要旨
國防戰力之維持，乃國家之安全及全國上下全民一體生命身家安全之所繫，其利益較諸原判決所稱一般法律上利益有過之而無不及，乃原判決認為僅係上訴人身為軍事機關所肩負之任務，其性質充其量僅能視為上訴人之管轄權限，而為公共利益而存在，則原判決忽視國防戰力對維護全國國民之生存權之基本人權之法律上利益之保護，似乎已視而不見，難謂無商榷之餘地。次查：法律已明文規定利害關係人得提起撤銷訴訟，而原判決亦認為現行法規對國防戰力之危害，立法機關尚未作出決定由相關部會協商解決，惟國防戰力所保障者為全體國民之生命、生存權保障之基本人權之法律上利益，則原判決認為上訴人非原處分之利害關係人，不無率斷之嫌。 參考法條：工會法 第 1 條 (89.07.19) 軍事審判法 第 2 條 (56.12.14) 行政訴訟法 第 4 條 (87.10.28)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一四七八號上 訴 人 聯合勤務司令部第三○二廠 代 表 人 蘇家堃 訴訟代理人 楊水柱律師 被 上訴 人 高雄市政府 代 表 人 謝長廷 右當事人間因工會法事件，上訴人對於中華民國九十一年九月十三日高雄高等行政法院九十一年度訴字第三二○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）按利害關係人對於中央或地方機關之行政處分認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起訴願，並得對該訴願決定提起撤銷訴訟，分別為訴願法第一條、第十八條，行政訴訟法第四條第三項所明定。經查，上訴人為國防部聯勤總部下轄之軍事機關，負有執行上級交辦之軍事任務，負責生產軍用物資，供應三軍，亦屬軍事戰力之一環，且非對外營利之事業，故屬工會法第四條之軍火工業，而不得組織工會，否則將因產業工會之組成，造成內部紛爭而影響軍事命令之遂行，減損國軍戰力，動搖國本（參見本院七十九年判字第二○一四號判決）。又若准許上訴人所屬員工得以組織工會，除對上訴人之軍事指揮系統造成危害外，依工會法第五條規定，該工會即得依團體協約法要求上訴人與該工會締約（參見該法第八、十、十一、十六條等規定），但上訴人聘雇員工係依國防部訂頒之國軍評價聘雇人員管理辦法及其作業規定聘雇，不容由上訴人逕自聘雇，更不容上訴人與工會協商聘雇對象，因此原處分顯對上訴人有一定之拘束力，致有礙管理權限。次按，工會法第一條立法目的在於保障勞工權益為其立法宗旨，原則上各產業或職業單位均得組織工會，但於第四條另有不得組織工會之規定，此例外規定，乃係維持政府正常之行政機能及軍火工業等不受內部紛爭影響所為之規定。而上訴人所屬非軍職員工，亦係直接參與生產上開重要之軍事物資，屬國防戰力之一環，亦應與軍職人員同視，即在陸海空軍刑法及軍事審判法修正前，所屬非軍職之員工尚屬視同現役軍人，且在目前於受戰備任務時乃需全員參與，足證上訴人所屬非軍職員工有其特殊性而異於一般產業工業之勞工。故如准許上訴人非軍職人員得組織工會，進而依工會法規定要求就勞動條件、會員福利事項及勞資間糾紛事件等進行協商、締結團體協約，協議不成發生之勞資糾紛事件，得由工會調處，調處無效後得依法罷工。果如此，上訴人即無法遂行軍事任務而嚴重影響戰力，足證上訴人所屬員工組成產業工會之目的與上訴人掮負軍事任務之絕對貫徹之特性相悖離，而為工會法第四條所禁止。綜上所述，上訴人對被上訴人之上開處分顯有法律上之利害關係，乃訴願機關以上訴人非利害關係人而駁回訴願，於法顯有疏誤。（二）又按勞動基準法（下稱勞基法）為規定勞動條件最低標準保障勞工權益，加強勞雇關係促進社會與經濟發展而訂定，且規範對象含雇主及勞工個人。另按工會法係為保障勞工權益增進勞工知能發展生產事業改善勞工生活為宗旨，故工會為法人，亦有其特定任務及得宣告罷工等，兩者立法目的顯然不同，是適用勞基法者並不等於即適用工會法得組織工會，被上訴人以上訴人所屬非軍職員工適用勞基法即得適用工會法而准登記產業工會，顯有誤解。因此被上訴人就人民申請組織工會，仍應審查是否有第四條例外規定之情形而為准駁之依據，非一律應准予登記，原處分准上訴人所屬員工組成產業工會，顯違反工會法第四條之規定，已詳陳在卷。而工會法之主管機關雖屬行政院勞工委員會（下稱勞委會）之主管業務，但工會法之各級政府及軍火工業之範圍，仍屬政策範疇，亦即其開放組織工會之程度及範圍，乃由各相關部會會商後報由行政院決議行之，惟查上訴人為軍事機關屬軍令體系，為非營利事業之軍事後勤生產單位，是應否准予組織工會，尚須評估影響軍事指揮體系之程度及對戰力之影響等，宜由兩部會協商而未作為行政院開放組織工會之政策。被上訴人遽准其組織登記，即與工會法第四條法規保護之例外規定有違，為此訴請為撤銷訴願決定及原處分之判決。 二、被上訴人則以：（一）按「同一區域廠場年滿二十歲之同一產業工人．．．．人數在三十人以上時應依法組織產業工會．．．」；「凡同一區域或同一廠場內之產業工人．．．以設立一個工會為限．．．」；「發起組織工會應有第六條所規定人數之連署，向主管機關登記。發起人應即組織籌備會辦理徵求會員召開成立大會等籌備工作。工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記．．．」分別為工會法第六條第一項、第八條及第九條第一、二項所明定。本件工會設立申請人於八十九年十一月十五日以聯產工字第○○二號函送勞工團體組織報告表及第一屆理監事當選名冊向被上訴人報備，經被上訴人於八十九年十一月十八日以高市府勞一字第四二五一三號函同意備查後，乃據以核發工會登記證書及第一屆常務理事證書，經核與工會法規定相符，並無違誤。（二）查，工會係勞工依工會法有關規定自發性組成之法人團體，不須事業單位同意。另據八十九年十一月二十日立法院審議中華民國九十年度中央政府總預算案，國防部經立法委員質詢時曾明確表示「聯勤被服廠不是軍火工業而是軍給品供應廠．．．．．」（此有該審查會議紀錄附卷可稽）。又勞委會於八十六年十月三十日亦曾以台八十六勞動一字第○四七四九四號公告「指定國防事業非軍員之工作者自八十七年七月一日起適用勞動基準法」，故上訴人不具軍職身分之員工自應從上開日期起適用勞動基準法。復依司法院二十八年三月二日院字第一八五六號解釋：「鎢砂鋼鐵及其他可供主要軍用物資之五金產業尚難謂軍用工業，其工人組織工會不在限制之列。」之意旨，上訴人所屬非軍職員工尚非工會法第四條所規定，不得組織工會之對象。準此，本案申請人即非工會法第四條：「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工不得組織工會」規定之適用對象，更何況該工會章程已明文將軍職人員排除入會，則上訴人認申請人不得籌組工會，顯係對前揭工會法第四條所規範之對象有所誤認。再按工會成立之宗旨在保障勞工權益，增進勞工智能，發展生產事業，改善勞工生活為目的，故工會就前引宗旨皆具正面意義；足見上訴人主張組織工會將影響戰力，動搖國本等節，純屬其主觀而毫無根據之推測，其所稱自不足採據。（三）末按，工會法第一條規定已闡明工會之宗旨除在保障勞工權益，同時亦有發展生產事業之目的，故可謂成立工會對於勞雇雙方均有利益，是上訴人員工依法成立工會，尚不得視為足生損害於雇主之權利，蓋勞資雙方係產業之合作夥伴關係而非「利害關係」。故上訴人於本件訴訟實無法證明有何權利或法律上利益受有損害，亦不能以單純基於法規反射之利益為理由，提起行政救濟（參司法院大法官釋字第四六九號解釋）。據此，上訴人提起本案訴訟即缺乏訴訟利益與訴訟權能，當事人不適格，而欠缺權利保護必要性，應為訴訟不合法，應以訴訟程序不合法予以駁回。另工會法為勞工組織結社之基本法，該法自民國六十四年修法公布施行後已歷二十餘年未再大幅修法，鑑於近年來國內政治、經濟、社會環境大幅改變，該法確實有部分條文規定難符實際需求，是行政院已草擬工會法為主之勞動三法送請立法院審議中，並無上訴人所稱之「工會法之各級政府及軍火工業之範圍，仍屬政策範疇，亦即其開放組織工會之程度及範圍，乃由各相關部會會商後報行政院決議行之．．．被上訴人遽准其組織登記與工會法第四條法規保護之例外規定有違。」之事實等語，作為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「上訴人之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第一百零七條第三項所明定。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」；「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第一條第一項、第十八條暨行政訴訟法第四條第一項亦定有明文。乃撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟，至是否為利害關係第三人，觀諸本院七十五年判字第三六二號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．」，可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學理之見解，係以「新保護規範理論」為界定第三人範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義（例如商標法第四十六條、專利法第四十一條第一項規定），如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟（參見司法院大法官釋字第四六九號解釋理由書。是以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之目的，不盡相同，然該二說非不可互為補充，以保障人民之訴訟權。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則不許當事人濫行起訴。蓋上開利益雖均有利於當事人，但因皆非值得透過有限司法資源保護之利益，第三人執此起訴，即非法之所許，此際法院應以當事人不具訴訟權能，依前揭行政訴訟法第一百零七條第三項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。此應合先敘明之。本件上訴人所屬員工蘇琪等三十二人連署申請籌組產業工會，於八十九年十一月十七日經由被上訴人受理登記申請事項，因認符合工會法規定，並無禁止設立事項，而於翌日（十八）日以高市府一字第四二五一三號函同意其籌組並發給登記證書。按被上訴人該同意工會登記之行為，係就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之行政措施，依訴願法第三條第一項暨行政程序法第九十二條第一項規定，係屬對籌組工會員工有利之授益行政處分。乃上訴人起訴主張被上訴人同意工會登記之行政處分，違法侵害第三人即上訴人之法律上利益云云，而請求撤銷該行政處分，依上訴人之主張形式上觀之，其固為適格當事人，然上訴人是否具有訴訟權能，足以主張其法律上利益存在並受到違法侵害，而得請求法院保護，則須透過保護規範理論判斷上訴人是否為利害關係第三人，如屬肯定，上訴人始具有本件訴訟之訴訟權能。經查，被上訴人同意上訴人所屬員工設立工會，該行政處分之法律依據係前揭工會法第九條第一、二項，而遍查工會法規定，並無准許雇主得以利害關係人資格就工會事項提起行政訴訟之明文。另觀諸工會法第九條規定係工會組織程序規定，即工會設立事項須經主管機關同意登記，主管機關則具有審查權限，包括工會法第四條：「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會。」；第八條：「凡同一區域或同一廠場內之產業工人．．．以設立一個工會為限．．．」等事項。按組織工會之本質，原在團結勞工之自發力量，以求經濟條件之改善、勞工地位之提升，此一勞動團結權之具體展現，與雇主團體實為利益衝突之對立關係，雖邇來勞動法制，有關勞資關係漸由彼此抗衡轉為強調產業之合作夥伴關係，就此工會法第一條亦闡明成立工會兼有發展生產事業之目的，然確保勞工得透過勞動團結權與雇主進行團體交涉並行使爭議權，以求經濟地位之向上，究為工會法之立法本旨，是有關工會之設立及運作，即必須免於國家、政黨及雇主之不當干涉。此另觀諸工會法第二條：「工會為法人」、第三十五條第一項：「雇主或其代理人，不得因工人擔任工會職務，拒絕雇用或解雇及為其他不利之待遇」等規定自明，而工會法第九條有關工會之設立，係採登記制而非許可制，當亦係為確保工會自主之法制設計。揆諸上開說明，工會法第九條雖授予主管機關形式上審查工會設立事項之權限，惟自不可誤解該條文係專為保障雇主之規定，亦不可能導出該規定兼具有保護雇主利益之目的。是本件上訴人縱因被上訴人准許其所屬員工設立工會，而受有諸如經營管理、雇用選擇等權利之限制，然此等不利益並非工會法所保障之範圍，是工會法第九條暨相關規定，就上訴人而言，並非「保護規範」，上訴人自無法律上利益之存在可言。故而，上訴人提起本件訴訟，請求撤銷被上訴人所為同意工會登記之處分，即欠缺利害關係第三人之資格。至本件上訴人另主張其為國防部聯勤總部下轄之軍事機關，生產重要軍事物資，並負有執行上級交辦之軍事任務，亦屬軍事戰力之一環，而系爭同意工會登記之行政處分將造成上訴人內部紛爭，有損國軍戰力並動搖國本，如此難謂上訴人非屬系爭處分利害關係人乙節。惟查，上訴人縱所言屬實，其為軍事機關，負有生產軍用物資、維持國防戰力之目的，然此與上訴人前所稱協商聘僱、經營管理之權利或法律上利益迥不相同，蓋有關國防戰力之維持，乃上訴人身為軍事機關所肩負之任務，其性質充其量僅能視為上訴人之管轄權限，而為公共利益而存在，若非有法律明文規定上訴人得就工會設立事項提起行政訴訟，即難悖於現行法規範秩序，將該國防戰力之維持歸屬於上訴人本身，視為其所得享有之權利或法律上利益，進而依據保護規範理論判斷是否為工會法保障之範圍，而遽准其以系爭處分危害國防戰力為由提起撤銷訴訟。更何況上訴人所稱工會之設立，將減損戰力並動搖國本云云，純屬對將來公共利益侵害可能性所為之臆測之詞，並非現已存有之直接損害。實則，有關軍火工業得否組織工會？開放範圍如何？是否擴及非軍職人員或軍事後勤單位？上開問題因涉及國家安全、勞工暨國防政策、政治體制等因素，應屬立法裁量之問題，本非司法所應介入決定者。而於法規範就此一問題未有明確指示前，系爭處分縱如上訴人所言，有危害國防戰力之虞，亦宜由原、被上訴人之上級機關相互協商，此誠較上訴人以利害關係人資格率爾提起訴訟以尋求司法救濟更為允當，蓋法院非為解決不同機關間之權限爭議而存在，更非為領先立法者做出決定而存在。是戰力維持之利益既非為上訴人而存在，上訴人自不能誤認為其法律上保障之利益，而主張受有損害，非欲起訴捍衛此一利益不可，是其據此主張撤銷系爭同意工會登記之處分，即不具權利保護必要。綜上所述，本件上訴人以非處分相對人身分提起撤銷之訴，因無法主張其有受工會法保障之法律上利益存在，亦無從論據其有何利益受到系爭行政處分之違法侵害，乃欠缺訴訟權能，而無權利保護必要。訴願決定以上訴人之當事人不適格予以駁回，理由雖與本院看法不同，惟其結論則無二致，亦應予維持。上訴人之訴法律上顯無理由，因而為上訴人敗訴之判決。 四、本院核原判決依上開規定及說明，固非無見，惟查：國防戰力之維持，乃國家之安全及全國上下全民一體生命身家安全之所繫，其利益較諸原判決所稱一般法律上利益有過之而無不及，乃原判決認為僅係上訴人身為軍事機關所肩負之任務，其性質充其量僅能視為上訴人之管轄權限，而為公共利益而存在，則原判決忽視國防戰力對維護全國國民之生存權之基本人權之法律上利益之保護，似乎已視而不見，難謂無商榷之餘地。次查：法律已明文規定利害關係人得提起撤銷訴訟，而原判決亦認為現行法規對國防戰力之危害，立法機關尚未作出決定由相關部會協商解決，惟國防戰力所保障者為全體國民之生命、生存權保障之基本人權之法律上利益，則原判決認為上訴人非原處分之利害關係人，不無率斷之嫌。究竟上訴人生產國防物資之性質，是否足以影響國防戰力，是否足以影響全體國民基本人權之生存權等法律上利益，自應由原審詳予調查審認，爰將原判決廢棄，發回高雄高等行政法院，繼續調查審認後，另為合法妥適之判決，以昭折服。 據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十 月 三十 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 陳 石 獅 法 官 吳 錦 龍 法 官 吳 明 鴻 法 官 高 啟 燦 法 官 黃 合 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 張 雅 琴 中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十五 日
