要旨
被上訴人係不服上訴人八十九年六月二十日八九府地五字第○六三九一四號函提起查訴願及行政訴訟。而上開函內容略以：「主旨：南門計畫地區區段徵收範圍內國立宜○技術學院泰山眷舍現住戶逾期未領之搬遷補助費及地上物補償費業依法繳存本縣土地徵收補償費保管專戶。」核其內容僅係單純告知被上訴人應領之補償款，已依法繳存土地徵收補償費保管專戶之事實。至該函說明附述：「本案已完成法定徵收程序，請台端配合於本(八十九) 年七月十五日前搬遷完竣及辦理斷水斷電事宜，逾期本府將代執行。」所指「代執行」，係以被上訴人將來未配合搬遷及自行辦理斷水斷電事宜，說明上訴人可能採取之執行方法而已，難認上開函係對被上訴人所為直接發生法律效果之行政處分。被上訴人對於系爭非屬行政處分之上開函提起訴願及行政訴訟，請求予以撤銷，自非合法。 參考法條：土地徵收條例 第 21、26、28 條 (91.12.11)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五一○號上 訴 人 宜蘭縣政府 代 表 人 劉守成 訴訟代理人 林國漳律師 被 上訴 人 黃秀蘭 訴訟代理人 廖瑞蓉 右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十一年八月七日臺北高等行政法院九十年度訴字第三八五二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分部分廢棄。 右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。 第一審廢棄部分及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
本件被上訴人起訴主張：被上訴人係國立宜蘭技術學院已故退休職員郭漢亭之遺孀，住於該學院經管之眷舍。上訴人為辦理宜蘭市南門計畫地區區徵收，於處理被上 訴人安置事件進行中，遽為限期搬遷及斷水斷電之行政處分。惟根據上訴人通知，被上訴人除可領自費增建部分新臺幣（下同）十八萬元外，尚領一項人口搬遷補助費二十四萬元，實難以另覓庇所。依國有不動產撥用要點第六點規定，有關撥用土地之建物拆遷補償，由申請撥用機關負責協議處理，如有糾紛，應自行解決。本件參依上開規定，宜由上訴人會同原宿舍管理機關協調處理。上訴人為需地機關，卻與原宿舍經管機關相互推諉，並要被上訴人自行向原宿舍經管機關接洽。按行政法規之制訂均有其制訂之目的，政府機關原應依各行政法規制訂之目的加以適用，處理區段徵收國有眷舍用地案遇有如被上訴人之情況，應不致無法令、判決（例）、或解釋等可資適用。惟上訴人處理被上訴人請求安置事件，時有矛盾之處，且以行政機關優勢之地位及對其最有利之立場，選擇性比較、濫用裁量權、違反誠信、平等原則，已損害被上訴人之權益等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷，及判決上訴人應給付被上訴人特別救濟金五、九二七、三一二元。 上訴人則以：上訴人奉准撥用國立宜蘭技術學院經管之國有土地，應以該學院為對象，並於「依法行政」之原則下，依規定完成救濟金發放及遷移催告之法定程序，自得就徵收範圍內之土地及建物為必要之處理。上訴人為統一縣內興辦各項公共設施用地拆除房屋之查估補償，獎助金發放並簡化作業程序，訂定「宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準」，其中搬遷安置費一項，為妥善照顧公有眷舍合法現住戶，參照行政院八十三年十一月十四日八十三人政給字第四二九二三號函於十二萬元至廿四萬元間採最高標準核給廿四萬元之搬遷補助費，係基於公平原則下而為適當、合理之裁量，並無違反誠信、平等原則及濫用裁量灌。又國立宜蘭技術學院於八十八年六月三十日（八八）宜技總字第二九四八號函告業已辦竣建築改良物報廢手續，上訴人並已完成法定撥用程序，取得該筆土地所有權。今被上訴人已無合於續住之資格，上訴人未向被上訴人要求支付任何費用，惟需其配合工程施工進度遷離原住所，然其至今仍拒絕配合搬遷，致使本區段徵收原訂進度受阻，且本區段徵收案每日尚需負擔二十餘萬之貸款利息，被上訴人之不作為，已嚴重損及公益等語，作為抗辯。 原審以：被上訴人係國立宜蘭技術學院已故退休職員郭漢亭之遺孀，居住該學院經管之眷舍（宜蘭市○○○路縣府二巷十九號）。上訴人為促進宜蘭市南門地區舊都市土地之合理利用，報奉行政院准予辦理南門計畫地區區徵收，系爭眷舍所在之國有 土地亦奉行政院同意撥用，並依規定完成撥用土地價款之撥付、地上物補償費發放及通知將宿舍騰空交付等作業。因被上訴人不願配合拆遷作業，上訴人遂依宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準，其中搬遷安置費一項，參照「行政院八十三年十一月十四日八十三人政給字第四二九二三號函」於十二萬元至廿四萬元間採最高標準核給廿四萬元之搬遷補助費及自費增建部分十八萬元之事實，為兩造所不爭執。惟查，上訴人為辦理區段徵收需使用系爭土地，經行政院核准撥用在案，因此上訴人與國立宜蘭技術學院間並無土地徵收條例關於徵收補償之適用。同理，對於原合法使用系爭土地之被上訴人而言，亦不適用土地徵收條例關於徵收補償之規定，則上訴人主張依土地徵收條例第二十一條、第二十六條第二項、第二十八條第一項、第三項等規定，辦理補償及通知土地使用人遷移完竣，逾期未遷移者，由縣市主管機關或需用土地人依行政執行法執行等，即有未合。次查，關於國有不動產之撥用，行政院定有國有不動產撥用要點，以為財政部國有財產局及相關機關學校適用之依據。依該要點第六點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」因此對於國有不動產撥用時，申請撥用機關，應以協議方式處理。所謂協議者，即由雙方以協商方式解決，其中任何一方並不存有高權之權力，故本件上訴人於協議不成後，竟以原處分命被上訴人限期搬遷及斷水斷電，則其處分即屬無法律依據而為不合法，應予撤銷。又查，本件依法既應以協議方式解決，上訴人雖不同意被上訴人之高額請求，但亦應提出其認為可以同意之金額，方符合協議之旨。而上訴人所定宜蘭縣公共設施用地房屋拆遷查估補償標準，即有特別救濟金之規定，而依該規定，如符合「全拆戶生活確實困苦，其拆除後無能力再重建，經上訴人查明屬實者，無自有土地可供重建者發十萬元」，並不以屬登記有案之低收入戶為限，似非不得作為本件協議之參考，上訴人僅以被上訴人請求金額過高，即不再與其進行協議，違反國有不動產撥用要點第六點之規定，亦有未合。另上訴人所稱安置國立宜蘭技術學院列管眷屬宿舍，應非上訴人之權責範圍一節，核與上述國有不動產撥用要點第六點規定不合，自無可採。從而原處分於法無據，自屬無可維持，訴願決定予以維持，亦嫌疏略。至被上訴人於言詞辯論時，追加聲明請求上訴人應依協商給付特別救濟金五、九二七、三一二元部分，經查，兩造間八十九年二月二十四日舉行之「申請特別救助協商會議」之結論，係由被上訴人估算所需之救濟金數額，上訴人再斟酌財力狀況及實際情形簽章，決定是否給予救助，有該會議紀錄影本附卷可稽。被上訴人雖主張會中上訴人主動提出給予救濟金之救助途徑，被上訴人曾請示原處分機關如何估算救濟金，告知可依市場實際租屋行情估算後送其核辦，並未限定估算年限。詎料事後上訴人檢送之會議紀錄逕記為：案涉全區公平性，請估算所需救濟金數額，．．．上訴人再簽辦決定是否給予救助，實已失當初個案陳報本案而召開此協調會之本意云云。惟查，姑不論被上訴人就其所稱並未舉證以實其說；且被上訴人上開請求金額，其請求租金期間長達三十年，是否與國人一般餘命期間符合，尚有待於上訴人查核；且其既係事後依會議結論提出者，上訴人豈有在未知金額，即予同意之理？是被上訴人主張兩造就該金額已達成協議，其得作為請求給付之公法上原因一節，要無可採，被上訴人此部分之請求，即屬無據，為其判斷之基礎。 上訴意旨略以：系爭眷舍所佔用土地係以公地撥用手續取得，依土地法第二十六條規定，上訴人取得土地係基於公法上權力，該土地原使用人權利因與此不能併存，遂歸於消滅，參照最高法院五十二年臺上字第四○三一號判例即明。上訴人以行政處分通知被上訴人領取搬遷補助費及地上物補償費，依行政執行法要求被上訴人限期搬遷，否則斷水斷電並代為執行拆除，於法並無違誤。又依內政部七十八年十二月四日台（七八）內地字第七五一九八八號函及行政院五十二年六月八日台（五二）內字第三八○五號令意旨，上訴人依徵收相關程序處理系爭眷舍，自無違法可言。針對系爭眷舍之拆遷補償，上訴人曾於八十九年二月二十四日於上訴人地政科科長室舉行協商會議，祇因被上訴人請求之金額過高，以致無法達成協議。原判決以上訴人未協議而認為上訴人處分違法，顯有未洽。系爭眷舍業經宜蘭技術學院辦竣報廢手續，依照內政部八十六年三月十三日台（八六）內地字第八六七四四七三號報行政院函，上訴人既已通知被上訴人領取搬遷補償費及地上物補償費，甚且協助被上訴人每月領取六千元中低收入老人生活補助費，縱使兩造協議不成，上訴人已依法行政，並無違法云云。 按提起撤銷訴訟，須有行政處分存在為前提。所謂「行政處分」，係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」（訴願法第三條第一項參照）。至行政機關所為單純事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，本院六十二年裁字第四一號著有判例。本件依原判決所確定之事實，上訴人為辦理區段徵收需使用系爭土地，經行政院核准撥用在案。上訴人與國立宜蘭技術學院間既非依據土地徵收條例徵收土地，則上訴人對於原合法使用系爭土地之被上訴人，自不能逕依土地徵收條例有關限期搬遷及依行政執行法之規定執行，甚為明顯。次查，被上訴人係不服上訴人八十九年六月二十日八九府地五字第○六三九一四號函提起查訴願及行政訴訟。而上開函內容略以：「主旨：南門計畫地區區段徵收範圍內國立宜蘭技術學院泰山眷舍現住戶逾期未領之搬遷補助費及地上物補償費業依法繳存本縣土地徵收補償費保管專戶。」核其內容僅係單純告知被上訴人應領之補償款，已依法繳存土地徵收補償費保管專戶之事實。至該函說明附述：「本案已完成法定徵收程序，請台端配合於本（八十九）年七月十五日前搬遷完竣及辦理斷水斷電事宜，逾期本府將代執行。」所指「代執行」，係以被上訴人將來未配合搬遷及自行辦理斷水斷電事宜，說明上訴人可能採取之執行方法而已，難認上開函係對被上訴人所為直接發生法律效果之行政處分。被上訴人對於系爭非屬行政處分之上開函提起訴願及行政訴訟，請求予以撤銷，自非合法。原判決誤將上開函撤銷，已有適用法規不當之違誤。上訴論旨雖未指摘及此，惟此為本院得依職權調查之事項，仍應認本件上訴為有理由，爰將原判決關於撤銷訴願決定及原處分部分廢棄，並將被上訴人在第一審聲明撤銷訴願決定及原處分之訴駁回。 據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十一 月 六 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十二 年 十一 月 七 日
