要旨
「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第八條、第一百十七條分別定有明文。行政程序法係於九十年一月一日始開始施行，惟有關信賴保護原則早為學界及實務界所肯認，上揭行政程序法有關之規定，原係此一原則之明文化，是本件原處分作成時，行政程序法雖未施行，該法所揭示之前開原則，亦為本件行為時應遵守之原則。經查：本件原判決以：被上訴人於七十三年八月一日至高雄市啟智學校國中部任職時，上訴人以其擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，核定薪級為一九○元，揆其性質乃屬授益之行政處分，且已因上訴人發給審核通知書及被上訴人之就職任教而發生實質之確定效果（存續力）。本件原敍薪處分既係上訴人自己單方之行政行為，縱有違誤，亦係上訴人之疏失，被上訴人並無任何惡意或不法之行為，因信賴該授益之敍薪處分，而繼續擔任特殊教育教師，按月支領薪俸，其信賴自值得保護，應有信賴保護原則之適用，上訴人所為原處分更正原核薪處分，改為自一八○元起敍，顯未考量被上訴人之信賴利益，有違行為法之信賴原則等情，原非無據。惟原判決就「信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」一節，疏未予考量，即謂原處分不失為違法處分，尚嫌速斷。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六八四號上 訴 人 高雄市政府教育局 代 表 人 鄭英耀 訴訟代理人 洪天慶律師 被 上訴 人 陳光霞 右當事人間因銓敍事件，上訴人對於中華民國九十年十一月二十八日高雄高等行政法院九十年度訴字第四七六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、本件上訴人主張：（一）原審判決有行政訴訟法第二百四十三條第一項後段「判決適用法規不當」之違法：１、本件被上訴人係前國立臺灣教育學院（現改制為國立彰化師範大學）特殊教育學系畢業生，於民國（以下同）七十三年八月一日至高雄市啟智學校（現為高雄市立高雄啟智學校）國中部擔任特殊教育教師，上訴人本應依教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋核定被上訴人薪級為一八○元起敍，其竟未查，仍依照教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋，以被上訴人擔任特殊教師而予以提高一級支薪，而核定薪級為一九○元起敍在案，被上訴人於八十年八月調任高雄市立左營國民中學（下稱左營國中）特殊教育教師迄今。嗣上訴人於八十九年二月二十九日依教育部八十八年十月二十二日台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函釋，以高市教人字第○五五六○號核薪通知書更正被上訴人原核薪案（即變更原核定薪級一九○元），改自一八○元起敍，並自七十三年八月一日起生效。惟原審判決以被上訴人於七十三年八月一日至高雄市啟智學校國中部任職時，上訴人核定其薪級為一九○元，屬授益行政處分，且已因上訴人發給七十三年十月八日七三高市教育人字第二六六一八號「動態審核通知書」及被上訴人之就職任教而發生實質之確定效果，且本件原敍薪處分係上訴人自己單方之行政行為，被上訴人並無任何惡意或不法之行為，因信賴該授益敍薪處分，而繼續擔任特殊教育之教師，按月支領薪俸，其信賴值得保護而有信賴保護原則之適用（參酌行政程序法第一百一十七條），認上訴人不得任意撤銷或變更該已確定之敍薪處分云云，惟按被上訴人對原敍薪一九○元之授益行政處分固有信賴之基礎，然其繼續擔任特殊教育教師迄今，是否與該「信賴基礎」有相當因果關係；又其續任特教教師迄今係「信賴表現」之具體處分行為抑或單純之信賴意思表示；原審判決對此均未詳予敍明，有理由欠備之處。若認被上訴人之續任特殊教育事實非屬「信賴保護表現」之要件，則本件當無公法上「信賴保護原則」之適用，原審判決逕援用「信賴保護原則」而撤銷原處分及訴願決定，有解釋錯誤而適用法規不當之違法。２、教育部八十八年十月二十二日台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函說明四之處理原則，已就「信賴保護原則」予以考量，上訴人依前揭函示作成更正以一八○元起敍薪級並追繳自八十二年二月五日以後溢支薪給之處分，於法不合，原審判決適用「信賴保護原則」而撤銷原處分及訴願決定（意即應以一九○元起敍，八十二年二月五日以後溢支薪給部分不應追繳），顯有違反公平正義或平等原則之處。按有關特殊教育學系畢業生於七十二年六月八日以後擔任特殊教育學校（班）教師者，因薪級誤核（一九○）溢支薪俸一事，前經監察院以八十七年十一月二十日（八七）院台教字第八七二四○○三四四號函對前臺灣省政府教育廳提出糾正案在案，教育部嗣依八十八年六月十日監察院教育及文化委員會第三屆第五次聯席會討論事項決議，以八十八年十月二十二日台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函指示上訴人確實辦理，且依該函示，前臺灣省政府教育廳既於八十二年二月五日將教育部八十二年一月十五日台（八二）人字第○二七六三月八日台（七七）人字第○九二一五號函釋亦已登錄於八十二年四月出版二刷「最新教育人事法規釋例彙編（一）」內，亦即被上訴人自八十二年二月五日以後即喪失「信賴基礎」，惟在八十二年二月四日之前所為起敍一九○元之違法處分，牽涉全國特教教師待遇一致性、平等性之公益原則，教育部採取「財產保護」之方式處理，更正被上訴人原核薪案以一八○元起敍，並只追繳八十二年二月五日以後溢支薪給之部分（新臺幣一一九三七九元），雖撤銷七十三年十月八日七三高市教育人字第二六六一八號「動態審核通知書」核定一九○元起敍之行政處分，改以一八○元，自七十三年八月一日生效起敍，然上訴人已免予追繳被上訴人自七十三年八月一日起至八十二年二月四日溢支之薪給部分，應已給予被上訴人合理之補償（蓋補償之額度以不超過受益人因該處分存續可得之利益為限），是原審判決重複考量使用「信賴保護原則」而撤銷原處分及訴願決定，顯與全國特教教師待遇一致性、平等性之原則有違，其認事用法之結果，就社會通念之考量，亦有不合理差別待遇之處，蓋具備相同條件之特教教師均在七十二年六月八日之後就任，有以一八○元起敍者，亦有被誤以一九○元起敍者，按此實有違平等原則之處。是本件究以公益、平等原則為重抑或以被上訴人之信賴利益為重，容有再加考量之餘地。３、原審判決認為教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函釋，並未限定係原為學校教師，須經「加修」特殊教育專業科目二十分學分後，實際擔任特殊教育學校教師者，始得適用云云，亦有對法規解釋錯誤之處。蓋特殊教育教師，因其特殊教育科目係屬取得學歷必修之課程，非屬於額外加修，與其他科系畢業從事普通科教學之情形並無不同，為避免引起其他教師不平之議，教育部遂於七十二年六月八日作出非屬額外加修二十學分者，則不再另行提敍薪級之變革。（二）原審判決有行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款「理由矛盾」之違法：原審判決既稱行政程序法於九十年一月一日始施行，而本件行為時行政程序法又未施行，何以於判決理由又列載「參酌引用行政程序法第一百十七條規定」，作為上訴人不得任意撤銷或變更該已確定敍薪（即一九○元起敍）處分之論據，前後相互矛盾。（三）原審判決有行政訴訟法第二百四十三條第一項前段「判決不適用法規」之違法：１、被上訴人如對官署與其他機關團體間內部所為職務上之意思表示（非屬行政處分）提起行政訴訟，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款，應認為起訴不備其他要件而以裁定駁回。２、依行政訴訟法第一百三十二條準用民事訴訟法第二百十九條規定，復依原審九十年十一月十四日「言詞辯論筆錄」所載被上訴人之聲明或陳述，被上訴人並未對上訴人八十九年二月二十九日高市教人字第○五五六○號核薪通知書之處分表示不服；而上訴人八十八年十月二十九日高市教人字第三一○三三號函及八十九年一月二十五日高市教人字第○二六○三號函，係對於高雄市各級學校之通函，亦即上訴人與高雄市各級學校間內部所為職務上之表示，尚未對被上訴人直接發生法律上效果，故非屬行政處分。縱上訴人八十八年十月二十九日高市教人字第三七○三三號函、八十九年一月二十五日高市教人字第○二六○三號函所為之決定或措施，其相對人可得確定其範圍者，惟仍在左營國中陳報中，上訴人尚未對被上訴人作出更正起敍之行政處分，本件受理訴願之機關逕認上開二函屬行政處分而從實體上予以駁回，亦有違誤之處，為此求為廢棄原判決，駁回被上訴人在第一審之訴。 二、被上訴人則以：（一）上訴人及左營國中對被上訴人不當之函示及行政處分，對被上訴人直接或間接造成損害，被上訴人自始至終均表示不服，且曾當庭以言詞陳明不服之對象，上訴人所指被上訴人未曾表示不服云云，殊與事理有悖，自不足採信。（二）依教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函之文義，其不得提高一級敍薪之範圍，並不及於被上訴人，上訴人竟任意擴張解釋前揭函文義，造成不利於被上訴人之結果，殊屬曲解。（三）倘上訴人於當初即已明示被上訴人不得提高一級敍薪，被上訴人早依法訴諸救濟並重新考量個人生涯規劃，此情自有信賴原則之適用等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人以不服上訴人八十八年十月二十九日高市教人字第三七○三三號函及八十九年一月二十五日高市教人字第○二六○三號函之處分，提起訴願，該二函係上訴人通知左營國中有關對於特殊教育系畢業，於七十二年六月八日以後到職之特殊教育老師，仍依教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函規定核敍薪級並追繳溢領薪俸乙事，核屬上訴人與左營國中間內部所為職務上之表示，惟其內容係有關被上訴人薪級改敍追繳薪俸等事宜，被上訴人於知悉後，於八十九年二月二十三日先行對之提起訴願，雖有程序上之瑕疵，惟於被上訴人提起訴願後，上訴人業於八十九年二月二十九日以高市教人字第○五五六○號核薪通知書通知被上訴人，更正原核薪案，改自一八○元起敍，被上訴人亦表示係對於上訴人之核薪改敍之處分不服，是本件訴願程序之瑕疵，應認業已補正，即認被上訴人係不服上訴人八十九年二月二十九日高市教人字第○五五六○號核薪通知書，提起行政爭訟。（二）按行政行為須符合信賴保護原則，早為學界及實務界所肯認，行政程序法第八條有關此之規定，係此一原則之明文化，是行為時行政程序法雖未施行，仍得予以參酌適用。查本件被上訴人係前國立臺灣教育學院特殊教育系畢業生，於七十三年八月一日至高雄市啟智學校國中部擔任特殊教育教師，上訴人乃依照教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋，以被上訴人擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，而核定薪級為一九○元，另被上訴人於八十年八月調任左營國中特殊教育教師。嗣上訴人於八十九年二月二十九日依教育部八十八年十月二十二日台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函，更正被上訴人原核薪案，改自一八○元起敍，並自七十三年八月一日起生效。惟被上訴人於七十三年八月一日至高雄市啟智學校國中部任職時，上訴人以其擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，核定薪級為一九○元，揆其性質乃屬授益之行政處分，且已因上訴人發給審核通知書及被上訴人之就職任教而發生實質之確定效果（存續力）。本件原敍薪處分既係上訴人自己單方之行政行為，被上訴人並無任何惡意或不法之行為，因信賴該授益之敍薪處分，而繼續擔任特殊教育之教師，按月支領薪俸，其信賴自值得保護，應有信賴保護原則之適用。參酌行政程序法第一百十七條之規定，若非有違法情事，上訴人本不得任意撤銷或變更該已確定之敍薪處分。（三）教育部為鼓勵合格之特教教師，留在特殊教育工作上，繼續擔任特殊教育教師，於七十年五月十五日以台七十人字第五一四○二號函釋：「臺灣省立教育學院特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師時，得提高一級支薪，惟轉任非特殊教師時，應即改支。」其後之教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四函釋第一項，僅說明「擔任特殊教育教師須修滿特殊教育科目學分得依規定提敍一級」，並未限定係原為學校教師，經加修特殊教育專業科目二十分學分後，實際擔任特殊教育學校（班）教師者，始得適用；而第二項係指「公立師範專科學校國校師資科智能不足兒童教育組畢業特殊教師，不宜另行提晉一級支薪」，亦未就各大學或學院特殊教育學系畢業之學生，擔任中等學校特殊教育教師，不宜另行提晉一級支薪，加以明確規範。上訴人於接獲教育部七十二年上開函釋後，乃於七十二年六月十七日以七二高市教育人字第一三九五四號函將上開教育部函釋轉知該市各國民小學，惟未轉知各國民中學或高中職校，被上訴人於七十三年八月一日至高雄市立啟智學校國中部任職時，上訴人仍依教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋意旨，以被上訴人擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，核定薪級為一九○元，縱認其所為之敍薪處分，係有違誤，亦屬上訴人之疏失，並無何可歸責被上訴人之處。則上訴人於事隔十餘年後，始依教育部八十八年十月二十二日臺（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函釋意旨，更正原核薪案，改自一八○元起敍，並追溯至七十三年八月一日起生效，顯未考量被上訴人之信賴利益，有違行政法之信賴保護原則，不失為違法之行政處分。被上訴人起訴意旨，執以指摘，為有理由，因而將訴願決定及原處分，均予撤銷。 四、本院按：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第八條、第一百十七條分別定有明文。行政程序法係於九十年一月一日始開始施行，惟有關信賴保護原則早為學界及實務界所肯認，上揭行政程序法有關之規定，原係此一原則之明文化，是本件原處分作成時，行政程序法雖未施行，該法所揭示之前開原則，亦為本件行為時應遵守之原則。經查：本件原判決以：被上訴人於七十三年八月一日至高雄市啟智學校國中部任職時，上訴人以其擔任特殊教育教師予以提高一級支薪，核定薪級為一九○元，揆其性質乃屬授益之行政處分，且已因上訴人發給審核通知書及被上訴人之就職任教而發生實質之確定效果（存續力）。本件原敍薪處分既係上訴人自己單方之行政行為，縱有違誤，亦係上訴人之疏失，被上訴人並無任何惡意或不法之行為，因信賴該授益之敍薪處分，而繼續擔任特殊教育教師，按月支領薪俸，其信賴自值得保護，應有信賴保護原則之適用，上訴人所為原處分更正原核薪處分，改為自一八○元起敍，顯未考量被上訴人之信賴利益，有違行為法之信賴原則等情，原非無據。惟原判決就「信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」一節，疏未予考量，即謂原處分不失為違法處分，尚嫌速斷，上訴人就此指摘原判決違誤，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原法院另為適法之裁判。 據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日最 高 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 家 惠 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日
