要旨
按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第二十六條第一項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分 (參照司法院釋字第一五六號解釋理由書) ，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。又都市計畫法第六十三條、第六十四條規定主管機關得辦理都市更新，係賦予權限。主管機關是否辦理，為其行政形成之自由，人民並無請求辦理都市更新之權。是人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關定期通盤檢討予以變更或辦理都市更新，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生何法律上效果，自非行政處分。本件上訴人以其所有系爭土地所在之都市計畫存有缺失，自六十三年間發布實施迄今未為定期通盤檢討，一再陳請被上訴人定期通盤檢討變更，或辦理都市更新，經被上訴人函復將所陳意見錄案參考，因而對於被上訴人之函復提起訴願。經查被上訴人之函復雖屬拒絕上訴人所請之表示，依上述說明，並非行政處分。訴願決定從程序上駁回，不予受理，並無不合。 參考法條：行政訴訟法 第 107 條 (87.10.28) 都市計畫法 第 26、63、64 條 (91.12.11)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六二八號上 訴 人 顏相材 被 上訴 人 臺中市 代 表 人 胡志強 右當事人間因都市計畫事件，上訴人對於中華民國九十二年五月二十八日臺中高等行政法院九十二年度訴字第七三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人辦理第一期第一區細部計畫，於六十三年間公告實施，未依都市計畫法第三、五、十五、四十二、四十四條規定考量都市均衡發展，做好公共設施配置，濫用公權力不當計畫，致上訴人所有台中市○○區○○段二九八之二一地號土地（下稱系爭土地）成為袋地。之後復未依都市計畫法第二十六條規定，定期辦理通盤檢討，作必要之修正及變更，或依同法第六十三條、第六十四條規定，辦理都市更新。經再三陳情，均拖延敷衍，為拒絕之行政處分，實為違法。訴願決定駁回上訴人之訴願，亦為違法。被上訴人行使公權力違法，致上訴人通行權及居住環境受嚴重損害，應依國家賠償法附帶負損害賠償責任等等。求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人於一年內比照正常住宅區公共設施標準，在系爭土地周圍施設供貨車通行之連接道路、污水地下排水道及其他公共設施暨給付上訴人新台幣（下同）六百四十萬元賠償金之判決。 二、被上訴人則以：被上訴人函復上訴人將其意見供都市計畫辦理通盤檢討案之參考，僅係事實說明，非屬行政處分。系爭土地所在街廓，西側為北屯路，南側為北華街，皆已開闢，依平均地權條例施行細則第三十六條規定，系爭土地屬公共設施完竣地區，並無開發之限制。當地街廓有無必要再增設道路，當整體予以考量，亦應避免影響他人權益。相關都市計畫並未對上訴人所有土地有任何不法之侵害，上訴人請求國家賠償為無理由等語，作為抗辯。 三、原審以： （一）被上訴人九十一年八月十二日府工都字第○九一○一一四四○三號函，係就上訴人九十一年八月一日致台中市長陳情案所為答覆，略稱將就上訴人陳情細部計畫通盤檢討意見供都市計畫辦理通盤檢討案之參考。核為事實說明，不對外發生准駁之法律上效果，難謂為行政處分。上訴人對之提起訴願，訴願決定以非行政處分不予受理，即無不合。至上訴人起訴聲明請求撤銷被上訴人八十六年府工都字第一四五五五一、一四八七八七、一五六四九五號，八十八年府工都字第七五四五五、一二二七九四號，九十年府工都字第三○○九九號等函，上訴人自承收受各該函件均未於法定期間提起訴願，之後訴願已屬逾期，未經合法訴願程序，提起本件撤銷之訴，亦非合法。 （二）都市計畫法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計劃之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」擬定計劃作通盤檢討及為必要之變更，在未經公告實施前，係屬機關內部之作業程序。被上訴人縱有未依規定，於都市計畫屆滿五年後，作通盤檢討之情形，尚非利害關係人得依都市計畫法第二十六條但書規定，直接為通盤檢討之請求；且於主管機關尚未擬定計畫作通盤檢討，並為必要之變更而公告實施前，因通盤檢討之結果，未必對特定人發生直接限制其權利、利益或增加負擔之效果，亦難認人民可依都市計畫法第二十六條但書規定或同法第六十三條、第六十四條，請求主管機關為一定之行政行為。是尚難認上訴人有請求被上訴人在系爭土地周圍施設供貨車通行之連接道路、污水地下排水道及其他公共設施之權利。上訴人此部分之請求，為無理由。 （三）上訴人請求被上訴人依國家賠償法賠償上訴人六百四十萬元，未依國家賠償法第十條第一項規定應先以書面請求，逕行起訴請求，於法亦有未合等情，因而判決駁回上訴人之訴。 四、本院判斷如下： （一）按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第二十六條第一項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分（參照司法院釋字第一五六號解釋理由書），人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。又都市計畫法第六十三條、第六十四條規定主管機關得辦理都市更新，係賦予權限。主管機關是否辦理，為其行政形成之自由，人民並無請求辦理都市更新之權。是人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關定期通盤檢討予以變更或辦理都市更新，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生何法律上效果，自非行政處分。（二）本件上訴人以其所有系爭土地所在之都市計畫存有缺失，自六十三年間發布實施迄今未為定期通盤檢討，一再陳請被上訴人定期通盤檢討變更，或辦理都市更新，經被上訴人函復將所陳意見錄案參考，因而對於被上訴人之函復提起訴願。經查被上訴人之函復雖屬拒絕上訴人所請之表示，依上述說明，並非行政處分。訴願決定從程序上駁回，不予受理，並無不合。上訴人復向原法院提起撤銷訴訟，不備撤銷訴訟以有行政處分存在為前提之要件，即有行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定起訴不備其他要件之情形，並非合法。 （三）上訴人以為被上訴人拒絕其上開請求為行政處分，循序提起行政訴訟，其聲明除請求「撤銷原處分、訴願決定」外，進而請求被上訴人「應於一年內比照正常住宅區公共設施標準，在原告所有台中市○○區○○段二九八之二一號土地周圍施設供貨車通行之連接道路、污水地下排水道及其他公共設施」，屬請求應為特定內容之行政處分之課以義務訴訟。因其無申請之權，無依法申請之案件存在，已如前述，是其起訴不備課以義務訴訟以有依法申請之案件存在為前提之要件，亦有行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定起訴不備其他要件之情形，而非合法。 （四）上訴人主張被上訴人擬定都市計畫發布實施，有濫權違法致其權益受損之情形。如前所述，擬定都市計畫發布實施非行政處分，且上訴人前開起訴均非合法，無從合併起訴請求損害賠償。至其主張依國家賠償法請求損害賠償，核屬民事法院審判權限，上訴人向原法院起訴，即有行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定訴訟事件不屬行政法院之權限之情形，也非合法。 （五）綜上說明，上訴人在原審之訴並非合法，又不能補正。原審以判決駁回，理由雖有未洽，結論並無不合，仍應予以維持。上訴意旨謂被上訴人之函復拒絕為行政處分，其權益應受憲法規定及依法行政原則之保護等等，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 陳 秀 美 法 官 吳 明 鴻 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十七 日
