要旨
行政程序法第一百三十九條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。茲參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。法律明定「書面」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要。另行政程序法訂有行政契約專章，就行政契約之意義、成立、方式、生效要件、無效、行政指導、調整與終止及強制執行等事項予以規定。另因行政契約與私法契約類似之處頗多，為免掛一漏萬，行政程序法特於第一百四十九條規定「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」使行政契約有關事項得以援用私法契約有關法律之規定。行政程序法就行政契約履行遲延責任之發生，及履行遲延之效果雖未為規定，但民法第二百二十九條第一項所定「給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。」及同法第二百三十三條第一項所定「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率。」應準用於行政契約，原判決以關於行政契約遲延利息之請求，無準用民法之餘地，核有未合。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六八五號上 訴 人 新竹玻璃製造廠股份有限公司 即原審原告 代 表 人 馬志玲 訴訟代理人 陳信瑩律師 上 訴 人 新竹縣竹東鎮公所 即原審被告 代 表 人 盧東文 右當事人間因有關補償事務事件，兩造對於中華民國九十一年一月十六日臺北高等行政法院九十年度訴字第三八四五號判決，分別提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決關於駁回上訴人新竹玻璃製造廠股份有限公司其餘之訴部分及該部分訴訟費用之裁判均廢棄，發回臺北高等行政法院。 上訴人新竹縣竹東鎮公所之上訴駁回。 右駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由上訴人新竹縣竹東鎮公所負擔。
理由
一、本件上訴人新竹玻璃製造廠股份有限公司（下稱新玻公司）就其上訴部分主張：（一）查上訴人據以計算系爭補償費依據之新竹縣辦理公共工程拆除建築改良物查估補償辦法（下稱補償辦法）及兩造間行政契約，雖未規定或約定上訴人新竹縣竹東鎮公所（下稱竹東鎮公所）給付系爭補償費遲延時，應給付上訴人新玻公司利息，但上訴人竹東鎮公所依兩造間之行政契約所負給付系爭補償費之義務，其本質既與私法契約債務人所負金錢給付義務相同，而行政程序法第一百四十九條有關行政契約章部分，明文規定準用民法相關規定，民法第二百十九條第一項、第二百三十三條第一項規定，其性質與此類似，上訴人竹東鎮公所逾期不履行給付拆遷補償費義務時，上訴人新玻公司自得依行政程序法第一百四十九條規定準用前開民法第二百二十九條第一項、第二百三十三條第一項規定，請求依法定利率計算之遲延利息。茲上訴人竹東鎮公所既同意將系爭補償費列入民國（下同）八十八年度預算辦理補償，上訴人新玻公司自其應為給付之八十八年一月二日之翌日即同年一月三日起算遲延利息。原判決在行政程序法第一百四十九條未設限之情況下，遽謂該條準用民法規定，僅限於行政契約之「程序問題」，不當限縮行政程序法第一百四十九條之適用，並嚴重悖離立法技術上「準用」規定之解釋，其判決顯有適用法令之不當。（二）上訴人竹東鎮公所給付系爭拆遷補償金遲延，本質上屬債務不履行，雖上訴人竹東鎮公所給付遲延致上訴人新玻公司受有利息之損失，但究與上訴人竹東鎮公所或其承辦之公務員行使公權力，侵害上訴人新玻公司財產權係屬二事，上訴人新玻公司自無從依國家賠償法第三條規定，請求其賠償所受利息損失。故原判決謂上訴人新玻公司因上訴人竹東鎮公所公權力行使，未發給系爭補償費所生之利息損害，上訴人新玻公司應依國家賠償法，先經協議程序為請求等語，亦有不當，為此求為廢棄原判決關於駁回上訴人新玻公司利息請求部分，改判上訴人竹東鎮公所應給付上訴人新玻公司新臺幣（下同）七、八一二、六五八元及自八十八年一月三日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，或發回更審。 二、上訴人竹東鎮公所就上訴人新玻公司上訴部分，於本審未為答辯。 三、上訴人竹東鎮公所就其上訴部分主張：（一）按行政程序法第一百三十九條規定，行政契約之締結以書面為原則，本件上訴人竹東鎮公所主張之請求權基礎，係本於行政契約之請求，惟兩造間並無正式書面契約之締結，僅依民法第一百五十三條規定，以意思表示合致時契約成立。原判決以雙方互有存證信函催告或通知之意思表示，即視為已有書面契約，此觀點使行政訴訟法第一百三十九條形同具文，是原判決認事用法顯有不當。且本件係依據何種法規，因而認定符合行政程序法第一百三十九條但書「其他方式」之情形，原判決並未敘明，徒以推定方式認定上訴人新玻公司之請求符合行政程序法第一百三十九條，其適用法規顯違背法令。（二）兩造合意補償範圍之認知並不一致，蓋上訴人竹東鎮公所係針對佔用道路部分廠房自行拆除而予以補償並發放獎勵金，至於超出道路面積以外之廠房拆除，不在開闢道路補償範圍以內，惟上訴人新玻公司認為計畫道路以外，另一半坐落在原工業區之廠房亦應一併補償，雙方認知有差距，難謂意思表示一致，是以上訴人新玻公司依行政契約之請求，尚有不合。（三）八十八年十一月十八日協議載明，上訴人竹東鎮公所表明該建築物補償面積依開闢道路實際使用面積計算（約建物總面積之二分之一），並視財源編列預算經代表會議通過後辦理。上訴人新玻公司則表示請上訴人竹東鎮公所仍依新竹縣政府查估標準辦理補償。按上訴人竹東鎮公所之補償計算，仍依新竹縣政府查估標準，故計算補償之標準，雙方並無異議。對於上訴人竹東鎮公所表示二點意見（一為補償面積以實際開闢道路使用面積計算；一為視財源編列預算經代表會通過辦理），上訴人新玻公司並無異議，而屬合意（至少為默示合意），則上訴人竹東鎮公所依該協議，編列預算三、四四七、五四七元（補償一之四號道路地上拆遷補償）提報代表會審議未獲通過。依前開情形，即知兩造就「依道路實際使用面積計算地上物拆除補償」，雙方合意（協議達成一致），上訴人新玻公司所爭執的是代表會未通過亦應想辦法支付而已，因此上訴人新玻公司貿然請求道路以外之工業用地之廠房一併拆除請求補償，顯違雙方前開協議，原審未究明實情，遽為不利於上訴人新玻公司之論判，即有不合，為此求為廢棄原判決不利於上訴人竹東鎮公所部分，並駁回上訴人新玻公司該部分於第一審之訴。 四、上訴人新玻公司就上訴人竹東鎮公所上訴部分則以：（一）查兩造間之行政契約，係於八十五年五月九日行政程序法實施前即已成立，故行政程序法第一百三十九條前段規定，於本件無適用餘地。縱認仍有適用餘地，行政程序法第一百三十九條前段既未限制須以一定之方式或格式，方符合「書面」之要件，解釋上自應認為凡其內容可表示人民與行政機關間互負給付義務之意思表示合致即可。從而，本件上訴人新玻公司就八十五年一月廿九日上訴人竹東鎮公所之要約，於同年二月十日以新玻管發字第○六三號書面函，將其內容明確變更為上訴人新玻公司願自動配合拆除廠房一棟，即上訴人新玻公司變更上訴人竹東鎮公所原要約以書面表示新要約，上訴人竹東鎮公所則應依補償辦法之規定，給付拆除補償費七、八一二、六五八元及自動拆除獎勵金一、五六二、五三二元，上訴人竹東鎮公所俟上訴人新玻公司拆除完峻，並檢附照片為憑後即行撥付。上訴人竹東鎮公所嗣亦於同年五月八日以書面覆函同意，即上訴人竹東鎮公所以書面表示承諾，自應認雙方以書面達成前開意思表示之合致，已訂立書面行政契約。原判決參酌行政程序法立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，認為本條規定行政契約須以「書面」締結，就行政主體相互間之往來文件，如已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，應不以單一性文件為必要，自為正確。（二）兩造就上訴人竹東鎮公所辦理系爭道路開闢工程，既已成立行政契約，事後未經上訴人同意，自不能擅將給付內容變更，改依所謂道路開闢實際使用面積計算補償費。上訴人竹東鎮公所所提出八十五年二月十五日內部簽呈，為機關內部文件，非雙方合意之內容，上訴人新玻公司信賴利益應受保護。上訴人竹東鎮公所雖另行提出八十八年十一月十八日協調會記錄，作為上訴人新玻公司事後同意其變更給付內容之證明，惟該協調會記錄顯可證明上訴人新玻公司於該會議中，明確表示不同意上訴人竹東鎮公所變更給付內容，原判決認定前開協調會結論不足為有利於上訴人竹東鎮公所之論據，自屬妥適等語，資為抗辯。 五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）拆除補償費部分：１、按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十五條所明定。此項行政契約容許性之法理，於該法施行前，亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第三四八號解釋參照）。雖行政程序法第一百三十九條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。法律明定「書面」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要。２、經查上訴人竹東鎮公所為辦理該鎮○○○號道路開闢工程，首先向上訴人新玻公司表示需拆除其所有系爭廠房一棟，請其配合施工自行拆除，所需拆除經費檢附單據送上訴人竹東鎮公所辦理。而上訴人新玻公司於收受通知後，立即向上訴人竹東鎮公所表示願自行拆除該廠房，並請求上訴人竹東鎮公所依上開補償辦法規定給予系爭補償費及如上所述之自動拆除獎勵金。其後，上訴人竹東鎮公所對上訴人新玻公司上開意思表示表示同意，除於上訴人新玻公司自動拆除系爭廠房後，如數給付上訴人自動拆除獎勵金外，並通知上訴人新玻公司相關拆除廠房補償費部分，願列入八十八年度預算辦理補償，則兩造間對拆除系爭廠房之損失補償，顯已成立行政契約，上訴人竹東鎮公所稱尚未成立行政契約一節，核屬誤解。３、公法上之爭訟，有信賴保護原則之適用，此不僅為行政法理上所當然，並為九十年一月一日施行之行政程序法第八條、第一百十七條、第一百十九條及第一百二十條所明定。本件上訴人竹東鎮公所為開闢上述道路，既然於八十五年一月二十九日以八五竹鎮建字第一八五三號函通知上訴人新玻公司，僅敘明「廠房乙棟」，並未具體指出以開闢該道路工程所需要之部分為限，則上訴人新玻公司信賴該通知，並為配合施工，自行將其廠房一棟拆除，衡諸常情，此項處置財產之行為應屬正當合理，此外上訴人新玻公司又無其他信賴不受保護之情事，自應有信賴保護原則之適用。乃上訴人竹東鎮公所徒以其內部所屬單位八十五年二月十五日簽呈所示，僅以開闢道路所需要者為限為由，遽認補償費之數額應按開闢道路實際所需拆除廠房部分計算核發，核與信賴保護原則有違。矧上訴人竹東鎮公所所提上開簽呈，核屬其機關內部文件，並未對外送達，對上訴人新玻公司不生任何法律效果；再者，上訴人竹東鎮公所內部承辦單位所擬上開簽呈係針對「該廠房二分之一座落計畫道路，另二分之一座落於原工業區，工業區部分目前正擬細部計畫辦理市地重劃，因補償費金額龐大，擬請該所有人將補償費納入市地重劃費用內，或分年度編列預算支付」提請核示，而當時上訴人竹東鎮公所代表人不但僅蓋章而未批示，進而於八十六年六月十日以八六竹鎮建字第九三六五號函通知上訴人新玻公司，足見原簽意旨無從執為有利於上訴人竹東鎮公所抗辯之依據。又上訴人新玻公司與上訴人竹東鎮公所雖於八十八年十一月十八日就系爭建物補償召開協調會，惟就系爭建物補償之標準並未達成協議。至於上訴人竹東鎮公所應給付上訴人新玻公司拆除廠房補償費，是否已列入年度預算、以及是否已經鎮民代表會審查通過，核與本件訴訟無關，併此敘明。從而，上訴人依其與上訴人竹東鎮公所成立之行政契約，請求上訴人竹東鎮公所給付系爭廠房拆除補償費七、八一二、六五八元，為有理由，因而就此部分命上訴人竹東鎮公所應給付上訴人新玻公司七、八一二、六五八元。（二）遲延利息部分：按利息是否為損失補償範圍，應視實體法規規定為斷。上開補償辦法既無有關得請求利息之規定，而兩造所成立之行政契約又無此約定，則上訴人新玻公司就系爭補償費請求計息，為無理由，應予駁回。雖上訴人新玻公司主張依行政程序法第一百四十九條準用民法之規定得請求計息，然按該條之適用，係指有關行政契約之程序問題，諸如要約、承諾之到達、生效或變更等事項，因該法無明文規定，得準用民法規定而言，並非為補償金額得請求計息之法律基礎。此外，行政契約之訂定係屬公權力之行使，上訴人竹東鎮公所未發給系爭補償費所生之損害（即利息部分），上訴人新玻公司固得依行政訴訟法第七條，於本件行政訴訟中合併請求國家賠償，但依國家賠償法第十條、第十一條規定，應經協議程序，乃上訴人新玻公司未經協議程序率而請求國家賠償，於法不合，因而駁回部分上訴人新玻公司之訴。 六、關於上訴人新玻公司上訴部分 本院按：行政程序法訂有行政契約專章，就行政契約之意義、成立、方式、生效要件、無效、行政指導、調整與終止及強制執行等事項予以規定。另因行政契約與私法契約類似之處頗多，為免掛一漏萬，行政程序法特於第一百四十九條規定「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」使行政契約有關事項得以援用私法契約有關法律之規定。由行政程序法第三章之規定非僅就行政契約之程序性事項為規定一節，應知行政契約應準用民法之規定者，非僅限於民法所定私法契約中之程序規定而已，即民法債編通則與契約履行遲延有關之規定，皆應在準用之列。次按行政程序法就行政契約履行遲延責任之發生，及履行遲延之效果雖未為規定，但民法第二百二十九條第一項所定「給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。」及同法第二百三十三條第一項所定「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率。」應準用於行政契約。本件上訴人竹東鎮公所為辦理該鎮○○○號道路開闢工程，需拆除上訴人新玻公司所有廠房一棟，與上訴人新玻公司訂立行政契約，約定上訴人新玻公司配合道路施工，自行拆除系爭廠房，上訴人竹東鎮公所則依補償辦法規定，分年編列經費，給予建築改良物拆除補償費七、八一二、六五八元及自動拆除獎勵金（依補償金額之二成計算）一、五六二、五三二元。上訴人新玻公司訂約後旋依約將系爭廠房拆除，並向上訴人竹東鎮公所請求給付自動拆除獎勵金，及儘速編列拆除補償費預算。上訴人竹東鎮公所於八十五年六月二十七日先行如數發給上訴人新玻公司自動拆除獎勵金，廠房拆除補償費則未予核發。嗣上訴人新玻公司再度函請上訴人竹東鎮公所編列預算儘速補償，上訴人竹東鎮公所於八十六年六月十日函復上訴人新玻公司，應允將上開廠房補償費七、八一二、六五八元列入八十八年度預算辦理補償，惟迄未給付等情，為原審依法認定之事實。上訴人新玻公司基於前開事實，提起本件行政訴訟，請求給付拆除補償金及利息。關於利息部分，依上訴人新玻公司之主張，乃屬遲延利息，揆之前開規定及說明，應依行政程序法第一百四十九條準用民法第二百二十九條第一項、第二百三十三條第一項規定以定其法律效果，原判決以關於行政契約遲延利息之請求，無準用民法之餘地，核有未合。復按：法院為裁判時，應於原告所主張之訴訟標的範圍內，就原告之聲明有無理由作成判斷，非可溢乎原告所主張之訴訟標的之外而為判決，否則即為訴外裁判。查本件上訴人新玻公司請求上訴人竹東鎮公所給付遲延利息，並未主張係根據國家賠償之法律關係而為請求，乃原審復以上訴人新玻公司之請求核與國家賠償法第十條、第十一條規定不合為由而予駁回，乃係就上訴人新玻公司未主張之國家賠償之法律關係而為裁判，揆之前開說明，尚有未合。從而，上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將此部分予以廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。 七、關於上訴人竹東鎮公所上訴部分 原審係認定於行政程序法施行前，有關行政契約之締結是否應以書面為之，法無明文；縱採肯定見解，本件兩造亦已作成行政契約成立所須之書面，行政契約業已合法成立，並基此事實適用法律，而為上訴人竹東鎮公所應給付上訴人新玻公司拆除補償費之判決。上訴人竹東鎮公所以原審係認行政契約縱未作成書面，亦無妨其成立，而為其敗訴之判決，經核顯與原判決之作成不合，從而，其指摘原判決適用法規錯誤一節，即非可採。又上訴人竹東鎮公所其餘上訴意旨無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決不當，求為廢棄，核非有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴人新玻公司之上訴為有理由、上訴人竹東鎮公所之上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日最 高 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 家 惠 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日
