要旨
「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第一百三十一條第一項定有明文，另依法務部九十年三月二十二日法九十令字第○○八六一七號令，前開規定於行政程序法施行前，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。惟此乃就實體法性質之公法上請求權所為之時效規定，原不得適用於提起訴願之期間之程序性事項，是尚不得謂提起訴願之期間，亦應類推適用民法消滅時效之期間規定。 參考法條：行政程序法 第 131 條 (90.05.28)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一三九四號上 訴 人 梁家寶 被 上訴 人 高雄市 代 表 人 謝長廷 訴訟代理人 簡立庭 吳台生 右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十一年一月七日高雄高等行政法院九十年度訴字第一六三八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）原判決不適用法規或適用不當：平均地權條例第五十七條及第六十條第三項所謂土地面積與人數之計算係指重劃大區域面積之人數與面積而言，其中包括住宅區、商業區、工業區、市場用地、停車場用地、學校用地、公園用地．．．等全部私有土地所有權人土地面積與人數半數以上而言，自非本件僅有學校用地面積單一項目人數之半數以上而言，否則抵費地會超過平均地權條例第六十條第三項所定百分之四十五之上限。本件抵費地佔百分之七十五點五負擔過重，有違法律保留與比例原則，及司法院釋字第三八五號解釋。本件龍華國小用地之原土地所有權人原先同意參與高雄市第五十三期市地重劃者，共有八人因無能力繳回土地徵收補償款，所以本件高雄市五十三期市地重劃根本辨不成，故不生信賴保護問題。（二）原判決認上訴人因未於期限內繳回徵收補償費，即已視為放棄參與分配土地之權利，上訴人已非土地所有權人，則以此推論，原先參加本件重劃之原土地所有權人總共有八人，未繳回土地徵收補償款，均非本件土地重劃處分之土地所有權人，故本件重劃計畫計算基礎有誤，蓋以未繳回補償款之八人，其土地若認係市有土地，則本件土地重劃之公私有土地計算，就必須重新為之，本件土地重劃更應予撤銷，是原判決理由與結果顯然互相矛盾。另查被上訴人所為重劃公告都通知上訴人，上訴人提出異議及訴願時，被上訴人皆未爭執上訴人為土地所有權人。另依平均地權條例第六十條第三項但書及第五十七條規定，未取回被徵收土地所有權之原土地所有權人，均不得納入計算私有土地所有權人人數，其土地面積亦不算入土地總面積。然原判決就此前後認定不一，顯屬判決理由矛盾之違法，且違反平均地權條例第五十七條及第六十條有關市地重劃之規定；而其未敘明憑何認定以「徵收前原私有土地所有權人為準」之理由或法律上依據，亦顯有判決理由不備之違法。又原判決認本件業據上訴人出具同意書同意重劃土地負擔比例為重劃前總面積百分之二四．五，此有該同意書可證，但原判決又認上訴人因未於期限內繳回徵收補費，即已視為放棄參與分配土地之權利，上訴人已非土地所有權人。惟既認上訴人已非土地所有權人，何能以上訴人出具之同意書為依據，將重劃後土地發還比例計算為重劃前總面積百分之二四．五。再者，重劃後土地發還比例計算為重劃前總面積百分之二四．五，既違反平均地權條例，且所依據之同意書又有疑義，本件重劃處分即應予撤銷。（三）本件與撤銷重劃處分之鈞院八十九年度判字第六一○號事件，事實相同，其判決結果應予援用，而不應援用在前之鈞院八十八年度判字第三九五九號判決結果，故被上訴人不得堅持主張本件重劃處分具有法律效力，更不得堅持以非法之查估補償上訴人之土地改良物為適法。又關於原判決認本件重劃處分已經確定，訴訟已非適法一節，上訴人雖曾出具辦理重劃之同意書，但既然在重劃公告期間已提異議，即有反對之意思。依法務部九十年三月二十二日法九十令字第八六一七號令意旨，上訴人於十五年內均得提起請求。（四）原判決以為重劃公告時，應以「徵收前原私有土地所有權人」為準等語，惟此舉將造成政府公告與實際所有權人不符。又原判決表示「土地如因徵收全部歸屬被上訴人所有，被上訴人再行重劃，即無徵得他人同意之必要」，顯相互矛盾，且被上訴人將自己所有之土地重劃，顯無發生可能。（五）本件土地所有權人須負擔高額抵費地之重劃處分作成時，被上訴人所屬地政處處長為林中森，其於作成訴願決定時，擔任該訴願委員會之主任委員，林中森於審理本訴願事件時，未依行政程序法第三十二條第一項第三款規定迴避，顯係違法。（六）被上訴人撤銷徵收處分後，依民法第一百十四條及行政程序法第一百十八條規定，系爭土地依法當然應回復至未徵收前之狀況，即應返還系爭土地所有權予上訴人，不待上訴人買回；而土地法第二百十九條所規定之原土地所有權人得照徵收價額聲請地政機關收回土地，須具有依法列舉之法定事由，且係由原土地所有權人向地政機關主動聲請之。今被上訴人主動撤銷徵收處分，並不符土地法第二百十九條所規定買回之法定事由，亦非由上訴人主動聲請買回，是以，原判決援引土地法第二百十九條之規定，顯有適用法條錯誤之違背法令。上訴人雖未繳回徵收補償費，然被上訴人依法仍得另行向上訴人追索請求，此無礙於撤銷徵收應依法回復土地所有權予原土地所有權人。況且，在被上訴人占用系爭土地期間，屬對上訴人原有土地之不當得利，上訴人自得以對被上訴人之不當得利返還請求權與應繳回之徵收補償費主張抵銷，原判決豈可於無法律依據下，率而認定上訴人未繳回補償費，即屬放棄取回系爭土地及參與分配土地之權利。被上訴人撤銷徵收後，應將系爭土地回復至未徵收前之情形，即應回復上訴人之土地所有權，而上訴人以土地所有權人之身分，自得就損害其權利之土地分配結果提出異議或訴訟，並無原判決所認之「欠缺應受保護之權利或法律上利益」。（七）綜上所述，原判決顯屬違背法令，為此求為廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。 二、被上訴人則以：高雄市第五十三期市地重劃區範圍包括原鼓山區文小六、文中十六學校用地，經該地區內私有土地所有權人四十一人及其面積三．九八三一公頃申請，出具變更都市計畫減額使用並以市地重劃方式開發同意書，載明平均分配比例為重劃前總面積百分之二十四．五。因上開同意比例已超過該重劃區私有土地所有權人及其土地面積半數，且撤銷徵收後，繳回徵收補償地價者共四十三人，未繳回徵收補償地價者僅十三人，符合平均地權條例第五十七條優先實施市地重劃之規定。次查該市地重劃區列為共同負擔之用地，包括國民小學、國民中學，核與平均地權條例第六十條第一項規定並無不合；另共同負擔之土地超過該重劃區總面積百分之四十五乙節，由於同意之人數及面積均符合同條第三項規定，被上訴人遂據以辦理，於法亦無不合。則上訴人認與平均地權條例第五十七條、第六十條立法原意未洽云云乙節，係上訴人曲解法令所致。又依原判決理由第四項第三款及八十九年度判字第六一○號判決意旨，高雄市鼓山區文小六、文中十六用地撤銷徵收案連同第五十三期市地重劃區範圍及計畫書，報經內政部八十六年八月四日台（八六）內地字第八六○七三六六號函核准後，被上訴人即於八十六年九月二十四日以高市府地發字第二三一一九號公告高雄市第五十三期市地重劃區範圍、計畫書及有關事項。由於原土地所有權人繳回徵收補償地價即可回復產權參與土地分配，被上訴人已依規定通知該用地原土地所有權人，包括上訴人在內，惟上訴人未依期限繳回徵收補償地價，上訴人自無從對已喪失所有權之土地行使權利，復無權主張撤銷其他土地所有權人同意辦理之市地重劃處分。再者，上訴人所稱參與本件訴願決定之內政部訴願審議委員會主任委員林中森，應自行迴避而未迴避一節，查本件處分作成時任被上訴人所屬地政處處長為宋清泉，並非現任內政部訴願委員會主任委員林中森，故本件訴願決定自無行政程序法第三十二條第一項第三款所定應迴避之情事等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人所有坐落高雄市鼓山區○○段○○段四八、四九地號土地，原經行政院於七十八年間核准徵收，由被上訴人徵收取得前開土地；嗣被上訴人於八十六年間向內政部申請准予撤銷徵收，改依市地重劃辦理，經內政部於八十六年八月四日以台（八六）內地字第八六○七三六六號函予以核准，被上訴人即以八十六年九月二十四日高市府地發字第二三一一九號公告高雄市第五十三期市地重劃區範圍、計畫書及有關事項等情，為兩造所不爭執，並有內政部八十六年八月四日台（八六）內地字第八六○七三六六號函、高雄市八十六年九月二十四日高市府地發字第二三一一九號函附於原處分卷及被上訴人第五十三期重劃區重劃計畫書、重測前地籍圖及土地登記簿謄本附卷可憑。系爭市地重劃之處分既已作成，上訴人如對之有所爭執，原應依行為時平均地權條例第五十六條第三項所定之公告期間三十日內提出異議，如有不服，並應依行為時訴願法第九條所定期間循訴願程序，以求救濟，然上訴人於公告期間雖以該預定地尚未完成土地徵收程序及重劃區分配率偏低為由提出異議，經被上訴人八十六年十一月十七日高市府地發字第二七四三○號函復上訴人，上訴人並未對該市地重劃處分提起訴願，尋求救濟，僅嗣後多次再以被上訴人於七十八年間公告徵收系爭土地時，未將其地上改良物一併徵收為由，向被上訴人請求撤銷第五十三期市地重劃。參以該院八十九年度訴字第一一四號所附原處分卷內附之內政部台（八八）內訴字第八八○二八八四號訴願決定書所載，上訴人於收受前開撤銷徵收改為市地重劃核定函後，僅對撤銷徵收部分提起訴願，該市地重劃部分亦不在該訴願範圍（參見本院九十一年度判字第二二一二號判決），足認被上訴人第五十三期市地重劃處分已告確定，上訴人於逾期多年後，自不得再就市地重劃處分之適法性提出爭執，其猶向被上訴人申請撤銷，已非適法。（二）上訴人另爭執：１、本件原土地所有權人負擔公共設施抵費地之比率過高，造成地主負擔過重，不符立法本旨，明顯違反比例原則與法律保留原則。２、本院八十九年度判字第六一○號判決既已指明逾期未繳回土地補償價款之土地所有人既經政府徵收而喪失土地所有權，自不得再視為市地重劃區之私有土地所有人，並以之計算同意辦理市地重劃及折價抵付共同負擔公共設施比率之私有土地所有權人數，故被上訴人高市府地發字第二三一一九號函公告實施高雄市第五十三期重劃案，其上所登載之公、私土地面積及土地所有權人數不應計入八戶無力繳回之地主人數及土地面積，被上訴人予以計入實有錯誤，應予撤銷。３、依司法院釋字第五一六號解釋意旨，徵收補償金如逾十五日仍未發放，其徵收處分即應失其效力，而被上訴人於七十八年間徵收上訴人所有土地，其補償金差額部分，延誤至八十三年二月二十八日始發放，是其徵收處分應溯及失效云云。然查：１、被上訴人為辦理高雄市第五十三期市地重劃，經徵得該地區私有土地所有權人四十一人及土地面積三．九八三一公頃同意，出具市地重劃方式開發同意書，其同意之比例，已超過重劃區私有土地所有權人（共五十六人）及土地面積（約六．二六三一公頃，係依原徵收前土地登記簿所載土地所有權人及地籍圖統計土地面積）之半數，並報經內政部台（八四）內營字第八四○三四三六號函核准變更高雄市都市計畫後，以八十四年六月五日高市府工都字第一七八六六號公告發布實施，是依平均地權條例第五十七條及六十條第三項之規定，重劃負擔不受重劃區總面積百分之四十五之限制。抑且，本件業據上訴人出具同意書同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之二四．五，此亦有該同意書在卷可憑，被上訴人市地重劃之作業，既經徵得被徵收土地之原土地所有權人及土地面積半數以上同意辦理，揆諸首揭規定，洵無不合。抑且，上訴人於出具市地重劃方式開發同意書時，即已明知其所有土地如經撤銷徵收而恢復為土地所有權人時，應受其所簽具之市地重劃方式開發同意書所載處理辦法第一款約定之拘束，嗣後卻一再執詞主張其負擔之公共設施抵費地比率過重，該市地重劃案應予撤銷云云，顯乏所據。２、司法院釋字第二三二號解釋意旨，即闡明市地重劃僅以私有土地之所有權人作為同意或反對人數計算之依據，而與公有土地無關。查本件重劃區內全部土地於七十八年間因徵收而成為被上訴人所有，均為公有土地，故在未繳回徵收地價補償費前，重劃區內均屬公有地，則計算平均地權條例第六十條第三項但書規定所稱之同意人數及其所有土地面積，自應以「徵收前原私有土地所有權人」為準，否則本件重劃區內土地既經公告徵收而全為「公有土地」，若其後因改辦市地重劃，徵收前原私有土地所有權人不得再視為市地重劃區之私有土地所有權人，且不能以之計算同意辦理市地重劃及折價抵付共同負擔公共設施比率，上開條例所定應取得私有土地所有權人同意之規範意旨即失所依憑，而形同具文。是縱有土地所有權人因故無法返還徵收補償費，致未能回復土地所有權，亦不因此動搖市地重劃案之適法性。再者，以撤銷徵收之執行結果，反推市地重劃案是否適法，實有礙法律秩序之安定。準此，上訴人主張徵收前原土地所有權人逾期不繳回所受領之徵收補償費者，不得再視為該市地重劃區之私有土地所有權人，並以之計算同意辦理市地重劃及折價抵付共同負擔公共設施比率之私有土地所有權人數云云，洵無可採。３、依土地法第二百三十五條前段規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止；易言之，關於土地徵收，需用土地人於支付補償費後，即取得該土地之所有權，且其性質屬原始取得，故被徵收土地人於受領補償費後，即喪失其土地所有權，此際該土地之所有權，均屬需用土地機關之所有。而土地徵收撤銷後，原土地所有權人固可繳回徵收補償費而取回被徵收土地之所有權，然此相當於土地法第二百十九條所規定買回權之性質，即重新取得被徵收土地所有權，尚非一撤銷徵收，即使原遭徵收之土地當然回復為原所有權人所有。是若原所有權人逾期不繳回原受領之價款，視為放棄取回，自無從對已喪失所有權之土地行使權利。查本件被上訴人撤銷徵收改辦市地重劃，報經內政部同意辦理撤銷徵收，嗣於八十七年間，二次發函上訴人通知繳回原徵收補償費俾憑辦理所有權回復事宜，上訴人均未置理，有被上訴人地政處八十七年三月二十六日高市地政四字第○三五二八號、八十七年九月八日高市地政四字第一一五一○號等函附於原處分卷可稽，是上訴人於撤銷徵收後未依限返還徵收補償費之事實，應堪認定。又本件高雄市第五十三期市地重劃區土地分配結果，於八十八年八月二十六日由被上訴人以（八八）高市府地發字第二六七九八號公告確定，上訴人因未於期限內繳回徵收補償費，即已視為放棄參與分配土地之權利，上訴人已非土地所有權人，是本件市地重劃土地分配結果，即與上訴人之權利無任何關涉，自無從就該土地分配結果提出異議。是本件上訴人之訴實欠缺應受保護之權利或法律上利益，其提起本訴，洵屬無據。末查，系爭土地之徵收處分係於七十八年間完成公共設施用地徵收程序，則該徵收之行政處分作成迄今已達十餘年，是在被上訴人報請內政部撤銷徵收改辦市地重劃前即已確定，上訴人猶執該徵收處分有逾期發放補償金之違法事由云云，而予爭執，亦無可採，因而駁回上訴人在原審之訴。 四、本院按：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第一百三十一條第一項定有明文，另依法務部九十年三月二十二日法九十令字第○○八六一七號令，前開規定於行政程序法施行前，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。惟此乃就實體法性質之公法上請求權所為之時效規定，原不得適用於提起訴願之期間之程序性事項，是尚不得謂提起訴願之期間，亦應類推適用民法消滅時效之期間規定。經查：（一）本件上訴人所有坐落高雄市○○區○○段四小段四八、四九地號土地，前經行政院於七十八年間核准徵收，由被上訴人取得前開土地；嗣被上訴人於八十六年間向內政部申請准予撤銷徵收，改依市地重劃辦理，經內政部於八十六年八月四日以台（八六）內地字第八六○七三六六號函予以核准，被上訴人即以八十六年九月二十四日高市府地發字第二三一一九號公告高雄市第五十三期市地重劃區範圍、計畫書及有關事項。上訴人於公告期間以前開土地尚未完成徵收程序，及重劃區土地分配率偏低為由，提出異議，經被上訴人八十六年十一月十七日高市府地發字第二七四三○號函以本件重劃處分並無不合，復知上訴人，上訴人並未於提起訴願期間內，對本件市地重劃處分提起訴願等情，為原審依法認定之事實。（二）系爭市地重劃處分作成後，上訴人如對之有所爭執，原應依行為時平均地權條例第五十六條第三項規定，於公告期間三十日內提出異議，如有不服，再另依行為時訴願法第九條所定期間提起訴願。乃上訴人於所提異議經被上訴人於八十六年十一月十七日以高市府地發字第二七四三○號函予以駁回後，未於法定期間內提起訴願，則對本件重劃處分已不得再為爭執，上訴人再於八十九年八月三十日、同年十月一日、同年十一月三日提起本件撤銷重劃處分之請求，核非適法。上訴人雖以依法務部九十年三月二十二日法九十令字第○○八六一七號令，其得於十五年內提起本件請求云云，惟揆之前開說明，本件訴願之提起，原無適用前開法務部令之餘地，是上訴人持此項主張，認其仍得提起本件請求，並非有據。（三）上訴人提起本件訴願，係主張被上訴人對其於八十九年八月三十日、同年十月一日、同年十一月三日所為請求，未為准駁之處分。則本件被上訴人應為處分之時，乃八十九年八月三十日之後，此際，林中森早已調任本件受理訴願機關即內政部之訴願審議委員會主任委員，而非被上訴人所屬地政處之處長，其就被上訴人如何准駁本件上訴人之請求，並無參與，原無須迴避本件訴願案件之審議。上訴人指林中森未迴避本件訴願事件之審議，係屬違法云云，亦不足採。至上訴人所執其他上訴理由，核與原審以本件重劃處分已不得爭執為由，駁回上訴人於原審之訴無關，自難據以認定原判決有何違法。（四）綜上所述，原審駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日
