷認其真實性，及計算退款方式是否符合法令規定。又被告係針對其八十六年六月規定及實施「參加人於購物十四日後，自願放棄買回商品請求權」部分為處分，並未牽涉其他情況之退貨問題，而原告所稱辦理退貨達二四○人，依其再訴願內容，有一九四件系爭發生於八十六年六月中旬前，即其自訂系爭「自願放棄條款」之前，可見原告實企圖以籠統資料，模糊其違法事實。十一、被告之重為處分，已遵鈞院八十八年度判字第三○九九號之意旨，就違法情節及適用法規部分充分說明，當無違誤：原告引用司法院釋字第三六八號、鈞院七十八年度判字第一四○八號判決、吳庚大法官著作等，認為被告本次另為處分不符鈞院八十八年度判字第三○九九號判決之意旨，而有違法乙事，按依前開解釋，行政法院如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告調查事證另為處分時，被告即應依判決意旨或本於職權調查事證。而鈞院八十八年度判字第三○九九號判決，係指原處分未能具體說明原告違反管理辦法部分之情節如何重大，而對原告違反修正公平交易法第二十三條第一項規定部分，逕引公平交易法第四十二條規定予以勒令歇業處分，適用法規顯有錯誤。查被告重為處分時，已遵鈞院前揭判決就違法情節及適用法規部分充分說明，當無違誤。十二、公平交易法第四十二條所稱違法情節重大，除考量違法行為已成危害之外，尚應斟酌其可預期發生之危害程度，決定是否立予遏止：原告訂定「自願放棄條款」，要求參加人超過十四天以後須放棄退貨權利，顯已違反管理辦法第四條及第五條規定，其違法情節實屬重大，被告依據修正前公平交易法第四十二條規定，處以五十萬元罰鍰及勒令其歇業，自非無據。蓋參加人得退出退貨，除保護參加人權益外，更為抑制變質多層次傳銷之重要機制。藉此，傳銷事業即可在制度設計、內部控管、參加人監督管理上力求落實推廣或銷售合理市價之商品或勞務，以降低將來參加人退出退貨之經營風險。復於經營過程中，異常之退出退貨情形具有警示作用。惟查原告經營多層次傳銷，已衍生為以介紹他人加入為主之變質多層次傳銷組織，其既非著重於推廣或銷售商品，在組織漸趨飽和之際，參加人退出退貨壓力隨之而來。原告於體認此壓力後，非但未能審視其經營結果已成偏差，反圖以破壞參加人退出退貨之法定機制以掩其流弊，猶如飲鴆止渴，從而如果任由原告在欠缺參加人退出退貨機制之情形下，繼續維持運作，由於其組織發展終將無以為繼，勢將使其所造成之違法局面雪上加霜。此由原告自八十六年四月起開始實施多層次傳銷，至同年六月中旬，短時間內已吸收二千八百餘名參加人，營業額達四千三百餘萬，略具規模，即可見其危險性。原告雖表示被告無具體指出有何人受害、受害程度，難謂其違法情節重大云云，惟查被告接獲民眾反映原告拒絕退貨，實不止一起。復修正前公平交易法第四十一條及第四十二條規定授權被告得為行政處分，其裁罰或處分措施之採取，除基於違法行為已造成之損害之外，如更正、改正、停業或歇業等處分措施，更賦有及時遏止違法行為危害之積極行政目的。是以修正前公平交易法第四十二條所稱違法情節重大，除考量違法行為已成危害之外，尚應斟酌其可預期發生之危害程度，決定是否立予遏止。原告片面規定系爭違法條款，初已影響參加人對其正當權益之認知，致無法順利行使權利，並陸續有糾紛發生。甚者由於其經營已衍生為變質多層次傳銷，原告欲藉由規避退貨以維持運作，終將因組織飽和而無以為繼，只有擴大危害層面。爰原告違法情節相較於一般違反相同規定之情形，自不可同日而語，而應屬重大，有及時遏止之必要。被告所為勒令歇業之處分，實符於修正前公平交易法第四十二條之規範意旨，並無違誤。綜上所陳，被告原處分，於法並無不合，本件訴訟為無理由，請判決駁回原告之訴等語。