要旨
司法院釋字第四五四號解釋意旨指出：在符合憲法第二十三條所定之必要程度內，國家得以法律 (包括經立法機關明確授權由行政機關制定之法規命令) 來限制人民之居住及遷徙自由。並且在理由書中進一步指明：「對於人民入境居住之權利，得視規範對象究為臺灣地區有戶籍人民，僑居國外或居住港澳等地區之人民，及其所受限制之輕重，而為合理差異之規範」。經查入出國及移民法將國民區分為在國內設有戶籍及未設籍二類，而就其入出境及居留、定居定有不同之限制，與憲法第二十三條規定之比例原則無違，自難謂有悖憲法保障人民有居住遷徙自由之規定。 參考法條：入出國及移民法 第 11、12、15 條 (92.02.06) 臺灣地區無戶籍國民申請入出國及居留定居作業規定 第 3 條(92.02.12) 中華民國憲法 第 23 條 (36.01.01)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五三五號上 訴 人 尚發先 訴訟代理人 尚順悌 被 上訴 人 內政部警政署入出境管理局 代 表 人 曾文昌 右當事人間因居留事件，上訴人對於中華民國九十一年九月十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第五五三七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：緣上訴人原持難民證在泰國居留，民國八十八年十二月八日持國防部核發之眷屬證明向我國駐泰國代表處申領我國護照，上訴人於八十九年六月五日，持該處核發之權字回臺加簽入境我國，嗣上訴人向被上訴人申請居留，經被上訴人九十年三月十六日（九十）境仁亮字第三五四九五號書函予以否准。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。本件上訴人在臺灣之處境特殊，雖然具有中華民國國籍，但在申請臺灣地區長期居留與居留權的時候，卻遭被上訴人以不符規定而拒絕核准。依中華民國憲法第三條規定，「國籍」係為憲法位階之觀念，「戶籍」兩個字在憲法並沒有出現。因此被上訴人以有無戶籍的標準來對國民做二分法，並對於無戶籍國民加以限制其居留與定居之權利，顯然違反中華民國憲法、中央法規標準法之規定。依國籍法第二條規定，上訴人屬中華民國國籍。司法院釋字第四五四號解釋意旨雖許可以法律來限制國民之入境出境權利，但依世界人權宣言第七條及第十五條，將無戶籍國民排除於中華民國國民之外，於法、於理、於情，實為不通。入出國及移民法第五條限制國民入出境之規定，實有違憲之事。被上訴人於否准處分中藐視無戶籍國民之基本人權，否認上訴人之國民權，威脅上訴人將予以逮捕。收容且強迫從事勞務後強制出國，無異於放棄國家主權，將主權轉予他國之行為。為此訴請判決撤銷原處分及訴願決定並命被上訴人應為准許上訴人居留之行政處分等語。 二、被上訴人則以：上訴人係持泰國難民證，並無泰國永久居留權，依外交部洽詢泰國駐華貿易經濟辦事處所稱：凡經泰國政府准以難民身分在泰居留者，未經許可不得擅自離境，倘獲准離境後，須在一定期限內重入境，否則將導致無法返回泰國，有關規定均詳列於核發之難民證上。上訴人當時離泰來臺，自應瞭解相關規定。且我國駐泰國代表處所核發之權字回臺加簽，配合海外返國華僑再出境證，其明列「自入境之日起三個月內有效」上訴人理應依法於八十九年九月五日前出境等語。上訴人於八十九年六月五日入境，應於同年九月五日離境。惟上訴人仍滯留在臺不願離境，且行蹤不明，在臺逾期停留期間長達七個月餘，被上訴人依「入出國及移民法」第十一條第一項第九款規定，依法不予許可其居留，並無不當等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依司法院釋字第四五四號解釋意旨肯認，在符合憲法第二十三條所定之必要程度內，國家得以法律（包括經立法機關明確授權由行政機關制定之法規命令）來限制人民之居住及遷徙自由。並且在理由書中進一步指明：「對於人民入境居住之權利，得視規範對象究為臺灣地區有戶籍人民，僑居國外或居住港澳等地區之人民，及其所受限制之輕重，而為合理差異之規範」，惟一之限制即是憲法第二十三條所揭示之必要程度。我國國籍法對國籍之給予採血統原則，條件寬鬆，只要父母為中華民國國民者，即可取得中華民國國籍（國籍法第二條參照）。然政府於三十八年自大陸撤退來臺，臺灣地區範圍狹小，世界上具有中華民國國民身分者人數眾多，並非臺灣地理區域所能全數吸納，因此必須限制其居民人數，以免社會負荷過重，乃承繼日據時代建立的戶籍制度，以設籍作為給予居民身份保障之法律基礎，實質上已將居民身分之取得建立在「出生地原則」上。而入出國及移民法之相關規定即在此時空背景下制定，符合臺灣地區之現實需要。上訴人所言：「國民即應給予國民待遇，國際公法學理上找不到『國民位階分類』理論，可以將國民再進行分類為有戶籍國民與無戶籍國民，而給予不同程度之居留保護」一節，並未考慮及臺灣地區之現實時空環境，且不瞭解中華民國現今之特殊處境。何況大部分國家有關國民身分之取得大都採「出生地原則」，即使兼採「血統原則」，亦有所限制。因為唯有如此，國民之實際生活領域才會與國家地理疆界發生密切而具實質意義的關連性。在此意義下，我國之入出國及移民法具有規正國籍法授與國籍過寬缺失之功能，二者應合併觀察，才能正確理解國民法律待遇之真實意義。違反入出國及移民法第十一條第一項第九款規定，不得申請居留，其立法意旨乃是考慮到申請人有不遵守法令之紀錄，不守法之傾向已表露在外，給予其居留，社會秩序之維護有可能因此付出較大成本，因此暫時不許可其居留，俟紀錄經過一段時間被註銷後（「臺灣地區無戶籍國民申請入出國及居留定居作業規定」第三點㈡參照），才重新考慮其居留之可能性，此乃憲法第二十三條所定「維持社會秩序」之必要手段，並無違憲之處。移民法第十二條規定，其合憲性則有深入探討之餘地。蓋泰北遠征軍為國軍之一部，因為國作戰，後裔流落他國，且未能取得該他國之國籍，國家似不應對其居留申請之許可附加其他與申請居留人品性無關之條件，但基於法院不具有法律合憲與否之抽象審查權，及原處分所憑之理由中其一已足以支持其合法性，故無停止審判聲請司法院解釋之必要。綜上所述，被上訴人駁回上訴人之居留申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，並請求命被上訴人為准許上訴人在臺灣地區居留之行政處分，為無理由，應予駁回等情，為其判決之依據。 四、本院按；司法院釋字第四五四號解釋意旨指出：在符合憲法第二十三條所定之必要程度內，國家得以法律（包括經立法機關明確授權由行政機關制定之法規命令）來限制人民之居住及遷徙自由。並且在理由書中進一步指明：「對於人民入境居住之權利，得視規範對象究為臺灣地區有戶籍人民，僑居國外或居住港澳等地區之人民，及其所受限制之輕重，而為合理差異之規範」。經查入出國及移民法將國民區分為在國內設有戶籍及未設籍二類，而就其入出境及居留、定居定有不同之限制，與憲法第二十三條規定之比例原則無違，自難謂有悖憲法保障人民有居住遷徙自由之規定。上訴意旨以：國民即應給予國民待遇，國際公法學理上找不到『國民位階分類』理論，可以將國民再進行分類為有戶籍國民與無戶籍國民，而給予不同程度之居留保護，入出國及移民法將國民區分為設有戶籍及未設籍二類，違反憲法、中央法規標準法、聯合國人權規章、日內瓦公約、國際公法，原處分之合法性有可議之處一節，無非係其主觀之法律見解，尚難認原判決有違背法令之情事。上訴人聲請本院向司法院提起上開規定違憲之解釋，自無必要。次查有國籍之人應持該國護照入出境，世界各國皆然。具有我國國籍者，持外國護照或無國籍旅行證入國者，依外國人身分管理，入出國及移民法第十二條規定於此種情形下不得申請居留或定居，並無可議。上訴人係持我國護照入國，被上訴人事後亦同意發給上訴人我國新護照，故被上訴人以入出國及移民法第十二條規定，作為否准上訴人居留聲請之理由，尚嫌無據。惟上訴人入境後，未經於限定期間內出境，逾期停留事實，業經原審認定屬實，係違反入出國及移民法第十一條第一項第九款規定，不得申請居留，該規定立法意旨乃是考慮到申請人有不遵守法令之紀錄，不守法之傾向已表露在外，給予其居留，社會秩序之維護有可能因此付出較大成本，因此暫時不許可其居留，要等到紀錄經過一段時間被註銷後（「臺灣地區無戶籍國民申請入出國及居留定居作業規定」第三點㈡參照），才重新考慮其居留之可能性，此乃憲法第二十三條所定「維持社會秩序」之必要手段，並無違憲之處，亦經原判決敘明在案，故原判決以原處分依其中之一理由，已足維持其合法性而駁回上訴人之訴，並無不合。又查行政法院停止行政處分之執行，係在本案訴訟未確定前之暫時處分，該停止原處分執行之裁定，尚難作為本案訴訟之有利之主張或證據。至經中央勞工主管機關許可在台灣地區從事就業服務法第四十三條第一項各款之工作者，依入出國及移民法第九條第一項規定，僅係得申請在台灣地區居留之積極要件之一，惟除具有積極要件外，尚不得有入出國及移民法第十一條第一項第九款規定不予許可之消極要件，始合於取得在台灣地區居留之要件。況上訴人並未提出其已經中央勞工主管機關許可在台灣地區從事就業服務法第四十三條第一項各款工作之證明，是上訴意旨指依原審法院九十年度停字第七八號裁定，上訴人之原處分早已停止執行，另依行政院勞工委員會職業訓練局於九十職外字第○○七五一四三號函中之說明，上訴人於臺灣境內有合法之工作權，上訴人尚非違法滯留在臺灣地區一事，尚屬誤解法律規定而無可採。綜上：原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十一 月 七 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 高 啟 燦 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 彭 秀 玲 中 華 民 國 九十二 年 十一 月 七 日
