要旨
「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」為行政訴訟法第一百九十八條所明定。而撤銷或變更違法原處分，是否於公益有重大損害，事實審行政法院應依職權查明認定。其經查明確有此情形，即應依上開規定辦理，庶能維護公益。 參考法條：行政訴訟法 第 198 條 (87.10.28) 平均地權條例 第 60 條 (91.05.29)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一三四八號上 訴 人 臺北縣政府 代 表 人 蘇貞昌 被 上訴 人 王文娟 張鄒月英 右二人共同訴訟代理人 魏式瑜律師 右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十一年七月二十二日臺北高等行政法院八十九年度訴字第三三四五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
被上訴人起訴主張：一、本件泰山區泰山東側住宅區市地重劃案，被上訴人等原同意簽署土地重劃計畫書係因同意書記載本重劃區開發期間預計二年，且重劃平均負擔比率百分之四十九．八二，詎上訴人未依時進行開發，則該同意書因期間之屆滿而失效，上訴人於民國（下同）八十五年續行規畫重劃業務時，前同意書既已失效，且依八十五年四月公告之市地重劃計畫書之記載，土地所有權人平均重劃負擔之比率已達百分之五十，依平均地權條例第六十條第三項但書及市地重劃實施辦法第二十三條之規定，應有重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意始可，上訴人未對重劃區內私有土地所有權人進行意願調查並簽署同意書，僅依舊版本之重劃同意書逕行重劃開發，顯有違法，並違反誠信原則及信賴保護原則。二、上訴人依商業區法定容積率、建蔽率等作為計算重劃後之地價評定因素，未依市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，亦有違法。三、上訴人於八十二年至八十三年間進行本案市地重劃之意願調查，於該調查意願之泰山鄉○○段（東側住宅區）市地重劃同意書載明重劃平均負擔比率為百分之四九．八二參加本案土地重劃。查市地重劃實施辦法第十四條第四項規定有超額負擔者，重劃計畫書『應』記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法。故上訴人應再次辦理意願調查，經重劃區內有土地所有權人半數以上且其所有土地超過區內私有土地總面積半數以上之同意後始得為本案市地重劃，方符平均地權條例第六十條第三項之規定及立法意旨。然上訴人卻未再次調查，而執原同意書作為符合平均地權條例第六十條第三項之依據，顯有未當。又上訴人主張平均重劃比率由同意書載明之百分之四九．八二增為百分之五十係由於樁位整合，面積產生差異而造成之差距。查前揭同意書載明公共設施用地負擔面積為一三．三四公頃，公共設施用地負擔比率為百分之四五．三七，而八十五年重劃計劃書中載明公共設施用地負擔面積同為十三．三四公頃，公共設施用地負擔比率為百分之四五．四，兩者比率僅相差百分之○．○三，由計算公共設施用地負擔比率及費用負擔平均負擔比率之公式，及分母愈大，數值愈小之數學定理可知：若僅為樁位整合之差距（換言之，即重劃區總面積面積大小之差距），則費用負擔平均負擔比率之差應小於百分之○．○三，惟實際上該費用負擔平均負擔比率之差額高達百分之○．一五。顯見平均重劃比率由同意書載明之百分之四九．八二增為百分之五十係上訴人恣意為之。四、依平均地權條例第五十六條第二項及市地重劃實施辦法第十七條第二項之規定可知：修訂重劃計劃書後仍應報請主管機關核定，並公告三十日。惟上訴人未依法公告。五、上訴人辦理系爭市地重劃，而調查估計系爭土地之重劃後平均地價，及重劃前、後地價當依平均地權條例施行細則第八十一條、地價調查估計規則第三條、市地重劃實施辦法第二十條、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第九條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條等相關規定，辦理系爭土地地價之查估。然上訴人迄今仍無法提出依前揭法規應調查之相關資料，顯見上訴人未依法行政。依地價調查估計規則之規定，上訴人應製作或修正有關圖籍、有關影響區段地價之調查資料、買賣或收益實例調查估價表、買賣或收益實例地價分布圖、地價區段勘查表、地價區區地價估價報告表、及宗地單位地價之計 算等，而上訴人均無前揭資料，是上訴人於台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議會議紀錄臨時提案二申明本案重劃區前後地價係依地價調查估計規則辦理查估顯屬無稽，上訴人未依憑任何客觀之調查資料即恣意查估地價。另依市地重劃實施辦法第二十條第一款規定，上訴人查估重劃前地價時「應」先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況買賣實例「及」當期公告現值等資料。惟上訴人僅調查當期公告現值，未依法調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例等，是上訴人申明其依市地重劃實施辦法第二十條之規定辦理查估地價，顯違依法行政原則。上訴人未依市地重劃實施辦法第二十條第二款之規定考量各街廓土地之位置、地勢、及交通等情形查估地價，竟以市地重劃實施辦法第二十條第二款所未規定之容積率而查估及評定地價，顯違法行政。六、上訴人未依平均地權條例施行細則第八十一條之規定調查各宗土地之位置、交通及利用情形，準此，上訴人顯未依法查估地價。又八十五年房地產業不景氣已久，地價滑落；迄至八十八年，地價更加持續低迷，上訴人查估之重劃後平均地價實質每平方公尺由五四、○○○元分別增漲至六五、○○○元及八一、六○○元，上訴人估定重劃後平均地價之舉實悖於日常經驗法則及一般常理。而依地價調查估計規則第二十條第四項之規定可知調查估計地價之時點未跨越每年二月二十八日時，該地價估計之數額應係相同。然查台北縣市地重劃委員會分別於八十七年七月三日之第一次會議及八十八年一月十五日之第一次會議決議通過上訴人八十七年及八十八年公告之重劃計劃書，上訴人查估地價之時點皆未逾八十八年二月二十八日，依前揭地價調查估計規則第二十條第四項之規定，八十七年及八十八年上訴人機關公告之重劃計劃書中之重劃後平均地價應相同。然同一估計價基準日前所為之估價竟出現二種地價，顯見上訴人應有恣意查估系爭土地價格之嫌。而重劃前後地價之查估應係依前揭平均地權條例施行細則第八十一條、地價調查估計規則第三條、市地重劃實施辦法第二十條、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第九條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條等規定而為調查估計，姑不論上訴人非依前揭條文之規定而重新查定地價，由於「修正重劃範圍」與土地價格實質之變動毫不相干，然上訴人竟執之為重新查定地價之唯一理由，顯係違反禁止不當聯結原則，而有違依法行政原則。且上訴人於無任何買賣或收益實例之情形下，竟能評定系爭土地地價為每平方公尺一二五、九○○元，顯係恣意為之。退萬步言，縱重劃後地價無法依地價調查估計辦法第二十二條第一款及第二款有買賣實例或收益實例可得查估，惟上訴人仍得依據地價調查估計辦法第二十二條第三款之規定，於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價。換言之，上 訴人實質上並無不能依據地價調查估計規則查估地價之情事存在。上訴人主張其評定重劃後地價係依據平均地權條例施行細則第八十一條之法源基礎，顯為混淆視聽之詞。按市地重劃實施辦法第二十條並無評定重劃後地價須考量「使用分區管制規定、容積率」等因素之規定，上訴人竟主張其考量前揭因素以評定重劃後地價係依據市地重劃實施辦法第二十條之法源基礎。上訴人於原審明白表示重劃後地價之評定係單純地加成計算，而非考量道路寬度及預期發展情形等因素。由此即可知上訴人未依法評定地價，而恣意評定地價；上訴人為求能順利進行系爭土地重劃，不惜以提高抵費地標售價格之方法以求平衡；再徵諸上訴人自承地價之評定完全未考量地價之評定是否符合地價調查估計規則第四條之規定，只求財務平衡；加之上訴人迄今均無法提出任何查估重劃前後地價或重劃後平均地價之相關資料、文件。末按，依地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條之規定可知，地價評議委員會評議地價並非恣意為之，而係參考地政機關調查估計地價之經過情形，而地政機關查估地價應依平均地權條例施行細則第八十一條、地價調查估計規則第三條、市地重劃實施辦法第二十條、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第九條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條等相關規定為之。準此，若地政機關未依法調查估計地價或違反不當連結禁止原則而查估地價，則地價評議委員會評定地價之結果亦同屬違法或違反不當連結禁止原則。 上訴人則以：一、重劃區重劃前後地價為土地交換分配、計算負擔、差額地價相互清償、計扣抵費地及規定劃法定地價等作業之依據。重劃前後地價查估之適當與否，關係分配設計成果是否正確，負擔是否公允，地主相互間之清償是否合理及抵費地之配置、出售等問題。故重劃前後之地價查估乃為土地重劃交換分配計算負擔之基礎作業，為重劃成果是否合理公平之主要關鍵。本重劃區依上開市地重劃實施辦法第二十條所規定原則，訂定重劃前、後地價提交本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議審議通過並報奉台灣省政府地政處八十八年一月十三日以八七地二字第七一○四六號函同意備查在案。是經評定後之重劃前、後地價僅係作為重劃區內計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，而與逐年調整之公告現值無涉。本重劃區依上開規定辦理重劃前後地價查估作業，其重劃前地價係以重劃當期公告現值為查估評定之基本參考依據，重劃後地價評定，除以各街廓面臨之路寬訂定路線價外，並參酌個別宗地面臨道路寬度、所處使用分區、面臨公共設施等因素，賦予加權而評定出各地價權值。二、被上訴人等所有重劃前座落泰山段二小段二二一、二二一之一、二二一之二、二二二、二二二之一、二二二之二地號等六筆土地，係屬每平方公尺一二五、九○○元區段價，依發布之細部計畫所載規劃為商業區，並按同辦法第三十一條重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準規定，分配同地段一四八地號土地無誤，本重劃區土地使用分區編定及地價評定，係以未來整體發展性及自償性為考量原則，並無針對特定區域或個人有任何圖利或損害權益之情事，而本案與鄰近宗地相較，無論地價或土地分配率皆極為接近，分配成果應屬合理。三、本重劃區係都市計畫規定以市地重劃方式開發，依市地重劃實施辦法第七條第二項及第九條規定，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。重劃區範圍因新舊都市計畫樁位檢測，經重新辦理分割範圍邊界並重新檢討後，於八十七年十月十七日、八十八年二月三日依據市地重劃實施辦法第十七條規定分別修正重劃計畫書，並依法辦理修正公告及通知土地所有權人；修正後之重劃總平均負擔比率均維持百分之五十。四、本重劃區內土地分配之計算方式，均依照市地重劃實施辦法第十四、二十六、二十九條規定及其附件分別計算各宗土地重劃後之面積。依照平均地權條例第六十條規定按其受益比率共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。是被上訴人等以重劃前、後之面積計算重劃負擔分配比率乙節，恐係誤解。五、本重劃區依細部計畫書所載為三五．○九公頃經上訴人各相關單位初勘後，扣除社教用地、學校用地、河川區及住區，初步評估開發面積為二七．○一公頃，其中公共設施用地一三﹒三四公頃，扣除原公有道路及水利地後，預估其公共設施負擔比率為百分之四五．三七、總開發費用預估為五九七、八七八、四○○元其負擔比率為百分之四．四五，合計重劃總負擔比率為百分之四九．八二，依平均地權條例第六十條及市地重劃實施辦法第十六條規定，於八十二年八月四日起至八十三年五月底徵求土地所有權人私有人數及面積半數同意以公辦方式開發後，即展開重劃作業；案經上訴人以八十五年四月十日八五北府地五字第一一五四八一號函公告重劃計畫書圖自八十五年四月十日起至五月九日止，本計畫內容載明：重劃區面積為二七．○一公頃，公共設施面積一三．三四公頃（原公有道路一．五五九七公頃、溝渠○．四一一七公頃），計算其負擔比率為百分之四五．四、預估總開發費用為六二六、五七一、○○○元，計算其負擔比率為百分之四．六，合計重劃總平均負擔比率為百分之五十，並於八十五年五月七日舉行業主座談會說明重劃意旨及計畫要點，公告期滿無人對重劃負擔比率百分之五十提出異議。有關初步評估重劃負擔比率百分之四九．八二與重劃計畫書公告時負擔比率為百分之五十差異乙節，係因初步評估時與重劃實施時之公有道路、溝渠抵充面積及開發費用不同之異，是經按公式換算其實際重劃負擔比率自有其些許差距；另查上訴人於初步評估時，計算本重劃區開發之總負擔比率為百分之四九．八二，依據平均地權條例第六十條規定，應徵求重劃區內土地所有權人私有土地及面積半數之同意以公辦方式開發；實施時，依平均地權條例第五十六條規定公告重劃計畫書滿三十日後實施之，並依同條例暨施行細則、市地重劃實施辦法等相關法令規定計算其實際負擔，並無不當，請判決駁回被上訴人等之訴等語。等語資為抗辯。 原判決係以：依平均地權條例第六十條第三項規定，依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限，但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。是依該法條之規定，公辦市地重劃，其折價抵付共同負擔之土地，合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五，如得土地所有權人同意者，則以其同意之範圍為限。本件被上訴人等同意負擔公共設施及重畫費用之比率為百分四九、八二，上訴人未經被上訴人等同意，竟令被上訴人等折價抵付共同負擔之土地比率提高為百分之五十，其超越被上訴人前所同意之百分之四九．八二部分，於法無據。次查市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價，提請地價評議委員會評定之。本件上訴人對系爭重劃案重劃後之地價，固曾提請地價評議委員會評定，惟據上訴人提出之王水源等三人（另二人即被上訴人等）重劃後一四八（即系爭地號）、一五五地號等二筆土地地價評議說明書記載及上訴人訴訟代理人之陳述，足證上訴人地價評議委員會評定系爭重劃案之地價，並非依市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，評定重劃後之地價，而係以上訴人須取得多少抵費地，而評定系爭重劃案之地價，顯不符上開辦法之規定。查上訴人原擬參加重劃總面積為二七、○一公頃，公共設施用地面積為一三、三四八公頃，土地所有權人負擔比率為百分之四五、三七，各項重劃費用計：整地費六四、八二四、○○○元、工程費二九四、一三八、九○○元，地上拆遷補償費五三、四七九、八○○元，重劃行政作業費一九、七一七、三○○元，預備金五○、○○○、○○○元，以年息百分之八計算之三年利息一一五、七一八、四○○元，合計五九七、八七八、四○○元，地主負擔比率為百分之四．四五，合計地主總負擔比率為百分之四九．八二。上訴人嗣即以該初步評估報告舉辦說明會，爭取區內土地所有權人同意以該比率參加系爭市地重劃開發案，經二年餘之努力，終獲過半數土地所有權人及其土地面積過半數之同意參加該重畫案，被上訴人等亦同意將所有系爭土地面積共計三千四百九十三平方公尺，以上開條件參加上訴人上開市地重劃案。足徵兩造已成立由上訴人按上開條件辦理系爭市地重劃案之行政契約，兩造均有按契約履行之義務。惟上訴人徵得區內土地所有權人過半數之同意參加系爭重劃案後，於八十五年二月所提重畫計畫書列參加重劃總面積仍為二七、○一公頃，公共設施用地面積為一三、三四公頃，私有土地所有權人負擔比率為百分之四五．四，重劃費用計公共設施工程費三二六、三四○、○○○元、自來水工程費三三、○○八、○○○元，電力工程費三六、六一五、○○○元、地上拆遷補償費八二、四○○、○○○元，重劃業務費一五、○○○、○○○元，以年息百分之九計算之三年利息一三三、二○八、○○○元，合計六二六、五七一、○○○元，足徵上訴人於被上訴人等簽立同意書後，復將重劃費用由原定之五九七、八七八、四○○元，提高為六二六、五七一、○○○元，地主負擔比率由百分之四．四五，提高為百分之四．六，合計地主總負擔比率百分之四九．八二，提高為百分之五十。上訴人單方違背契約提高重劃工程費用發包給承包商，已屬違反行政契約之約定，且近年來國內景氣不佳，各種物價指數均未提高，利率更大幅下降，據上訴人在審理中稱，其支付之重劃工程費已達八億六千餘萬元（尚未決算，無確切金額），與原計金額相距甚大，依其評定之重劃後地價分給區內參加重劃之人後，上訴人實際取得抵費地為十二筆，依上訴人評定之地價計算，其土地價值高達十一億一千六百九十五萬四千五百零五元，足證上訴人地價評議委員會評定系爭重劃案之地價，以上訴人須取得多少抵費地，而評定系爭重劃案之地價，藉以減少參加重劃人應獲分配之土地面積，於法顯有不合。遂認本件原處分其中扣除被上訴人等應負擔之公共設施用地及重劃工程費用之抵費地後，所發還被上訴人等重劃後之土地面積，與法律規定不合，訴願決定予以維持，亦非妥適，因將之併予撤銷。固非無見。 上訴人上訴意旨略以：重劃區係歷經十個月始取得土地所有權人人數及面積過半之同意開發，在重劃期間倘因無法預期之公共設施用地負擔比率或費用負擔比率些微變動，再次徵求同意結果，未取得百分之五十以上地主之同意時，則本開發案勢必被迫停頓，對其他原來同意並支持本開發案之土地所有權人權益及已投施之重劃建設成本產生嚴重損害，徒浪費國家及社會成本等語。 按依平均地權條例第六十條第三項規定，同條第一項規定抵價抵付共同負擔之土地，其超過百分之四十五部分，苟經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，即得為之。本件上訴人取得重劃區內抵費土地為十二筆，是為原審所認定。本件上訴人片面提高私有土地負擔比率，除被上訴人等外，已否徵得其他私有土地所有權人及其土地面積超過半數之同意，若已且此，能否因被上訴人等之異議而受影響。原審並未查明審究，已嫌疏略。又「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」為行政訴訟法第一百九十八條所明定。而撤銷或變更違法原處分，是否於公益有重大損害，事實審行政法院應依職權查明認定。其經查明確有此情形，即應依上開規定辦理，庶能維護公益。本件土地重劃案之提高私有土地負擔比率，是否已獲多數私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，如已獲同意，應即告確定。是否有因被上訴人所有土地負擔比率之變動，而致影響全局，導致重劃區內多數人之權益受損及國家社會成本浪費之情事，原審亦未依職權究明依上開規定處理。遽將訴願決定及原處分撤銷，亦嫌率斷。另本件被上訴人等起訴僅請求撤銷訴願決定及原處分；並未一併為給付之請求，而原判決理由關於命上訴人返還土地之論斷，已逸出被上訴人等請求之範圍，亦有未妥。上訴意旨指摘原判決不當，所持理由雖不盡同，惟原判決既有如上違失，即屬無可維持，應予廢棄。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 彭 秀 玲 中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日
