要旨
查行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係行為時有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚有難以執行之處。且當時地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。 參考法條：土地法 第 33 條 (90.10.31)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四九號再 審原 告 高正旺. 高子路 共 同 訴訟代理人 張盛玄 再 審被 告 臺北縣政府 代 表 人 蘇貞昌 右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，再審原告對於中華民國九十年十一月八日本院九十年度判字第二○六五號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主文
再審之訴駁回。 再審訴訟費用由再審原告負擔。 事 實 緣再審原告承租臺北縣金山鄉三七五租約土地，於民國（以下同）八十八年二月十一日向再審被告請求依土地法第三十三條之規定代為照價收買承佃之耕地，經再審被告函復略以：「．．．臺端請求本府代為照價收買定有三七五租約之出租人所有土地乙案，．．．『土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議』，故目前尚無得據以辦理。」而否准其所請，再審原告不服，提起訴願、再訴願遞遭駁回，遂提起行政訴訟，亦遭本院九十年度判字第二○六五號判決（以下簡稱原判決）駁回。遂以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款規定適用法規顯有錯誤之再審事由提起本件再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 再審原告起訴意旨略謂︰一、原判決以行政機關間之公文書，駁回再審原告，顯有違法律及憲法之規定。內政部以八十四年八月八日（八四）內字第八四七六八二號呈請行政院函示，行政院以（八四）內字第三二三三一號函復，其主旨略以，所報關於土地法第三十三條執行疑義，請鑒核一案，同意照貴部研商結論，並請儘速辦理。由此得知，此函僅得作為各機關研議修法之決議，其意旨也在請儘速辦理修法工作，當不可能是請儘速辦理停止該法之效力，也就是說，此函是指示修法，並非指示停止依法行政，否則即違反憲法及土地法規定，依憲法第一百七十一條及第一百七十二條，當屬無效之命令，更不得以無效之命令或機關間之書函據以准駁再審原告，故原判決在適用法規顯有錯誤。即有違反憲法第一百七十一條、第一百七十二條之規定。二、土地法經五次修正，對土地法第三十三條適用及執行，均無疑義。其間並未產生窒礙難行，至第五次八十四年一月修正土地法時本條亦無爭議。再經七個月時間，即產生窒礙難行，各行政機關實難自圓其說，更不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得以此違法之命令據以准駁。該八十四年行政函令亦受鈞院八十六年判字第一三一四號及第一四四九號判決審查，撤銷行政機關藉以該八十四年行政函令否准承佃人申請代為照價收買之判決，足證行政機關否准再審原告，在適用法規上顯有錯誤。故行政機關在未修法前，不得以命令廢止法律，如認窒礙難行，當依修法程序為之，不得以此違法命令據以准駁，為法所明定。三、行政機關在適用土地法第三十三條規定應無裁量餘地。一般而言，在條文中如載為「應」字，即非行政裁量範圍；但法條中使用「得」字者，固然常屬裁量之規定，惟並非謂凡有「得」字，即屬裁量授權，不少情形「得」字用於賦予行政機關以某種權限，與裁量無關。至法條中既無「得」字亦無其他授權裁量之字樣時，通常固屬羈束性質，但仍應從法條之涵義或各該法律之立法意旨加以推求。該條條文規定，如承佃人繼續耕作滿八年以上，「得」請求該管轄縣市政府代為照價收買之。該「得」字僅在賦予承佃人於符合本條二款規定要件，且無第二款消極條件情況下，請求該管轄縣市政府代為照價收買之權利。承佃人是否請求，有選擇權利。可知該條條文中之「得」字，並非賦予行政機關准否承佃人請求代為照價收買之裁量權。從而，該管轄縣市政府於受理承佃人聲請代為照價收買案件，拒不審核承佃人是否符合該條規定要件，逕行否准其請求，應為裁量之濫用，屬瑕疵裁量，應受司法審查。四、原判決有違平等原則：在（八四）內字第三二三三一號之書函前後，鈞院判決符合該條規定依法得申請代為照價收買者，並不乏實例，且適用上對照價收買「價金」及「方式」皆並未產生窒礙難行之情形。行政法院五十二年度判字第一九六號判決及同年度判字第二二九號判決，八十六年度判字第一三一四號及同年度第一四四九號亦均得適用該條所作之判決，凡此在在均証明該條適用並無爭議。本案再審原告與前揭判決為相同之事件，原判決卻為不同之判決，顯與平等原則未合。（八四）內字第三二三三一號之書函亦違背憲法第一百四十三條第五款國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營面積。此為耕者有其田之基本國策。而土地法第三十三條是貫徹憲法第一百四十三條更積極有效之法也。不執行則顯與憲法及法律有違，依中央法規標準法第十一條規定，而應歸無效。五、至於照價收買的程序、地價標準、交付土地等說明，詳如八十六年十二月三十一日司法周刊第八五九期第二版由鈞院法官所撰的「淺談行政裁量與司法審查關係，兼論土地法第三十三條之適用」一文中有清楚之闡述，不另贅述。對照價收買之耕地，如尚未規定地價者應由縣市政府依照土地法第一百五十條至第一百五十二條所定程序查估後送請耕地租佃委員會評定之，該項評定之地價，縣市政府應本於行政權力自土地所有人逕為代為收買，並不涉及司法範圍，有行政院四十七年台內字第一九三一七號函令可資參照，此亦收錄於八十六年三月版地政法令彙編第二四四頁。原判決以再審被告片面之詞，作為判決之依據，顯於法無據，其適用法規顯有錯誤，自應廢棄。六、照價收買之地價絕非可私下協議，為法所明定，至於耕者有其田條例第十條及第十二條所規定之事項與土地法第三十三條所規定之事項，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，尚無特別法優於普通法適用問題，是以不論耕者有其田條例廢止與否，承佃人若符合土地法第三十三條法定要件，自得請求該管縣市政府代為照價收買。七、綜上所陳，本案具有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款之規定提起再審之事由，請求廢棄原判決及撤銷原處分等語。 再審被告答辯意旨略謂：一、查土地法第三十三條有關耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，前經內政部於八十四年七月十四日邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研商，基於法律適用、政策考量理由，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議。上開結論經行政院以八十四年九月四日臺八四內三二三三一號核復「同意照研商結論辦理」在案。按該函意旨：「（一）就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其他施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利、義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。．．．．」再審被告為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行，並無不洽。二、次按行政法院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議：「．．．承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務者應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。．．．．且實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜。又耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。主管縣市政府審酌上情以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。」再審被告基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。三、至再審原告主張對於照價收買「價金」及「方式」皆未產生窒礙難行之情形，並例舉鈞院五十二年度判字第一九六號判決、同年度判字第二二九號判決及八十六年度判字第一三一四號判決、同年度判字第一四四九號判決，證明該條例適用並無爭議乙節。經查上開判決（除八十六年度判字第一四四九號判決）均對再審原告之請求照價收買為駁回之判決，至於八十六年度判字第一四四九號判決（裁判日期於八十六年六月十三日），雖以該管縣市政府不得以相關事項及如何收買均無規定，或對土地所有權人權益影響殊鉅為由，以行政院函示研修土地法，目前尚難執行為由，拒絕承佃人之請求云云，惟同年九月三十日鈞院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議及鈞院八十八年度判字第二○二四號均提出不同見解，並駁回再審原告（承佃人）之請求。四、按憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」、中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務者應以法律定之及司法院釋字第四○九號解釋意旨，凡對於人民財產權發生嚴重影響者，法律自應詳加規定，故被上訴人依上述臺灣省政府地政處函核示意旨，以土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等均無法律明文規定，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議，依法並無違誤，一再訴願決定，及原判決均無不洽，請一併予以維持。綜上所述，本案均依相關規定辦理，並無行政裁量權之濫用及違反依法行政原則，再審原告之訴為無理由，請予以駁回等語。
理由
按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，始得為之。而所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審理由。次按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」固為行為時土地法第三十三條所規定，惟依八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定。本件原判決係以：「按『承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。．．．』雖為行為時土地法第三十三條所規定，惟既規定『得』而非『應』，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府即有裁量之權，本院八十六年九月份庭長評事聯席會議就此問題亦持此見解；八十九年二月二日總統公布修正之土地法已將該條文明令刪除。本件原告請求被告依當時土地法第三十三條規定代為照價收買原告向地主承租坐落臺北縣金山鄉三七五租約土地，被告以基於法律適用與政策考量，認目前尚難以執行等由否准原告之請求，於法尚無不合。原告訴稱被告逾越行政裁量權及違反平等原則之詞，核與事實不符，尚不足採。訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。」等語為得心證之理由。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，與解釋、判例均無相牴觸之情形，尚難謂原判決適用法規顯有錯誤。再審原告雖起訴主張如事實欄所載，惟查行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係行為時有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚有難以執行之處。且當時地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜；而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之旨意相違。耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃，公司組織之公營事業所經營之農地尤甚。故內政部依行政院指示就土地法第三十三條是否適宜辦理？如辦理，是否肇致土地所有權人強烈抗爭？及公司組織之公營事業土地承佃人紛紛要求代為照價收買之嚴重後果等問題邀集法務部、財政部及經濟部等有關機關研商後亦認「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，尚難執行。」行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函亦同意上述研商結論；八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函核復仍持相同見解。況查八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定。綜上所述，再審原告無非執本院前程序所為主張，並為原判決所不採之事由及法律上見解之歧異再事爭執，要非可採。從而，再審原告所訴，尚無足取，應認其再審之訴為無理由，而予駁回。 據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 十六 日最 高 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 茂 權 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 陳 盛 信 中 華 民 國 九十二 年 一 月 十六 日
