要旨
公務人員保障法第二十三條第一項係規定公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，得依該法提出申訴、再申訴，但因其審理範圍僅為行政機關之內部管理行為，僅屬合目的性之審查，不及於合法性之審查，僅得依該條第二項規定，向服務機關申訴，不服申訴，僅得向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴，但不得對行政法院起訴。本件被上訴人所為否准之函復，應為申訴決定，訴願受理機關之行政院與原審法院未注意及此，為實體審理，理由雖有瑕疵，惟其結論並無二致，仍應予維持。 參考法條：公務人員保障法 第 23 條 (85.10.16)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第九○一號上 訴 人 謝水茂 孫光復 劉湘雲 汪瑞霞 魏呅菊 虞虹琴 被 上訴 人 中央銀行 代 表 人 彭淮南 右當事人間因調任事件，上訴人不服中華民國九十一年五月十日臺北高等行政法院九十年度訴字第四七四六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
本件上訴人起訴主張：上訴人等以渠等均係參加考試院舉辦之公務人員普通考試及格，依公務人員保障法第二十三條第一項規定，向被上訴人申訴請求調任該行服務。經被上訴人以民國九十年二月十三日（九○）台央人二字第○九○○一六五八一號書，否准上訴人之請求。上訴人等不服，分別循序提起行政救濟，均遭駁回。惟依據公務人員考試法第一條及第三條第一項之規定，考試院舉辦之全國性公務人員普通考試為公務人員考試法規定之任用考試之一，參加該項考試經錄取人員，即享有被依法分發至公務機關任職之資格與權利。上訴人等於六十四年至七十年間參加考試院舉辦之公務人員普通考試及格。惟被上訴人明知票據交換所並非正式之公務機關（或公營事業），不屬公務人員任用法施行細則第一條規定之機關，卻仍函請銓敍部（分發機關）分發考試及格人員至票據交換所服務，不但剝奪上訴人等受憲法保障服公職之權利，亦與法律規定有所不符。又被上訴人延宕至今尚未訂定有關票據交換所組織編制之法令（組織法或組織規程），亦未依預（決）算法等法律規定，將票據交換所之預（決）算併入總預（決）算送請立法院及監察院審議，導致票據交換所之法律地位不明。然票據交換所並未具備㈠獨立之組織條例或組織規程㈡政府體制下獨立之編制及預算㈢符合「國家印信條例」之印信關防等行政機關必要之三要素，顯見其並非該行逕依法律而設置之行政機關。且依九十年六月二十七日修正發布之中央銀行管理票據交換業務辦法第十二條規定可知，票據交換所非央行附屬機構。另被上訴人五十二年二月五日發布之台央業交字第十七號通函，係以被上訴人名義由總裁發布，八十八年十月一日卻由被上訴人所屬業務局以（八八）台央業字第○二○一四二七號函將該通函予以停止適用，顯不合行政程序，應屬無效。而被上訴人及訴願決定機關之行政院均以被上訴人所屬業務局於八十八年十月一日以（八八）台央業字第○二○一四二七號函將台央業交字第十七號通函予以停止適用之時點，作為認定票據交換所是否為被上訴人附屬機構之依據，顯不足採。另上訴人等參加公務人員任用考試及格，接獲分發機關（銓敍部）之分發函，明示將上訴人等分發至被上訴人所屬臺北市票據交換所任職，上訴人等信賴分發機關之分發，確信票據交換所為被上訴人所屬機構，故接受分發至該所服務。然而，由於被上訴人延宕至今尚未將票據交換所納為正式附屬機構，且與上訴人等所信賴之事實並不相符，被上訴人所為顯與行政程序法第八條規定不合。爰請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應將上訴人等調任中央銀行服務等語。 被上訴人則以：依公務人員任用法第二條及第四條所規定可知，雖經考試及格具有法定任用資格之人員，尚難謂即取得任用為公務員，甚或特定任用機會之公務員之權利，仍應本於適才、適所、學識、經驗之考量而為任用。次按被上訴人核定之「臺北市票據交換所辦事細則」第十條規定，被上訴人為提昇該所人力素質，同意票據交換所缺員進用考試及格人員遞補，乃轉請銓敍部推薦具有考試及格人員送票據交換所甄選，再由票據交換所報請被上訴人函請銓敍部正式分發至該所服務，並無不當。今上訴人等請求調任被上訴人服務，被上訴人經衡酌臺北市票據交換所員工之待遇、退休、資遣、撫卹等權利均係比照被上訴人辦理，且上訴人等係臺北市票據交換所之資深人員，渠等於該所已獲職務升遷，且財產權及工作權業受保障充分無虞，自以留用該所貢獻所長為宜。至被上訴人（五二）台央業交字第十七號關於「各地票據交換所視同本行附屬機構」之通函，雖已於八十八年停止適用，惟在上訴人等考試及格，至銓敍部分發至臺北市票據交換所服務之期間，該所法律地位係依上開通函認定，亦非無據。復按票據交換所係被上訴人五十年在臺復業以前，並非被上訴人所設立。被上訴人在臺復業之後，基於法定職掌，乃將票據交換所納入管理。被上訴人五十二年二月五日台央業交字第十七號通函，既說明各地票據交換所「視同」被上訴人之附屬機構，即在表明其本質上並非被上訴人之附屬機構，惟當時基於管理上需要，表示其受被上訴人監督關係，乃有此換制之解釋。然五十二年二月五日台央業交字第十七號通函，導致票據交換所之法律地位混淆不清，基於情勢已有變遷，乃於八十八年十月一日以（八八）台央業字第○二○一四二七號函予以停止適用，不生上訴人所指應予信賴保護之問題等語，資以抗辯。 原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果以：被上訴人於五十二年二月五日以台央業交字十七號通函略謂：「依當時中央銀行法第二十八條及中央銀行復業方案第五條規定，將各縣市票據交換所視同該行附屬機構，納入該行管理」等語，依二十四年五月二十三日公布之中央銀行法第二十八條規定，並無不合。另按被上訴人於六十二年九月十九日核定之「臺北市票據交換所辦事細則」第十條（現修正為辦事簡則第十五條）規定：「本所新進人員之任用，應先報請中央銀行核准後辦理之。」準此，被上訴人為提昇該所人力素質，同意票據交換所缺員進用考試及格人員遞補，乃轉請銓敍部推薦具有考試及格人員送票據交換所甄選，再由票據交換所報請被上訴人函請銓敍部正式分發至該所服務，並無違法或不當，此觀銓敍部六十五年六月十一日台謨登四字第一五三○四號函等函件，對於台北市票據交換所所需人員，曾要求被上訴人就銓敍部「分發考試及格人員選用名冊」內選定人員後，再由銓敍部分發至票據交換所自明。復查被上訴人迄今並未訂定有關票據交換所納入正式公務機關之組織法令（組織法或組織規程），亦未依預（決）算法等法律規定，將票據交換所之預（決）算併入總預（決）算送請立法院及監察院審議，亦即台北市票據交換所至今雖仍屬非公務機關，固為被上訴人所是認，惟如上所述，被上訴人於五十二年間通函將票據交換所視為該行之附屬機構，有當時之歷史背景及法令依據，被上訴人既未曾承諾或有法令明定應將票據交換所改制為公務機關，則票據交換所之未能改制，自不能歸責於被上訴人，況上訴人等六人自接受分發迄今已逾二十年，當時並無異議，分發處分亦早已確定，殊無於二十年後因其等迄未具有公務員身分，始出而主張被上訴人當年為違法分發之理。次查票據交換所係被上訴人五十年在臺復業以前，由各參加票據交換之金融機構依財政部核定之章程籌組設立，並非被上訴人所設立，被上訴人在臺復業之後，基於法定職掌，乃將票據交換所納入管理，被上訴人五十二年二月五日臺央業交字第十七號通函，既說明各地票據交換所「視同」被上訴人之附屬機構，即在表明其本質上並非被上訴人之附屬機構，惟當時基於管理上需要，表示其受被上訴人監督關係，乃有此擬制之解釋。惟該通函導致部分立法委員質疑被上訴人為何未將票據交換所預、決算送立法院審查，部分監察委員質疑其盈餘為何未繳庫等問題，被上訴人經加檢討，以各地票據交換所應受被上訴人監督管理，法令適用已無問題，而各地票據交換所既非中央銀行所投資設立，上開五十二年二月五日台央業交字第十七號通函，導致票據交換所之法律地位混淆不清，基於情勢已有變遷，乃於八十八年十月一日以（八八）臺央業字第○二○一四二七號函予以停止適用，核係基於業務上之需要，亦無違相關法令之規定，上訴人主張中央銀行法第三十二條於六十八年十一月八日修正公布後，被上訴人之臺央業交字第十七號函已無適用之餘地，被上訴人予以停止適用，並不生任何效力云云，顯有誤會。另按臺北市票據交換所員工之待遇、退休、資遣、撫卹等權利均係比照中央銀行辦理，現行之「臺北市票據交換所辦事簡則」第十六條定有明文（修正前之「台北市票據交換所辦事細則」第十一條亦有相同規定），又上訴人等係臺北市票據交換所之資深人員，渠等於該所已獲職務升遷，且財產權及工作權業受充分保障，被上訴人權衡實情，認上訴人以留用該所貢獻所長為宜，並無不當。再按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，且為行政程序法第八條所明定，因此人民對公權力行使結果所生之合理信賴，依法固應予以合理保障，惟依司法院大法官會議釋字第五二五號解釋之意旨，行政法規之廢止或變更固有信賴保護原則之適用，惟仍以該信賴利益並非「純屬願望、期待而未有表現其已生信賴事實者」為限，否則即欠缺信賴要件，不在保護範圍。查上訴人等現行之待遇、升遷等權利均比照被上訴人辦理，已如上述，且臺北市票據交換所目前尚未確定是否改制，上訴人等之權利均受原有規定之保障，並未遭受任何侵害。上訴人所謂之信賴利益顯係「純屬願望、期待」而尚不能具體實現者，與上開釋字第五二五號解釋所指信賴利益保護之要件尚不相符，是上訴人以其信賴利益受侵害為由，請求被上訴人將上訴人等調任中央銀行服務，自屬無據。綜上所述，被上訴人否准上訴人等將其等調任中央銀行服務之請求，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人仍執陳詞起訴請求撤銷，並請求被上訴人將上訴人等調任中央銀行服務，為無理由，判決駁回上訴人之訴。 上訴意旨，除持前詞外，並以：查各地票據交換所是否為被上訴人之附屬機構，除攸關票據交換所之法律地位外，更涉及行政之隸屬、資產之處理、員工權益之保障等事項。惟原審判決對於票據交換所是否為被上訴人之附屬機構，認定模糊不清，顯非適法。又原審判決於判決理由中亦認臺北市票據交換所至今仍屬非公務機關，則上訴人等依法考試及格，自有權請求進入公務機關，為公務員。然原審判決仍持被上訴人之理由，否准上訴人之請求，其理由顯有矛盾違反經驗法則之處。另於中央銀行法第三十二條修正通過後，被上訴人隨即可依該法訂頒票據交換所之組織法令（組織法或組織規程），並依預（決）算法等法律規定，將票據交換所之預（決）算併入總預（決）算送請立法院及監察院審議。惟被上訴人僅為行政上一時權宜之計，不依法執行，且一直延宕至今，導致票據交換所之法律地位不明。而原審判決對於此票據交換所未能改制為公務機關之歸責問題，未予論述，顯有適用法規不當之違法。臺北市票據交換所不能受理分發考試及格人員，被上訴人向分發機關申請分發考試及格人員至臺北市票據交換所，自屬違法。該違法狀態至今尚繼續存在，非如原審判決所言，於二十年後因上訴人等迄未具有公務員身分，始出而主張被上訴人當年為違法分發。另查上訴人等參加公務人員任用考試及格，其本意乃以成為公務員為終生職志，卻因被上訴人違法分發，使憲法保障之工作權、平等權遭受侵害，被上訴人明顯違反憲法比例原則；且與上訴人等參加同一考試之錄取者，經分發在被上訴人、其他機關或本所，其待遇、福利、升遷等機會均不相同，被上訴人之行為亦與憲法平等原則有違。而上訴人等依據憲法、公務人員考試法及公務人員任用法等規定，參加公務人員普通考試，各該法律即為上訴人等之信賴基礎；上訴人等考試及格，獲得錄取，即為信賴事實之具體表現，與信賴基礎具有因果關係；上訴人等獲得錄取後，即享有被依法分發至各公務機關擔任公務員之信賴利益，上訴人等自得援引信賴保護原則予以救濟。末查中央銀行法第三十二條為設立票據交換所之唯一法源，故除被上訴人以外，沒有任何機關可以設立票據交換所，現有票據交換所若非由被上訴人設立，即屬非法之機構。而依被上訴人九十年七月一日修正發布施行之中央銀行管理票據交換業務辦法第十二條規定：本辦法訂定發布前已設立之票據交換所，應於本行指定之期限內，變更組織為單一財團法人；並於同辦法第四條第八款增訂：財產之處分為執行委員會審議之事項。各該條文已明顯牴觸中央銀行法第三十二條之規定，應屬無效，故被上訴人擬據此將票據交換所改制為財團法人，顯與法不合等語，請為原判決廢棄，訴願及原處分均撤銷之判決。經查，行政訴訟法第四條規定之撤銷訴訟，係人民因中央或地方機關有違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益時，得對該為行政處分之行政機關向高等行政法院提起之訴訟。本件上訴人等向原審法院起訴，請求撤銷被上訴人九十年二月十三日（九○）台央人二字第○九○○一六五八一號書函（即行政處分）。因此，本件審理之訴訟標的即該函否准上訴人調職請求是否有違法。上訴人自承本件並非對銓敍部於六十五年至七十一年間分別派任上訴人等至臺北市票據交換所任職之處分不服。因此，當年銓敍部所為派任行政處分是否違法，即非行政法院所應審究，合先敍明。本件係上訴人等六人於九十年一月十五日自陳依據公務人員保障法第二十三條第一項規定，聯名向被上訴人提出申訴，請求調任被上訴人機關服務。被上訴人於九十年二月十三日以台央人二字第○九○○一六五八一號書函答復未便同意。該行政處分否准上訴人等調職之請求，係以早期臺北市票據交換所視同該行附屬機構，被上訴人為提高該所人力素質，同意臺北市票據交換所缺員補充，透過被上訴人申請分發考試及格人員遞補，上訴人等皆已接受分發服務票據交換所多年，已獲職務升遷、財產權及工作權均得充分保障；又渠等為臺北市票據交換所資深人員，以留用貢獻所長為宜，且將來票據交換所改制，其從業人員將隨業務移轉留用，不願隨同移轉者，財產權如有損失，將予以合理補償，具有公務人員任用資格不願留用者，亦將函請行政院人事行政局轉介有關機關運用，上訴人等申訴請調被上訴人服務，未便同意等語為其論據。然查，公務人員保障法第二十三條第一項係規定公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，得依該法提出申訴、再申訴，但因其審理範圍僅為行政機關之內部管理行為，僅屬合目的性之審查，不及於合法性之審查，僅得依該條第二項規定，向服務機關申訴，不服申訴，僅得向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴，但不得對行政法院起訴。本件被上訴人所為否准之函復，應為申訴決定，訴願受理機關之行政院與原審法院未注意及此，為實體審理，理由雖有瑕疵，惟其結論並無二致，仍應予維持。至於上訴人上訴意旨指摘原審判決認定票據交換所是否為被上訴人之附屬機構，背離事實，模糊不清，違反法理云云。經查，原審判決依被上訴人五十二年二月五日台央業交字第十七號通函，認定各地票據交換所「視同」被上訴人之附屬機構，即在表明其本質上並非被上訴人之附屬機構，惟當時基於管理上之需要，表示其受被上訴人監督之關係，乃有此擬制之解釋，適足正確反映該函示之本旨；其前後論理一貫，並確實探求相關法令函示意旨，即認定各地票據交換所僅為被上訴人監督機關，並無違反法理可言。至於上訴人等係普通考試及格，分發至臺北市票據交換所服務，銓敍部分發處分是否違法，此種違法是否繼續中，以及上訴人等是否當然取得公務員身份，目前待遇是否符合憲法平等原則等項，因上訴人並非爭執銓敍部分發處分違法，已詳前開論述，自毋庸予以敍述。另原審法院係司法機關，對國家機關組織無決策或參與權限，且該爭點非本件審理範圍，因而對票據交換所未能改制為公務機關歸責所屬未予論述，尚非構成適用法規不當。至於原審法院對信賴保護之論述，認為上訴人本件主張純屬願望與期待，無信賴保護原則之適用，核與司法院釋字第五二五號解釋意旨相符，上訴人上訴意旨，就此部分之論述，無非係主觀之法律見解，核無足採。綜上所述，上訴意旨指摘原審判決違背法令，求為廢棄，即難認為有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 七 月 十 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 莊 俊 亨 中 華 民 國 九十二 年 七 月 十一 日
